特殊保护弱势群体：公共政策之公平性考量

陈第华

摘要：公共政策是对社会资源权威性配置的制度安排，要实现配置目标。公共政策必须具备合法性，以最大程度获取社会各界的支持。公平是公共政策合法性的根本，它体现了社会对公共政策的要求，也是公共政策的“公共性”的印证。公平不能停留在一视同仁，更要求考虑人的差异性。弱势群体是社会发展中处于不利地位的群体，其发展状况是否得到改善是考察公共政策公平与否的新视角。公共政策的公平性总是处于维持权利平等和特殊保护弱势群体的张力中，公共政策也正是通过对弱势群体的特殊保护彰显其公共性，自证其合法性。

关键词：公共政策；弱势群体；公平；权利平等；特殊保护

中图分类号：B082 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）02-0081-04

一、公平：公共政策合法性之根本

公共政策在执行中是否会遭遇障碍，政策本身的合法性是关键。然而，合法化的政策并不必然就具有了合法性。公共政策合法化考量的是政策是否通过了法定程序，其对象是政策文本。政策制定者之所以要合法化政策是为了使它具有合法性，使公众相信或判断公共政策符合某些特定规则而承认或接受它。

早期对合法性的研究分为经验主义和规范主义两种路径。马克斯·韦伯是经验主义解释的代表。经验主义认为，不管权威来源是否合法，只要群众表示支持，那么该权威就具有合法性。与经验主义相对的是规范主义。规范主义的合法性研究指出，只要一种权威能实现“善”的政治原则，则不管群众是否接受，这种权威就具有合法性。相比较而言，经验主义对合法性的认识过于关注工具性层面，容易导致合法性失去价值指引而沦为纯粹权术运作；而规范主义合法性研究在高扬终极价值之时，也陷入了另一个歧途，使合法性显得过于高深、不可捉摸而失去现实基础。

哈贝马斯借鉴了合法性经验研究和规范研究的成果，开辟了合法性研究的另一路径。他认为“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”，而不是公众盲目追随或权威的自我标榜，价值被认同才是合法性最合适的证明。较之前人的研究，哈贝马斯的思路更为全面。虽然被认可的价值可以在现实中得以感知，但是更离不开对终极价值的追求。

循着哈马斯的思路，公共政策合法性的决定因素有二：一是公共政策被公众接受的情况；二是公共政策在分配社会资源时所秉持的合乎最广大公众利益的价值标准。简言之，具备合法性的公共政策既要被公众接受和认同，其自身又要体现应有的伦理价值。

现代社会建立在法制之上，公众对公共政策的认同一方面来自他们对法制的认同，并继而接受以这些法制为行动准则的组织所制定的政策；另一方面，也更重要的是，在业已祛魅的时代，公众对公共政策的认同来源于政策本身所坚守的伦理价值。因此，一项公共政策通常总是因为其自身所蕴含的价值才被公众所接受。政策所蕴含的被认同的价值是构建公共政策合法性的基石。

公共政策应然地要蕴含何种价值？就社会大众而言，一项政策理应坚持效率和经济的原则，但仅此二者并不足够。因为一项公共政策可能是经济高效地服务于少数人，而不是社会大众。因此，在政策合法性考量指标中，公平占据着首要地位。

公平是人们在特定社会历史条件下，按照既定社会评价标准对以利益分配为核心的人与人之间的社会关系做出的合理的规范要求和价值评价。对公平的坚持是由公共政策的公共性所决定的。公共性是公共政策的本质属性。对社会成员而言，公共政策的公共性确保了他们都有资格享受平等的普遍权利。“公共政策的意思与其字面意思相同，即为‘公共而制定的政策。”公共政策是为解决公共问题而制定的，其直接目标是保证公共资源配置公平，以确保社会安定和公众满意。“社会的公共性诉求不是为了某个集团的利益要求，也不是为了几个集团的利益需要，而是在社会发展过程中，有其基本的价值追求和利益的合理表达，追求的是一种普遍的公正、公平与正义。”与其他政策把效率和经济作为目标不同，公共政策的价值更主要体现在伦理价值方面，尤其是以公平为指向。公共政策公共性的根本目标在于追求公共利益，以维护社会公平。在市场经济条件下，公共政策只有坚持公平原则，才能整合不同价值与利益，彰显政策的公共性。

