对口支援政策下的产业援疆模式选择与实现路径

张鑫

（中国科学院大学管理学院，北京 100049）

【新疆社会发展研究】

对口支援政策下的产业援疆模式选择与实现路径

张鑫

（中国科学院大学管理学院，北京 100049）

积极探索和研究产业援疆模式，有助于实现东西部经济合作，促进产业结构调整，推动新疆自我发展能力的提高。该文基于对口支援政策，总结和借鉴了内地省份飞地经济发展的经验和启示，结合新疆区情，根据产业援疆中的政府作用和资金特点，认为江苏模式、中石化模式、广东模式、山东模式四种较为成功、典型的产业援疆模式及其适用领域，可作为产业援疆借鉴与选择的路径模式，并从产业援疆的市场主体、转移动力、政策体系、运行机制、园区开放等方面就提升产业援疆模式的效率提出了相应的措施和建议。

新疆产业援疆；飞地经济；援疆模式；建议

开展新一轮对口支援新疆工作，是党中央、国务院深入贯彻“两个大局”思想，加快推进西部大开发进程，不断促进区域协调发展的重大战略部署。产业援疆是对口援疆任务的重要内容，是实现东西部经济合作、促进产业结构调整的客观需要，是提高新疆自我发展能力的有效途径。目前，新一轮对口援疆工作确定的五年援疆任务已完成过半，如何在新形势下，利用高效的产业援疆模式，更好地抓住产业援疆的历史机遇，实现东中西部经济协调互动发展，是一个需要不断思考的重要课题。

一、政策背景

2010年3月29日，全国对口支援新疆工作会议在北京召开，会议确定北京、天津、上海、广东、辽宁、深圳等19个省市承担对口支援新疆的任务。会议要求19个援疆省区市建立起人才、技术、管理、资金等全方位援疆的有效机制，把保障和改善民生置于优先位置，着力帮助各族群众解决就业、教育、住房等基本民生问题，支持新疆特色优势产业发展。会议提出力争经过5年努力，在重点任务上取得明显成效，经过10年努力，确保新疆实现全面建设小康社会目标。2011年5月、2012年5月和2013年9月，中央先后召开第二次、第三次和第四次全国对口支援新疆工作会议，会议明确提出要加快产业援疆步伐，深入开展产业援疆，壮大新疆特色经济，构建具有新疆特色的现代产业体系，在更深层次和更广领域上加快新疆跨越式发展。

2012年2月，新疆维吾尔自治区专门召开援疆工作会议暨产业援疆工作会议，会议强调要以增强自我发展能力为立足点，高起点、高水平、高效益推进产业援疆。2012年5月，自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发了《新疆维吾尔自治区关于推进产业援疆工作的指导意见》（新党办发〔2012〕23号），明确了产业援疆的总体要求和基本原则，确定了产业援疆的重点领域，提出要强化产业援疆的保障措施。对口援疆3年来，各援疆省市陆续组织了多次产业援疆对接活动，集中签约项目千余个，协议投资额千亿元，是新一轮援疆财政性援助资金的数十倍[1]。但目前产业援疆的层次、项目履约率、项目推进等方面有待进一步提高。如何依托有效的产业援疆模式，充分调动各方面的积极性，找准产业援疆的切入点，带动实施资源转化战略，将做强做大新疆特色优势产业和进一步做好对口援疆工作有机结合，进而推动新疆跨越式发展和长治久安，是组织开展产业援疆工作的重点问题。

二、飞地经济理论与实践对产业援疆及其模式的启发

对口援疆是国家以灾区重建的模式来扶持新疆，即借鉴18个省市以“一省市帮一重灾市县”的制度分别对口支援四川、甘肃、陕西严重受灾的县市模式，安排部署全国19个省区市对口支援新疆80余个县，但这只是个一对一的帮扶框架。在这种框架下，如何落实产业援疆，发展新疆特色经济，却是这个框架下的新的问题。其实，通过这种帮扶框架，两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式，却恰恰是飞地经济理论的研究范畴。

