“矿地一体”国土资源动态执法监察模式研究

尹鹏程，李 钢，蔡先娈

(1.徐州市国土资源局，江苏 徐州 221006；2.中国矿业大学环境与测绘学院，江苏 徐州 221008)

国土资源管理部门一直非常重视执法监察工作，尽管采取各种措施加强执法力度，但各地违法用地仍然屡禁不止。如何创新国土资源科学执法、高效执法模式，切实将违法用地遏制在萌芽状态，是国土资源执法监察工作要解决的一个重要课题。自2010年度起，卫片执法检查工作从土地卫片执法检查拓展到土地和矿产卫片执法检查[1]。矿地一体执法监察工作的开展，需要矿地信息化建设的科技支撑。近年来，徐州市完成了江苏省首个数字城市地理空间框架，并进一步启动了智慧城市时空信息云平台建设；建立了覆盖全市的国土资源网络系统及覆盖全域的徐州市连续运行参考站系统(XZCORS)；在全国率先开展了“矿地一张图”工程建设，建立了全市统一的政务系统及国土资源全过程管理系统。与国内部分市级国土资源主管部门建设的 “国土资源一张图”和“矿政一张图”相比[2]，徐州市建立的矿籍地籍一体化管理平台在分析矿山开采对土地利用的影响、土地违法压覆矿山造成矿产资源损失等矿地联合执法问题时具有更强的优势。本文拟基于上述测绘地理信息建设成果，构建基于“天地图”的国土资源执法监察调度指挥平台和基于“矿地一张图”的国土资源执法监察业务监管系统，探索“天上看、地上查、地下控、网上管”的矿地一体国土资源动态执法监察模式，为实现矿地联合执法提供技术支撑。

1 “矿地一体”国土资源动态执法监察系统建设框架

江苏省徐州市国土资源局基础测绘中心工作。“矿地一体”国土资源动态执法监察模式是以国土所为基础，采用3S技术、执法监察车载系统、视频技术、无线射频技术等，建设国土资源执法监察信息化平台，通过“天上看、地上查、地下控、网上管”的立体结合，实现矿产资源和土地资源违法违规案件的及时发现、及时报告、及时制止、及时处理。系统建设框架如图1所示。

图1 “矿地一体”国土资源动态执法监察系统建设框架

图1中，“天上看”是利用数字徐州地理信息公共服务平台中的影像地理信息数据比对系统，在全市遥感影像库基础上，通过影像比对分析，可直观反映新增建设用地区域、违法用地情况，与日常执法动态巡查相结合，可最大限度地做到早发现、早制止；“地上查”是利用国土资源执法监察车载系统、XZCORS支持下高精度手持GPS设备等技术手段，通过与GIS技术的结合，实现执法现场的准确定位(位置中误差≤5cm)、建设用地信息现场获取、执法信息实时快速采集；“地下控”是通过构建以无线射频技术等物联网技术为主的矿产资源监管体系，建立矿产资源开发远程监管系统，对违法开采、越层越界开采等问题进行监控，同时，分析矿山开采对土地利用的影响、土地违法压覆矿山造成矿产资源损失等，改进矿产资源开发监管方式，促进监管的常态化、制度化；“网上管”是通过构建基于“天地图”的国土资源执法监察调度指挥平台和基于“矿地一张图”的国土资源执法监察业务监管系统，形成“内外一体、上下联动、远程指挥、在线执法”的信息化体系，实现国土资源违法行为的“网上监管、网上指挥、网上查处”。

2 基于“天地图”的国土资源执法监察调度指挥平台建设

2.1 “天地图·徐州”概况

“天地图·徐州”是“数字徐州”地理信息公共服务平台的公众版，同时也是国家地理信息公共服务平台公众版——“天地图”的徐州市市级节点。“天地图·徐州”以徐州基础地理空间信息资源为基础，按照“天地图”建设相关技术标准与规范，将市级基础地理信息数据进行内容提取、分层细化、模型对象化重构、统计分析、符号化表现等处理改造，完成市域范围18～20级在线数据集的生产、发布与更新，在互联网环境下实现地理信息资源的整合与共享，并提供网络化服务。