公平在公共政策合法性考量中占据首要地位，并不意味着公共政策的合法性就是由公平决定，而只是强调公平在政策合法性辩护中起着更为重要的作用。改革开放以来，我国在“效率优先、兼顾公平”的方针指引下，经济迅猛发展，与此同时，各种社会不公现象也日渐凸显。“初次分配重效率，二次分配重公平”曾经被广泛奉为信条，然而也没能改变忽视公平的现象。究其根源，在于这个原则本身存在缺陷。初次分配若忽视公平，而试图通过二次分配来实现公平必定是事倍功半甚至无效的。二次分配中公平当然重要，但它只能是一个补救手段。要真正实现分配公平，在初次分配中就应该坚持公平和效率统一的原则。

现存我们强调公共政策的公平价值取向，并非否定了效率、经济等对公共政策的意义，而是在长期片面倡扬效率的当下，假使不解决公平问题，就将影响到整个社会的稳定和全体公众的发展。“在我国现阶段和今后相当长的历史时期，公平的目标不会也不可能是消灭收入差距，而只能是最大限度地扩大经济发展成果的受益面和共享度，努力做到幼有所养、壮有所用、老有所依。”当然，要求公平分配的绝不仅仅是经济性收入，还包括所有社会资源。在特定历史时期，公共组织控制的社会资源总是有限的，如何分配这些有限的资源，事关全体社会成员的利益。平均主义和效率至上的政策都被证明是低效的。若一项公共政策既能激发社会成员的积极性，又不致使社会两极分化，则该政策就是高效的、民众能接受的。

公平的缺失是公共政策的达摩克利斯之剑，时刻威胁着政策的合法性。公共政策的执行能否取得预期绩效，政策合法性是否充分以及目标团体是否支持都是关键的影响因素。政策执行不是政策制定者的一厢情愿，也不是执行者能随意摆布的，它在很大程度上由目标团体的态度决定。事实上，政策合法性和目标团体的态度是相关的。政策追求目标团体认同的价值，则在政策执行中目标团体就会支持、接受政策安排；反之亦然。公共政策从制定、执行到评估、监控和终结是一个循环过程，任何一个环节出现纰漏都将阻碍政策系统正常运转。合法性在政策制定和执行中占据极其重要的位置，关系整个政策系统的运转。公平是公共政策蕴含的被认同的价值，是评定公共政策合法性的根本。呈现公平价值，是公共政策合法性的基石。

二、权利平等与特殊保护：公共政策公平之张力

公共政策是为“公共”而制定的政策，“公共性”是公共政策的逻辑起点，也决定了公共政策所要实现的价值目标与其他政策有质的区别。“公共政策不仅关心政策的具体目标，公共政策有着更宏伟的目标，那就是人类公共生活的伦理关怀。”

公共政策的伦理诉求聚焦于资源配置公平。公平标准是公共政策研究的一个节点。古今中外，人们对公平的标准可谓仁者见仁智者见智，如起点平等、程序平等、结果平等、机会平等，但是这些划分的标准都存在一个共同误区，就是将公平等同于某一单一尺度的平等。而事实上，公平与平等分属于两个不同层次，它是对各种平等尺度的权衡。对公平的争论围绕着一个共同的本原性问题，即如何在权利平等和特殊保护之间寻找合适的张力。