（一）飞地经济理论与实践

1．飞地经济的内涵

“飞地”是很早就出现的一个概念，但飞地经济理论是近年来才受到人们关注的课题。我国的飞地经济是在借用“飞地”概念的基础上，结合增长极理论、非均衡发展理论、产业转移理论、区域比较优势理论和共生理论发展起来的。飞地经济是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。即在推进工业化和招商引资过程中，甲乙双方打破行政管辖关系，甲地把引入的资金和项目放到行政上隶属乙地的工业园，通过税收分成、政绩考核等利益分配机制实现互利共赢[2]。该定义涵盖了飞地经济的关键因素，与传统招商引资或经济园区建设相比，飞地经济由单个企业点对点转移变为区对区转移，由单纯的资金承接变为管理与项目的复合承接，是发达部分镶嵌在不发达部分的“嵌入式”经济；对于飞出地而言是产业转移模式，对飞入地是承接产业的招商引资模式。

2．飞地经济的实践与类型

我国率先提出飞地经济战略思想的是福建福州市，随后飞地经济模式逐步推向其他地区。一些地区把飞地经济作为新一轮经济发展的突破口和助推器加以大力发展，并取得了一定的成果。飞地经济发展较好的是福建、广东、辽宁、江苏和浙江等东部沿海地区，各地也相应出台了引导和规范飞地经济发展的政策。需要特别介绍的是广东省的飞地经济模式。广东省在东西两翼和粤北山区建设了众多产业和劳动力双转移产业园，把民间自发的产业转移提升为由政府引导、适应市场规律的产业有序转移，这些政府主导的“飞地”，基本分布在距珠三角腹地100公里～300公里环形带上，形成特色的产业转移带，造就了珠三角产业辐射波。

（二）飞地经济的发展对产业援疆模式的启发

飞地经济理论的发展和在各地的成功实践，为我们产业援疆及其模式带来以下几点启示：

1．对口援疆政策下的产业援疆与飞地经济存在着相同的特征

（1）空间上的分离性。飞入地（受援县市）和飞出地（支援省市）在行政上隶属于不同的地区。（2）环境差异性。处于不同的行政区，经济发展的不平衡和历史文化的不同可能造成受援县市和飞出地（支援省市）经济环境与人文环境的差异。（3）优势互补性。优势互补是发展飞地经济的最大动力和最重要的条件，也是对口援疆双方实现共赢的利益结合点。（4）产业关联性。飞出地（支援省市）一般会发挥原有的产业优势，根据飞入地（受援县市）的实际情况调整重点，发挥管理、资金、技术和市场方面的优势，着重从事研发、设计等环节；飞入地（受援县市）则致力于制造环节，从而在区域之间形成完整的产业链。（5）合作共赢性。双方在社会经济发展水平等方面存在着不同程度的差异，只有共赢才能达成合作[3]。

2．合作共赢是决定飞地经济（产业援疆）是否可持续的关键

飞地经济旨在通过合作发挥各自的优势，合作共赢的特性始终贯穿于飞地经济发展的全过程，决定着飞地经济是否持久。飞地经济在规划、产业安排、利益分配等环节的经验总结，对于产业援疆来说具有较好的借鉴意义。发展内容上，既要发展工业，也要发展现代服务业，同时适当发展农业；发展流向上，鼓励发达地区到欠发达地区建设传统工业飞地，引导发达地区到欠发达地区建设高新技术飞地；空间布局上，靠城（大中城市)沿线（交通干线）集聚（形成产业集群）飞地经济承载的是整条产业链，本地企业要顺应专业化分工的趋势，向飞地产业的上下游靠拢，与之形成产业联盟，要引入与当前产业相配套的龙头企业，打造和延长产业链，建立根基扎实、结构完善的产业体系；在产业选择时，要对飞地的环境承载力、人员和市场接受能力作充分考察、评估和论证，衡量两地的成本落差、供求与互补优势等等。