“天地图·徐州”市级节点在线服务数据集的数据源主要是1∶500～1∶2000基础测绘成果，包括数字线划图数据(DLG)、数字正射影像数据(DOM)、数字高程模型数据(DEM)和数字栅格地图数据(DRG)。“天地图·徐州”市级节点以基于OGC规范的Web Service服务对外提供数据目录服务、网络地图服务、网络要素服务、网络覆盖服务、地名地址服务、专题图服务、地址匹配服务、空间分析服务和地理信息交换服务。国土资源执法监察调度指挥平台作为支持OGC规范的GIS应用系统，通过“天地图·徐州”市级节点提供的服务地址，直接将该服务提供的数据和功能集成到自身的GIS应用平台中，作为执法监察工作的地理空间参考框架。

2.2 基于“天地图”的国土资源执法监察调度指挥平台

国土资源执法监察调度指挥平台通过调用“天地图·徐州”发布的OGC服务，可以在电子地图上对12336举报信息实时定位，对违法用地动态监察、矿产资源动态监察反馈的信息进行及时调度。

2.2.1 违法用地动态监察

国土资源动态巡查系统基于越野车、轿车等车型，集成高速视频摄像机、话务台、3G无线视频服务器以及高精度GPS导航定位等主要硬件设备，实现野外巡查核查人员的远程会商和调度指挥。对于明确核查位置的实地核查工作(卫片执法检查、建设用地批后监管、信访举报、12336电话举报、媒体曝光等)，可通过导航功能快速到达目的地，利用高精度手持GPS设备等，进行拐点坐标采集，将采集数据与土地利用现状数据、规划数据、建设用地报批数据等进行比对分析，现场快速判断用地性质。对于合法地块，可将现场核查情况和地块坐标直接用于土地变更调查业务；违法的迅速上报批准立案，依法进行查处。对于动态巡查业务，当发现可疑违法项目时，进行拐点坐标采集、叠加比对分析、填写巡查日志等相关工作。同时，实地采集系统与局内指挥中心协同配合，可将采集的图形、属性、照片等用地信息实时上报，提高执法监管效率。

2.2.2 矿产资源动态监察

露采矿山通过布设在矿山的视频设备及安装在开采设备上的监测装置，结合矿业权边界，对越界开采行为及时报警。具体的，在矿山工程车辆上安装GPS定位装置，进行动态监控，及时、准确、全面地掌握矿山企业采掘活动信息，判定是否越界开采；安装视频摄像头，实时、远程监管矿山生产情况，可第一时间发现越界开采等违法行为，及时制止查处，缓解日常监管压力，降低执法取证难度。

井工开采矿山则通过构建以无线射频技术等物联网技术为主的矿产资源监管体系，对违法开采、越层越界开采等问题进行监控，通过与矿山指挥调度系统对接，及时掌握矿山人员活动情况及开采情况。在地下矿山井下工作面、主要巷道、边界等处，安装摄像头，通过矿山光缆宽带与监控中心联网，实时监控井下生产情况；在矿端部署人员、设备定位信息转发装置，采集人员定位信息，及时发现越界开采、私采滥挖等违法行为。

矿产资源动态监管系统工作原理如图2所示。

图2 矿产资源动态监管系统原理示意图

3 基于“矿地一张图”的国土资源执法监察业务监管系统建设

3.1 “矿地一张图”数据库建设

徐州市矿山空间数据来源主要包括地下开采矿山资源开发利用现状总图、矿山采掘工程图、开采设计图、储量损失量计算图、井上下对照图等，属性数据主要包括地下开采矿山总体情况登记表、矿山企业采矿权登记簿、矿山基本情况登记表、矿山储量损失量计算台帐(储量动态表、储量损失量表及基础表)、矿山土地塌陷与环境破坏情况统计表等。根据上述数据来源和数据格式，按“行政区—矿山—要素层”的分类原则[3]，将要素分类为资源贮存层、地质条件层、开采现状层、开发规划层等，然后根据需要再划分子图层。各层包含的具体信息为：开发规划层(采空区、计划开采区域、保护煤柱、符号与注记等)，开采现状层(采掘面、所在矿层、煤巷、岩巷、矿柱宽度与回收计划、拟注销储量块段、符号与注记等)，资源贮存与储量层(储量块段、储量、基础储量、保有量、损失量、钻孔，以及要素符号和注记等)，地质条件层(煤层、岩层、断层、陷落柱、井田边界、符号与注记等)。在“矿地一张图”数据建库过程中，制定了统一的技术框架(图3)，数据建库过程中的数据处理主要包括数据采集、数据清理、数据整合三种方式。