权利平等顾名思义就是基本权利在全体社会成员之间的平等分配和平等保护。特殊保护是对某些特殊群体给予特殊权利或者特殊保护。基本权利平等分配和平等保护是社会的基本诉求。虽然其公民的外延和现代社会有着明显差异，但早在《罗马法》中就规定公民在私法范围内权利平等的原则。梅因就认为，“人类根本平等的学理，毫无疑问是来自‘自然法的一种推定。‘人类一律平等是当时法律命题之一，它随着时代的进步已成为一个政治上的命题”。然而不管是在西方的中世纪时期还是我国长期的封建社会，权利的特殊保护都被认为是理所当然的，只是当时特殊保护的都是社会强势群体，由此形成了凌驾于大众之上的特权阶层。

对特权集团的特殊保护当然不符合公平的理念。但是是否对社会资源进行均等分配、对社会成员的基本权利进行同等保护就能达致公平呢？

每个人生来就处于一个特定的社会地位，这一地位的优劣直接影响着他的生活前景。可以说，作为竞争的起点，每个人的资质天赋是不一样的。正如马克思所言：“权利就不应当是平等的，而应当是不平等的。”马克思之所以认同权利不平等在于克服平均主义所必然出现的搭便车心理，激发人们潜能，通过竞争在为自己争取更多权利的同时推动社会进步。但是，若无视人们天生的或后天不可抗力所形成的能力缺陷，就不可能出现良性的竞争，那些非主观因素造成的弱势群体就极有可能沦为社会的最底层。对弱势群体而言，这是不应有的结果，也是文明社会所应极力避免出现的。

每个人的状况都是不一样的，要求平等对待每一个人，就意味着要考虑到个体的差异性。社会不可避免地会产生弱势群体，他们由于自然原因或是社会原因而无法拥有本应拥有的资源，若是对这些人熟视无睹，则是极不人道的。因此，必须对其采取特殊保护措施，使他们获得同等尊重和人道生活。

然而，问题的关键是，现在所倡导的对弱势群体的特殊保护是否又会再次陷入缔造特权阶层的窠臼？理性分析看来，现代社会对弱势群体的特殊保护与封建社会对特权阶级的特殊保护有着本质区别。首先，前提迥异。封建社会的特殊保护是以基本权利不平等为前提，身份决定了不同人的资源分配权：现代社会对弱势群体的特殊保护是以基本权利平等保护为前提，适当地向弱势群体倾斜，为他们分享基本权利提供人道救助。其次，保护对象不同。封建社会保护的是强势的特权阶级，而现代社会所要求特殊保护的是弱势群体。再次，保护结果差异。封建社会对特权阶级的保护形成并加剧了社会两极分化，而现代社会对弱势群体的保护旨在弥补弱势群体权利缺陷，实现全体社会成员权利平等。因此，我们认为，现代社会对弱势群体的特殊保护和权利平等之间是可通约的，对弱势群体权利的特殊保护只是弥合社会不同群体之间过大的差距，保证社会和谐与稳定。易言之，现代社会的权利平等与特殊保护之间并不存在不可调和的矛盾。

罗尔斯指出，“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”罗尔斯的正义原则为处理权利平等和特殊保护的关系提供了有益借鉴。所有“社会基本善”都必须在全体社会成员之间平等分配，保证所有人享有同等的基本权利。但若有人缺乏享受基本权利的条件之时，为其创设这些条件就显得尤为必要。