3．要遵循政府引导、企业参与、市场运作的原则，发挥企业的主体作用

飞地经济（产业援疆）的形成是淡化行政区划的过程，以企业集团为主开发和管理飞地（援疆）项目。飞地经济（产业援疆）的发展要满足社会、经济、生态资源复合系统整体效益最优，另外，还要处理好当地企业和飞入（支援省市）企业在政策与发展机会上的公平问题。

4．飞地经济的发展模式为产业援疆的模式选择提供了范本

随着飞地经济不断发展，类型越来越多。学者们按不同的标准给飞地经济模式进行了分类：按飞地基础建设投入方式，分为飞出地投资型、飞入地投资型和两地共投型；按飞地工业基地的管理方式，分为飞入地管理型、飞出地管理型、两地共管型；按飞地形成的原因，分为集约用地型、优势互补型、产业梯度转移型等。以上为产业援疆模式的分类和选择提供了经验范本。

三、产业援疆的路径模式选择

产业援疆对于发挥支援省市产业技术、资金、人才优势，拓展产业发展空间，以及增强受援地自身造血功能，解决就业问题等都具有极其重要的意义。因此，在实践中，各援疆省市都把产业援疆作为对口援疆工作的重中之重。各省市在产业援疆中结合受援地区经济社会自然环境和特色产业，都打出了各自的援疆牌。结合飞地经济及其模式的分类启示，笔者在梳理了各省市产业援疆方式和内容的基础上，归纳了以下四种典型模式，作为产业援疆可借鉴、选择的路径模式。

（一）江苏模式（园区招商引资模式）

江苏在对口支援霍尔果斯经济开发区过程中形成了具有特色和高效的江苏模式。这种模式是典型的引进发展型，即以园区建设为核心动力，以强势政府和有效政府为基础，建立精干高效、充分授权的管理体制，加大对基础设施建设的投入，加大招商引资力度，以空间求发展的模式。

在园区建设中，江苏省政府引导苏州工业园国有资本投入15亿元，按现代园区理念，先期建设高标准配套项目。苏州工业园对口投资行为，通过政府的引导和配套建设，激发了江苏实力企业加入园区的热情：宇龙集团在开发区投资8亿元建设综合性保税物流中心,苏州鹏云置业集团投资8亿元的国贸中心也正式签约落户。江苏企业的入驻成为开发商招商的金字招牌。

这种模式较为适合建立工业园区、物流园区等产业援疆方式。

（二）石化模式（央企股份合作模式）

石化模式是指由地方参股央企，成立股份制公司共同进行资源开发的一种模式，它开辟了央企产业援疆的新模式。

2012年7月，由中国石化股份有限公司与阿克苏地区共同出资组建的中国石化塔河炼化有限责任公司在库车县揭牌，它是中石化在新疆唯一的炼化企业。同时，成立的还有新疆路油石化有限责任公司，它是中石化在新疆唯一的成品油销售企业，主要负责中石化在新疆地区的成品油销售与营销网络建设。两公司成立后，预计每年将带动地方增收25亿元左右。

这种模式适合于央企深度参与产业援疆，它不仅是央企和自治区政府推进资源开发的创新之举，也是央企创新在疆投资模式，是推进驻疆企业体制改革的突破性举措，对进一步增强新疆地方税收，加快新疆石油化工、矿产开采等行业的发展，推动新疆经济迈上新台阶具有重要意义。

（三）广东模式(政府贴息融资引导模式)

广东模式，是指以广东为代表的一种支援省市政府，以引导资金或发展基金为企业贴息，提供金融支持，从而鼓励企业来疆投资的模式。

广东省政府在产业援疆过程中，建立了4.5亿元的引导资金，用贴息的方式扶持企业发展，鼓励企业来疆投资，并开展金融扶持，计划在第一个五年援疆计划中为企业提供300亿元的金融支持。

