中德财政合作河南省农户林业发展项目值得借鉴的管理模式

周三强



中德财政合作河南省农户林业发展项目值得借鉴的管理模式

周三强

（河南省林业产业发展中心，郑州 450003）

总结了中德财政合作河南省农户林业发展项目采用的建立制度体系、开展参与式规划、重视部门合作、严格质量控制、创新资金管理、组建专家团队、运用激励机制、注重项目细节等先进的管理模式，为国内工程造林提供了良好的示范和借鉴。

河南林业；外资项目；管理；模式

1 项目概况

中德财政合作河南省农户林业发展项目2007年5月正式启动实施。该项目总投资为1 200万欧元，合1.2亿元人民币；其中，德方赠款600万欧元，合6 000万元人民币；中方配套资金6 000万元人民币。建设内容包括营造林30 817 hm2，开展小流域综合治理示范、解决林牧矛盾、加强机构能力建设和培训与技术推广等。该项目涉及嵩县、鲁山县、南召县和卢氏县的38个乡镇。截至目前，项目各项建设任务进展顺利，共完成营造林28 924 hm2，占计划总任务的94%，取得了显著的阶段性成效。

2 项目主要的管理模式

2.1 确定明确的项目目标，建立完整的制度体系，构建了项目实施的基本框架

项目实施伊始，我国政府与德国复兴信贷银行签署了《中德财政合作河南省农户林业发展项目财政协议》，明确了项目的目标，形成了项目实施的纲领性文件；围绕项目目标，制定出了具体的项目执行计划，对项目活动做出了具体的计划与安排；为规范项目实施程序，出台了中德财政合作河南省农户林业发展项目《项目实施管理办法》、《项目财务管理指南》、《档案管理办法》、《设备物资管理办法》、《项目造林指南》、《项目监测办法》、《参与式土地利用规划手册》等规范性文件和管理办法，加强对项目实施的过程管理。这一系列的协议、计划、文件、办法等构建了完整的制度体系，形成了项目实施的基本框架，只有严格按照框架规定内容去开展项目相关活动，才能得到德方的认可，才能真正意义上得到德方的财政支持，才能确保项目目标的实现。

2.2 开展参与式规划，充分尊重林农意愿，体现了项目对参与者的公开、公正、公平

与传统林业项目“自上而下”地层层分解落实造林任务不同，德援项目采用“自下而上”的参与式土地利用规划方式。参与式规划重视当地人的参与，注重当地人对项目的决策和选择，使他们对项目具有责任感，并对项目的成功做出一定的承诺，让他们在项目过程中分享到利益，这样农民的参与不再是一个被动、被迫的过程，而是一个利益引导下的自愿参与过程。通过参与式规划，让农民能够充分认识和了解项目的意义、目标、内容、活动与要求，真正参与自主决策，从而调动他们参与项目的积极性。在技术人员的指导下，由农户确定自己在自己的土地上种什么树，造什么林。参与式规划充分考虑农民的利益，及时签订土地使用权合同，为项目的顺利实施奠定了良好的基础。

2.3 重视部门合作，加强沟通与协调，共同推进项目顺利实施

首先是与财政部门的合作。林业部门全面负责项目实施的技术工作和日常管理，财政部门负责项目的资金账户管理。财林两部门按照各自的工作职责，积极工作，通力合作，在各类管理办法的制定、项目物资招标与采购、配套资金落实、报账提款及项目日常管理等诸多方面，本着服务大局、一切为了项目实施的目的，共同开展了大量工作，为项目顺利实施提供了组织保证。其次是与畜牧、水利等部门的合作。项目除林业方面的内容外，还涉及牧场改良、流域治理等方面的内容。林业部门与畜牧、水利等部门通过签订合作合同等方式，将林业部门、其他参与部门的责任、义务和权利确定下来，各司其职，确保了项目的实施质量和进度。

2.4 严格质量控制，实行三级监测管理，实现了以管理促质量

项目实施的质量，直接关系到项目的成败，对项目质量的控制贯穿项目始终。从项目实施前的准备工作开始，经过可行性调查研究和参与式规划，科学进行造林地选择、树种选择和造林模型的确定，制定了详细的技术操作规程，确定了造林的混交方式、造林密度、整地规格等各项技术措施。在项目实施期间，按照确定的技术规程，省、市、县、乡各级项目管理人员做好技术指导和技术把关，坚持上一道工序不合格不准进行下一道工序的质量跟踪检查制度，确保各项技术指标得以落实。项目实施后，执行严格的县级自查—省级复查—国际专家检查三级检查验收制度，开展质量监测与评估。县级自查分三次进行，第1次在造林后4周左右开展，第2次在一个完整生长季后开展，第3次在三个完整生长季后开展；省级复查在每次县级自查结束上报结果后开展；国际监测在省级第3次复查提交报告后开展。同时坚持检查验收不合格不予报账提款的经济杠杆调节制度，有效地保证了营造林质量的全面提高。

