承德市水权交易体系建设初步构想

□于利鹏 刘玉铭

随着承德市工业化、城镇化深入推进和极端气候变化影响加剧，水灾害频发、水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题日益凸显，水资源的战略地位愈加显著。在城市的发展过程中，水成为承德市经济社会发展的制约因素，如何管好水、用好水成为承德市的重要课题。为解决自身发展的需要及区域上下游间复杂的水问题，不仅要靠坚实的水利工程基础、先进的科技支撑，更要全面贯彻落实新《水法》明确的水资源有偿使用制度。水权制度是水资源有偿使用制度的前提和基础。因此，我们必须深化水权水市场改革，探索开展河湖水域的确权登记，强化区域用水总量控制和上下游河流水量分配，规范取水许可，推行水权交易，积极培育水市场，形成人水和谐、科学发展的现代水利发展新格局。

1.水资源开发利用现状

承德市多年平均水资源总量37.6亿m3，人均1000m3，属于重度缺水型城市。全市蓄水工程总库容4.1亿m3。由于受淤积影响，全市水利工程实际蓄水仅1.1亿m3，地表水控制率为3%。由于区域内缺少骨干蓄水工程，已无法满足和调节未来发展用水，灾害年经常出现河湖干涸，无水可调的现象。据预测，未来10年内承德市社会用水总量将呈递增趋势，预计2015年需水总量将达到11.6亿~13.1亿 m3，2020年将达到13.1亿~14.8亿m3。遇中等干旱年（75%）时，全市2015年、2020年将分别缺水1.37亿m3、1.45亿m3；遇到特别干旱年和连续枯水年时，2015年、2020年将分别缺水 2.53亿 m3、2.83亿 m3。

多年来，承德市在自身水资源严重短缺的情况下，为保障京津唐地区的饮水安全和经济社会发展发挥了重要支撑作用。据统计，密云水库1960～2000年41年间共向北京市供水330亿m3，平均每年8.05亿m3，占北京全社会用水总量40亿m3的20.1%，其中承德市提供194.75亿m3，平均每年向密云水库提供水量4.75亿m3，占密云水库多年平均入库量12亿m3的39.5%。从1983年引滦入津通水后，1980～2000年21年间承德市汇入潘家口水库地表径流 360.6亿 m3，平均每年 17.17亿 m3，占潘家口水库多年平均入库水量的81.8%。汇入大黑汀水库52.9亿m3，平均每年2.52亿m3，兴隆县部分区域多年平均汇入于桥水库2.43亿m3，占该库多年平均入库量的72.9%。累计起来承德市21年间向潘家口、大黑汀、于桥水库提供地表径流464.52亿m3，平均每年22.12 亿 m3。

2.水权建设的必要性

2.1 实施水权交易，是建设节水型社会的基本要求

水资源短缺已成为制约承德市以及下游地区经济社会可持续发展的重要因素。建设节水型城市是承德市经济社会可持续发展的根本出路。而节水型社会的根本是要通过完善的水资源管制制度，形成推进全社会自觉节水的机制，建立起自律式发展的节水模式，促使各级政府和不同行业主动调整产业结构和布局，使水资源利用效率与利益得到提高，生态环境得到改善，可持续发展能力得到增强。建立以市场机制为主导的水权交易体系，是节水型社会建设的基本要求。

2.2 实施水权交易，是处理上下游水事问题的客观需要

目前，承德市河流水资源的分配缺乏多方认可的理论基础和相应制度，流域用水的整体性遭到破坏，县区之间、上下游省市之间用水存在诸多矛盾，造成了水资源巨大浪费与严重短缺并存的局面。如果这种状况持续下去，将会对整个流域未来的用水秩序带来灾难性的影响。在水资源日益短缺的海河流域，上下游各城市对水资源的需求日趋强烈，建立体现流域统一性的水权制度已到了刻不容缓的地步。

2.3 实施水权交易，是促进区域协调发展的重要途径

一般而言，上游地区比下游地区有更为丰富的水资源和生态资源，同时也承担了更多的环境保护责任。目前，由于生态环境效益无法直接体现为市场价值，导致了下游地区对上游地区的补偿和支持力度不足，也造成了区域间经济社会发展的极度不协调，这势必会打击上游地区保护生态环境的积极性。水资源使用权作为一种可以物化的权利，能够通过水权交易体现其市场价值。因此，通过下游地区对水资源使用权的有偿支付，可以间接实现下游地区对上游地区经济社会发展的支持，进而实现区域的协调发展。