这种模式适用于经济实力雄厚或发达的支援省市，适用的援建项目较为广泛；或是有一定经济实力，又迫切需要以产业转移的方式带动本地产业升级的支援省市。

（四）山东模式（农业开发股份合作模式）

山东模式，是指在产业援疆的农业开发合作中，受援地农民通过土地、资金等入股的方式与支援省市的企业共建农业科技示范园的模式。如山东日照市的五征集团要在麦盖提县希依提墩乡8村建设万亩农业示范园项目，在项目建设时采取了村企合一的模式，即把全村村民整体搬迁到新建的小区里，村民们不仅能以征地入股的形式获得收入，还能到万亩农业生态园打工。

这种模式适合于大型龙头企业，在地方政府的引导下，在受援地进行大面积农业开发援建项目。

四、提升产业援疆模式效率的措施和政策建议

（一）市场运作，充分发挥政府主导和企业主体作用

产业援疆项目要立足受援地，面向全区，在这个过程中，要注重在市场机制下充分发挥政府的主导和企业的主体作用。尤其是在坚持高起点、高水平、高效益发展和坚持“环保优先、生态立区”和“两个可持续”和“两个坚持”产业援疆原则下，要防止或减少“市场失灵”的发生。高度重视政府与市场的结合，运用市场机制引导企业参与新疆建设，重视发挥驻疆中央企业和内地有实力的大中型国有企业参与新疆开发，鼓励中小民营企业参与产业援疆项目建设，加强优势资源开发利用的统筹协调，带动更多本地劳动力就业，提升当地产业发展水平，是当下处理好政府与市场关系的最佳切入点。应按照“统筹规划、合理布局、政府推动、突出重点、注重特色、因地制宜”的原则，发挥好中央与地方、新疆与支援省市、政府与企业等方面的积极性，从而在政府主导的基础上建立一个完善合理的市场新格局。

（二）合作共赢，制定有效的利益分配和运行管理机制

根据产业特点选择适合的援疆模式，并在此基础上建立高效的运行管理机制和利益分配机制，这是决定产业援疆模式可持续发展的关键环节。在运行管理机制上，要注重选择能调动支援地和受援地双方积极性并运行高效的治理结构和相应的监督约束机制，并以实现合作共赢为目标，建立科学有效的利益分配机制。如增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和房产税等税收在两地政府间的分配和划转，以及基础设施的投资管理和收入分配、入股企业的利润分配等等，只有建立了有效的利益分配和运行管理机制，各种产业援疆模式才能持久并发挥其积极的作用。

（三）双管齐下，增强产业转移的外推力和承接力

对于支援地省市来说，要增强产业转移的外推力，就是借助产业援疆积极推动本地区产业升级，结构优化，加强对产业的分类指导与调节，增强落后产业向外转移的“推力”，并在此过程中提供政策援助，使产业转移能够顺利进行。如允许其进行资本加速折旧，通过就业培训，实施再就业补贴，进一步完善社会保障体系等方式帮助安置劳动力，提供信息指导，加大产业转移的服务力度等等。

增强受援地区的产业承接力，一是要注意承接产业要与当地经济发展规划、区域发展战略布局以及新疆产业发展规划等相衔接；二是要在加快城镇化进程中，为产业转移创造良好的投资环境；三是要发展职业教育，积极培育和引进人才，积累人力资本。四是重视打造本地企业为主的产业链的延伸以及基础设施的配套建设。