图3 “矿地一张图”数据建库总体技术框架

同时，以“矿地一张图”信息分类编码及数据表设计规范为指导，徐州市在已建成城乡一体化地籍数据库(含土地利用数据、土地权属数据、基础地理数据及遥感、航测影像数据库)的基础上，开展了土地利用规划修编成果数据库、基本农田数据库、基准地价数据库、开发复垦整理项目数据库(2001～2011年度档案数据)、建设用地报批数据库(2002～2011年度数据，596卷档案)、土地征收数据库(2003～2011年度数据，1203卷档案)、土地储备管理数据库(2001～2011年度数据，197卷档案)、土地市场交易数据库(2005～2011年度数据，540卷档案)、土地供应数据库(2003～2011年度数据，1824卷档案)和土地执法监察数据库(2005～2011年度数据，229卷档案)等的建设工作，涉及土地基础数据及“批、供、用、补、查”等环节的业务数据，构建了“矿地一张图”，为国土资源执法监察信息化提供了现势性较好的数据基础。“矿地一张图”数据分类及关系如图4所示。

3.2 国土资源执法监察业务监管系统

以“矿地一张图”为基础，以国土资源专网为依托，应用GIS技术，基于基础地理数据、矿政、地政相关数据，建立国土资源执法监察综合数据库，构建全市统一的执法监管系统，对经外业巡查和指挥调度中心联合确认的违法案件，转入内网国土资源综合监管平台进行立案查处。

国土资源执法监察综合监管系统涵盖卫片执法、信访举报、立案查处、统计汇总等执法监察核心业务功能，实现对国土资源各类违法违规线索的发现、核实和查处的全过程管理，将繁琐复杂的执法监察工作变得简单、快速、高效、准确。系统通过年度卫片执法检查、信访举报、日常巡查、批后监管等各种途径，进行违法违规线索的收集，经内、外业核实后，符合立案查处条件的，直接启动立案查处程序。系统基于工作流引擎和智能表单技术，将案件的受理、立案呈批、调查取证、处理意见、移送、听证、处罚决定、执行、结案备案、归档等环节流程化。如立案呈批环节，可填写立案呈批表；处罚决定和执行环节，可自动生成固定格式的法律文书。整个案件查处完成后，可进行结案备案和归档。同时，系统采用报表、图表等多种形式对执法监察相关信息进行统计分析，以减轻业务人员工作量，为领导和决策人员的全面把握和决策提供技术支撑。

图4 “矿地一张图”数据分类及关系

4 结束语

综上所述，徐州市国土资源局遵循“科学、高效、规范、适用”的原则，利用已有测绘地理信息成果，在“天地图”和“矿地一张图”的基础上，建成了“内外一体、上下联动、远程指挥、在线执法”的信息化体系，实现了国土资源违法行为的“网上监管、网上指挥、网上查处”，形成了“早发现、早报告、早制止、早解决”工作方式，通过矿地联合执法，有效预防和制止了各类违法违规用地现象的发生，在保护耕地、保障粮食安全的同时，减少了因违法违规建设拆除带来的社会浪费，提升了国土资源管理与服务水平。“矿地一体”国土资源动态执法监察模式是国土资源信息化成果在执法监察工作中的应用和探索，随着国土资源部国土资源执法监察信息化示范基地(徐州市)建设的深入推进，执法监察信息化工作将会进一步的规范和完善。

[1] 刘振国.卫片执法检查方式的一场改革创新[J].国土资源通讯，2011(9)：30-33.

[2] 宋莹.矿区矿地一体化审批与监管模式及其信息系统[D].北京：中国矿业大学(北京)，2011.

[3] 喻存国，李钢，尹鹏程.徐州市矿地一体化管理信息系统建设实践[J].中国矿业，2011，20(5)：87-89.