2.5 创新资金管理方式，规范资金发放，项目款及时足额兑现到农户手中

德援项目在资金筹措、发放程序和资金监管三个方面不同于以往任何林业外资项目的资金管理。在资金筹措上，专门设立了德援项目的省级人民币中心账户，规定省、市、县三级的配套资金和德方的赠款都必须汇入该账户，根据工程进度和工作进展情况，再分别拨付至各项目县。有效地杜绝了配套资金不到位或虚到位，省级调控手段得到进一步强化。在发放程序上，确定了通过农村信用社的服务网点直接向农户支付劳务费，实现了资金统一管理、统一发放，农信社在7个工作日内拨付至农户账户上，同时将发放的明细记录表反馈至县项目办，作为劳务费的支付凭证入账。在资金监管上，利用广播、村务公开栏等，公开项目的劳务费发放时间和支付标准，对自查结果和每户的补助金额进行了张榜公示，设立了举办电话，接受群众监督，保证了劳务费的及时足额发放到农户手中，防止了冒领、代领和截留挪用等现象的发生。同时各级审计部门积极参与，及时对项目资金进行跟踪审计，确保了项目资金真正用于项目实施上。

2.6 组建专家团队，开展技术服务，为项目实施提供了坚强的技术保障

项目确定由德国GITEC公司和DFS公司为咨询机构，负责组建高质量的专家团队，开展项目咨询和质量评估服务。项目实施以来，开展咨询的国际和国内专家涉及造林、森林经营、蓄牧、小流域治理、社会经济学、参与式规划、财务、数据库等多领域，累计完成了41.9个工作月的咨询活动。他们在开展咨询活动的过程中带来了许多先进的理念，以渊博的学识、严谨的态度和丰富的经验来指导项目实施。一是坚持咨询专家对项目开展技术培训，主要是针对林业生产的各个环节，在施工现场讲解技术要求和要领，确保了工程技术人员全面掌握技术标准。二是坚持咨询专家编写培训教材，咨询专家在广泛调研的基础上将国内外成熟的造林技术和经营模式组装配套形成教材，培训基层林业技术人员，应用于林业项目生产。

2.7 运用激励机制，实行奖优罚劣，调动了基层项目管理人员的工作积极性

德援项目涉及面广，工作量大，技术要求高，多数工作要依靠县、乡两级林业技术人员的辛勤努力来实现，基层林业技术人员对项目的实施质量起着十分关键的作用。为充分调动基层林业技术人员在项目宣传、推广和实施监督等基础工作中的积极性、能动性和创造性，进一步提高工作效率和确保项目的实施质量，项目设置了专项的资金，引进了激励机制，针对县、乡两级项目管理人员的工作绩效开展评价，鼓励先进、鞭策落后。激励机制的运用，成为了项目实施的推动力，很大程度地调动了基层林业工作者参与项目的积极性，显著地提高了工作的成效。

2.8 引进先进理念，注重项目细节，确保了项目实施成效

德援项目引进了国际先进和全新的项目管理理念和方法，一是要求新造林必须营造混交林，混交的重要性在于对森林病虫害、森林火灾都能起到减缓的作用，对土壤肥力起到改善作用,还可以增加生物多样性。二是要求造林后要开展锄草活动，及时的进行除草将有利于仍然还处于幼苗时期的苗木的生长, 实施除草将减少杂草的竞争以及保证小班的成活率。三是明确造林地间作标准，严禁间作高杆作物或过密农作物间作，减少对幼苗生长的影响。四是项目实施期间开展社会经济监测和生态监测，动态地监控项目的影响和目标的实现。五是实行项目管护制度，把项目营造的防护林划分护林责任区，承包给专职护林员，并根据管护效果拨付资金用于项目造林的管护费用，实现了造林有造有管。

3 启示与思考

中德财政合作河南省农户林业发展项目采用的先进的管理模式，得到了各级项目管理和技术人员的认可，已被项目参与农户所广泛接受，确保了项目取得显著的实施成效，是项目成功的关键。这套先进的管理模式，在河南省工程造林中，也极具参考与借鉴价值，广泛的推广与应用，必将有效地推动基层林业管理水平地提高，有力地保证造林的成效。

F316.2

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1003-2630（2014）01-0049-02

2014-02-15

（责任编辑：王团荣）