（四）高位推动，建立全方位的产业援疆政策体系

从目前较为突出的问题看，新疆有关部门要进一步加强对接，争取国家相关部委尽快出台落实扶持政策的具体实施细节；制定优惠政策，鼓励中央企业和对口支援省市参与到新疆产业建设，支持基础设施建设和产业发展；落实对农副产品加工转化和劳动密集型产业等符合条件的企业在用电、运输等方面给予特殊价格的政策。财税部门要积极争取和落实中央财政对新疆企业的补助资金，积极争取国家级经济技术开发区基础设施项目贷款财政贴息资金；依法落实对疆内符合条件的企业给予企业所得税五年免征优惠政策；要鼓励银行、证劵、期货、保险、信托、金融租赁等各类金融机构在疆内设立分支机构，积极培育新的金融机构。人力资源和社会保障等部门要支持用人机制的改革，落实支持各类人才培养等方面的政策，为企业发展培养、储备和引进人才，积极探索“人才特区”新模式。科技部门要积极落实国家各类科技计划，进一步加大高新技术企业认定力度，鼓励企业建立技术创新中心，优先安排科技型中小企业创新基金、高新技术产业发展计划等项目，支持科技型中小企业和高新技术产业发展。

(五)放宽视野，结合丝绸之路经济带打造外向开放型园区

工业园区作为产业援疆的重要支点必须扩大对内对外开放力度，以防止形成“空心园区”或是“孤岛”。在国家提出与中亚各国共建丝绸之路经济带的战略构想之际，支援省市和受援地区都要放宽视野，紧抓机遇，站在更高的层面上来谋划产业园区的建设，要充分利用和依托面向中亚诸国的地缘优势和战略平台，把对内开放和对外开放结合起来，不断增强参与国际竞争的能力。

具体而言，在园区建设上要做到：统筹规划，高起点、高标准、高水平地做好总体规划，加快经济开发区发展步伐，并为今后发展预留空间。解放思路，创新发展，充分借鉴国内各经济特区建设的成功经验，根据新疆地域特点和优势，有针对性地实施特殊优惠政策，创新和完善管理体制、发展模式，推动经济园区健康发展。在国家层面上，需要高位推动并给予相应财税和政策支持，大力支持通道建设，加大基础设施建设力度，原则上要放大新疆自行审批权限；在当地政府层面，要内引外联，一方面提高对外开放水平，与周边国家地区之间建立起地方合作机制，支持园区企业利用地缘和文化优势积极参与国际产业分工与合作；另一方面加强与东部和中部地区的经济技术交流，高起点地承接国内外产业转移，推动产业园区和城市协调发展，尽快形成新的经济增长点，更好地发挥辐射带动作用。园区企业也要看清自己的优势所在，在特色农产品、资源优势产品加工上多下工夫，争取做到有特色、有质量、有信誉，借以打开中亚市场，全面迈向外向型经济。

［1］曹阳,李宏琪.关于进一步做好产业援疆的思考[J].中国经贸导刊,2012,（21）.

［2］张冉,郝斌，等.飞地经济模式与东中合作的路径选择［J］.甘肃社会科学,2011,(2).

［3］吴素春.飞地经济研究综述与展望[J].山东工商学院学报,2013,（3）.

(责任编辑：李平)

Mode and Implementation of Industrial Assistance to Xinjiang in Light of Partner Assistance Policy

ZHANG Xin
（College of Management,University of Chinese Academy of Sciences,Beijing 100049,China）

The research of industrial assistance patterns for Xinjiang contributes to economic cooperation between the eastern and the western China,promotes industrial restructuring,and improves the selfdevelopment of Xinjiang.Based on the partner assistance policies and enclave economy theory,in view of the features of government roles and the funds,this article summarizes four kinds of typical and successful industrial assistance patterns for Xinjiang and their application fields:Jiangsu pattern,Sinopec pattern,Guangdong pattern and Shandong pattern.At last,this article recommends suggestions and measures to raise industrial assistance efficiency from the aspects of market entity,transferring power, policy systems,operation mechanism and the opening of industrial parks.

industrialassistance to Xinjiang;enclave economy;modeofassistance to Xinjiang;suggestion

F127

A

1671-0304（2014）01-0014-05

2013-11-17

张鑫（1974-），男，河南鄢陵人，中国科学院大学管理学院博士生，新疆维吾尔自治区党委组织部四处处长，主要从事区域可持续发展研究。