3.水权建设初步构想

3.1 总体目标

水权制度的建设是一个渐进的过程，“完美”的初始水权分配是无法实现的。鉴于我省已开始实施最严格水资源管理制度，市、县两级都确定了2015年、2020年、2030年用水总量、用水效率、水功能区限制纳污控制指标，并明确各级政府和相关部门的职责，承德市水权交易建设可以分为两个阶段。

第一阶段实施年限为2014～2015年。初步建立承德市水权交易建设体系；完成承德市各县区不同行业初始水权的分配工作；初步建立有利于促进水资源高效利用的阶梯水价机制；基本建立承德市水权交易建设的监督管理体系。

第二阶段实施年限为2015年后，全面建立起以水权交易为核心的用水管理制度体系，建立起完善的水权分配制度和规范的水权交易市场。全社会形成自觉节水机制，水资源利用自主地由效率和效益低的部门向效率和效益高的部门转移。

3.2 基本原则

一是优化配置和可持续利用的原则。加强水资源管理、建立健全水权制度，必须按照总量控制和行业用水定额双控制的要求配置水资源，坚持水资源的可持续利用，同时考虑经济社会发展和流域生态对水资源的潜在要求。根据经济社会发展状况，及时调整行业用水定额，促进水资源的优化配置。以水资源承载力和水环境承载力作为水权配置的约束条件，利用市场机制促进水资源的优化配置和高效利用。

二是责权明确和统一监管的原则。建立健全水权制度，必须清晰界定县、区水行政主管部门以及水管单位的权力和责任，明确用水户的权利和义务，坚持水资源统一管理、监督原则。实行流域管理与行政区域管理相结合，分配给各县（区）的水资源量可由县（区）水行政主管部门配置管理。

三是政府调控与市场机制相结合的原则。为了确保政府对水市场的调控作用，防止市场失控，县、区水务部门要配合物价部门加强对水市场的监管。同时，又要充分发挥市场机制的作用，提高水资源的配置利用效率。

四是公平与效率的原则。建立健全水权制度，公平和效率既是出发点，也是归属。在水权配置过程中，既要充分考虑不同条件下人民群众生存和发展的平等用水权，又要充分考虑经济社会和生态环境的用水需求。合理确定行业用水定额、确定用水优先次序、确定紧急状态下的用水保障措施和保障次序。强化全社会水的商品意识，坚持水资源有偿使用和效率优先原则，通过流转，优化配置水资源，提高水资源效率。

3.3 建设思路

一是明晰水权，界定水资源使用权的权利主体和权利边界，水量的技术边界和法律边界。二是建立水权分配制度，规定共享有限水资源的基础条件，保护其他用水户的权利和水系的价值。根据水权分配原则，明确分配范围、分配对象和分配形式。三是促进水市场交易，利用政府宏观调控功能，不时对有限的水资源进行重新分配，确保市场供求机制、价格机制和竞争机制发挥作用。通过水权水市场交易，促成社会以较低的成本实现水资源的高效利用。四是要加强政府和社会对水权交易的监督，规范水权交易行为，降低交易成本，保护第三方利益和公共利益。政府部门做好信息公开工作，保证水权交易有序、健康进行。

4.目前迫切需要解决的问题

4.1 研究流域上下游之间水资源管理机制

有效协调4省（直辖市）区域发展中的水资源开发、利用、保护及涉水生态补偿问题，重点解决滦河（冀津引水之争）、潮河（京冀用水之争）等用水矛盾，理顺承德市与周边地区的水事关系，为承德市水权交易建设创造良好的外部环境。

4.2 开展水价结构研究

资源的价格应在政府的宏观调控下通过市场机制形成，水资源价格是运用市场机制配置水资源的前提条件和基础。逐步提高商品水的水价，建立合理的水价形成机制，使其价格充分体现其价值。在水价的构成上，必须充分考虑资源水价、工程水价和环境水价3个部分。

4.3 研究承德市水权分配制度

摸清承德市现状中影响初始水权分配的难点，密切跟踪和分析承德经济社会发展和水资源形势，制定合理的初始水权分配的原则、程序、体制、机制等。

4.4 做好各项基础工作

基础资料的完备是水权分配合理的保障。首先应做好调查评价水资源工作，摸清流域和各行政区域的水资源量。其次是制定行业用水定额，并根据不同行业用水定额，科学确定各用水单位取水量。同时，逐步实现对所有用水单位全部实现计量设施安装工作，以保障水权交易工作的顺利进行。