权利平等和特殊保护是权利普遍性和特殊性的体现。作为社会一分子，每个人都应该享有平等的基本权利，然而这种平等常常只是形式上的平等。就个人不同的禀赋和机遇而言，即使是给予了同等机会，也难以实现实质上的公平，因为形式公平“一方面可能会使一部分人通过自由竞争而实现与他人在现实意义上的平等，但另一方面也使另一部分人因为自身体力、智能、受教育程度等各种因素的影响而产生现实上的不平等状况，甚至导致强者与弱者、富裕与贫穷的两极分化”。对弱势群体的特殊保护正是着眼于保障人的实质公平，因为就弱势群体而言，他们更关注的是政策安排能最终带来实质性的改善。公平理应是使相同境况的人获得相同对待，而不同的人区别对待。当然，这不是结果平等。结果平等要求全体社会成员都得到等量资源，实现结果一致。这是一种极端的公平观。“任何旨在实现结果平等的社会工程都将导致权力的集中和国家的干预，这种集中和干预对个人的自由和权利的平等构成极大的威胁，还将招致对个人成功机会和财产的剥夺，从而妨碍到个人的自立和自强。”人与人之间的适当差异是社会前进的重要推动力。“不平等是一种不幸，但是不平等是不可解决的，任何平等的分配最终都将导致不平等：不平等并不意味着不公正，而平等也不是在任何情况下都是公正的；人们希望纠正不平等，但对不平等的纠正不能得到合理的证明。”因此，虽然结果平等对弱势群体而言可能是较为有利的，但是不能因为保护了少数人的利益而损害其他社会成员的权益。

公共政策的“公共性”是产生公平价值张力的源泉。公共政策的“公共性”首先表现为一种合法性。当一项公共政策无力解决两极分化问题，反倒使社会成员差距更加扩大时，它可能会得到少数获益者的支持，但很难获得社会大多数人的认同。在传统社会，个人地位被置于集体之下，因此，政策公平性考量很少触及个体利益。现代社会逐渐达成了一种共识，个体利益和整体利益之间是紧密联系的，漠视个人利益的最终结局将是整体利益的涣散。我们很难要求少数个体总是牺牲自己正当权益以增加其他多数人的权利，不是因为人们的道德滑坡，而是这种要求本身就不合理。每个人存活于世，理应享有同等权利，受到同等关爱。保证每个个体的人道生活是政策公平的底线要求，也是公共政策“公共性”的应有之意。

对弱势群体特殊保护的合理性在于，就整个社会而言，其成员是处于“链式联系”中的。事实上的较高天赋者无法脱离天赋较低者而获益，故较低天赋者有权从合作体系中获益。每个人的福利都依赖于一个社会合作体系，离开这个合作体系，任何人都无法实现其满意生活的目标。提高社会整体福利，“首先要最大限度地增加状况最差的代表人的福利；其次，为了最差代表的平等福利，要最大限度地增加次最差代表的福利；如此类推直到最后：为了所有前面的n-1代表的平等福利，最大限度地增加状况最好的代表的福利”、“当最不利者获益时，处在中间状况的其他人也将获益。”因而，对弱势群体的特殊保护，并不是要“劫富济贫”，而是要在有利于社会之最不利成员的最大利益的前提下，使每一个社会成员都能够得到实际利益。

三、特殊保护弱势群体：公共政策彰显公平的合理出路

对弱势群体的特殊保护是以形式不平等来实现实质公平的。公共政策出于对弱势群体的特殊保护而对权利进行差别性的规定，是公平的应有之义。反之，倘若公共政策只保证了形式公平而要求资源平均分配，不对弱势群体进行必要的政策倾斜，则是非正义的。因为强势群体有足够能力来维护自己利益，而弱势群体更多地只能诉诸公共政策的安排。

虽然特殊保护给弱势群体带来了福利，缩小了不同群体之间的发展差距，但是并没有消除人们对它的质疑。反对人士认为，特殊保护弱势群体对其他社会成员而言产生了新的不公平，是对大多数其他成员的歧视。客观而言，弱势群体虽然享有与其他社会成员同等机会，但即使他们与其他社会成员一道参与社会政治、经济的运行，也会由于其先天不足或后天发展缺陷使得他们根本不可能与其他社会成员处于同一起跑线上，在竞争中获胜的希望就更加渺茫。“在某些情况下，一个将很多人置于不利地位的政策，因为它使社会作为一个整体的境况变好，所以它是合理的。”应该说，对弱势群体的特别保护为公共政策制定者提供了一个思路，它要求政策制定者对弱势群体进行补偿性的保护，在社会资源分配方面给予弱势群体适当地倾斜，以使社会全体更加平等。“维护和实现社会公平不是一个抽象的口号，必须具备现实的社会经济条件和切实可行的政策措施。”政策具有分配和再分配社会资源的功能，为避免对弱势群体的保护产生新的不公平，公共政策制定者要对弱势群体进行明确界定，同时，倾斜的幅度也要限定在社会可接受范围之内。

弱势群体是由于先天障碍或者后天缺乏政治、经济和社会机会，而在社会上处于不利地位的人群。从形成原因上看，弱势群体主要由生理性因素和社会性因素催生。生理性弱势群体是由个体的生理原因造成的，如受年龄、性别、疾病等非个人所能决定的因素影响所形成的女性、老年人、未成年人和残疾人群体。社会性弱势群体是由社会转型以及政策不公平等社会因素造成的。如在城乡二元结构的影响下，长期以来，农民成为弱势群体的主体。城乡二元结构不仅仅是经济格局的二元化。城乡有别的政治政策（如全国人大代表选举中的“1/4条款”）、教育政策、劳动就业和社会保障政策以及僵化的户籍制度都催生和加剧了农民的弱势地位。随着改革的推进，由于配套的政策不完善，使得城镇弱势群体的规模不断扩大，无力程度和潜在的影响都在加深。“城镇弱势群体指城镇人口中在经济收入、政治权利、社会生活的机会方面处于贫困状态的人群。”它既可以指在城市生活的所有弱势群体，包括进城务工人员，也可以指拥有城市户籍的弱势群体。因此，从广义上看，城镇的弱势群体就包括城镇的下岗和失业人员、老年人、低收入群体和进城务工人员。无论是因生理原因还是社会因素而成为弱势的群体。他们除了收入低，还普遍存在发展前途惨淡以及享受公共服务不平等、社会地位低、政治无力感等特征。对他们而言，如果不诉诸政策的支持，其生存状况和发展前途很难得到实质性的改善。

改革具有调整利益格局的功能，但是改革并不必然造就规模更大的弱势群体，其中的关键在于如何通过公共政策的指引实现改革成果的共享。腐败是影响社会公平的重要因素。公共政策制定者往往执掌着强大的权力，公共权力可以造福全社会，也可能异化为以权谋私的工具，当权力未得到正确之行使时，必然会伤害广大社会成员的利益。因此，要完善政治体制和经济体制，形成良好的政治文明氛围和健全的市场机制，为社会公平缔造体制保障。同时，在现代社会，价值多元化已然成为一种客观现象。公平是人内心的权衡体验，要达致公平，尊重多样的价值观是必需的，反对唯一价值，鼓励不同价值需求的公民，特别是缺乏话语权的弱势群体共同参与政策过程，确保政策尽可能反映最广泛社会成员的需求。

对弱势群体特殊保护的难题在于应给予何种程度的倾斜才是合理的，即既能改善弱势群体的状况，又不至于造成新的不公平。欧洲福利国家通过征收高额税收向社会提供高水平、广覆盖的保障，其结果不仅加剧了工薪阶层的负担，而且催生了一批依赖国家福利而存活的懒人。这样的政策倾斜很难说是公平的，其合法性自然也备受争议。这就是说在考量公共政策要在何种程度上补偿弱势群体时，需同时考虑弱势群体和其他社会群体的利益，政策不能因向弱势群体倾斜而牺牲其他社会群体的利益。因此，政策的倾斜要同时满足这几个原则：第一，适度原则。政策倾斜之所以要适度，是因为这种倾斜很容易产生新的不公平，也就是因过分照顾弱势群体而伤害到社会其他成员的合法利益。第二，针对性原则。政策倾斜必须明确针对弱势群体，针对弱势群体权利薄弱方面，而不是用倾斜的政策为非弱势群体增加福利，也不是照顾弱势群体非薄弱的权利。第三，主体性原则。政策倾斜不是目的，而是旨在通过政策的倾斜提高弱势群体的生存和发展能力，最终使弱势群体摆脱弱势地位。

（责任编辑 胡静）