公路特许经营项目经营风险分担及化解研究

摘要：对项目经营风险的有效控制和合理分担是对项目进行有效管理、降低成本并提高效益的关键。本文以104国道甄海区段公路特许经营项目为例，主要研究该项目经营风险的分担主体及形式，并对该项目经营风险的化解提出具体措施。

关键词：经营风险 风险分担 特许经营项目

公路经营企业在公路特许经营合同所规范的期限和范围内经营公路基础设施及其服务设施，由于不确定性因素导致经营者蒙受风险损失的可能性就是公路特许经营项目经营风险。由于经营风险存在于项目经营实施的整个过程，且来自于多个方面，因此，对项目经营风险进行有效地控制，是项目顺利进行的关键。

能够控制住风险的方法有很多种，风险分担也是其中之一。风险分担就是将风险在合同各方之间进行合理分担，使各方都承担相应的风险责任、获取相应的风险收益，发挥各自对项目风险管理的主动性和创造性。要想对项目进行有效的管理，降低成本，必须对项目经营风险进行有效控制和合理分担，只有这样才能有效的提高效益。

1 公路特许经营项目经营风险分担原则

1.1 风险收益对等原则

风险收益对等原则是指在项目经营中，风险应该由管理某项风险时获得最大经济利益的一方承担。换句话说，一个主体所承担的风险程度应该和所得回报是相符合的，该主体在风险发生时义务承担了风险带来的损失，那在风险变化时可能带来的收益也应该归其所有。承担风险的主体不能仅仅是承担风险带来的损失，也有权享有风险控制，这是风险分担的策略。风险转移不可能是在接受风险成本大于风险收益的情况下自愿发生，所以这时如果一方承担了风险，并且该方把风险成功的消除了，应存在回报该方的机会。风险承担只有在参与各方从风险分担中都能得到好处的情况下才会有意义。

1.2 有效控制原则

有效控制原则是指承担风险的一方应该是处于最有利控制风险地位并以较小代价控制风险的一方，换句话说，参与项目的各方必须有控制分配给自己的风险的能力，哪方更有能力管理风险和减少风险就把风险分配给谁，自身的控制能力应该和分配的风险是相符合的。FIDIC的《施工合同条件》中的“近因易控”原则，即“谁能最有效地防止和谁能最方便地处理风险就由谁来承担该风险”，其实有效控制原则是一致的。

1.3 风险上限原则

在对风险进行管理之前，一般会对风险进行评估，但在实际的项目中，由于一些意外的变化等原因某些风险带来的损害可能远远的超出预期。此时如果只让一方承担这所有的风险，在以后的项目管理中，一定会影响到其的参与积极性，所以，遵从风险上限原则是必要的。如果让公路经营企业承担其无法承担的风险，一旦风险发生时又缺乏控制能力，必然会降低公共设施或服务的效率和增加控制风险的总成本。项目参与方所能承担风险上限与其承担该风险的财务能力、承担项目的技术能力、管理能力等因素相关。

1.4 直接损失承担原则

若某风险发生后，一方是直接受害者，那承担风险的就应该是这方，这就是直接损失承担原则。原因就是人们意识到自身的利益可能将受到损害时，会更加积极主动的采取措施来避免。直接受害者为了保证自身利益不受损害，一定会倾尽全力，如此风险管理的效率一定会得到提高。

2 104国道甄海区段公路特许经营项目经营风险分担主体分析

2.1 104国道甄海区段公路特许经营项目简介

104国道甄海区段属于104国道南白象至凤山和飞云江大桥至平阳交界段改建项目，总长度11.984公里，是经省人民政府浙政发【1998】225号批准建设的“四自”公路（即“自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷”）。这个项目是从1999年开工建设的，全线完工并投入运营是在2001年。1999年瑞安浙江商城集团路桥建设经营有限公司利用瑞安市政府的招商引资政策成为瑞安境内计长10.384公里路段的业主，该公司也顺理成章的成为道路建成后的经营者。在该项目中瑞安浙江商城集团路桥建设经营有限公司的总投资是1.4亿元左右，其中于1999年投入资本金5000万元，后又向银行先后贷款9500万元。

2.2 104国道甄海区段公路特许经营项目经营风险分担主体

虽然公路特许经营项目涉及很多的利益主体，比如投资者、承包商、供应商、贷款银行等，但是在整个公路特许经营项目中，风险承担的主体是公路经营企业。公路经营企业是连接各个利益相关者的纽带，将利用各个资源运作项目，同时需要对项目从运营到移交整个过程负责，自然也须承担该过程中产生的风险。在104国道甄海区段公路特许经营项目中，瑞安浙江商城集团路桥建设经营有限公司是风险承担的主体，承担非系统风险中的运营管理风险、环保风险、信用风险等。

然而，公路特许经营项目一般都有比较大的投资经营风险。一般政府要对基础设施项目进行准入规制和报酬规制，所以市场和政府是影响基础设施经营企业的两大因素。在政府规制框架不完善的情况下，政府约束的波动可能给投资者带来巨大的风险。这一方面会导致公路特许经营项目不能顺利进行，给公路经营企业和政府带来损失；另一方面又将阻碍对民间资本的进一步利用。所以，政府应该承担一定的风险。在政府与公路经营企业之间建立合理的风险分担机制，从而保证公路经营企业在项目特许经营期内较为平稳安全的运营。

社会效益的代表是政府，但政府除了履行政府本身的职责外，也代表社会消费的利益，所以政府在风险分担机制中，其承担的责任和收获的利益需要考虑政府和消费者两方面。

公路经营企业需要在市场上分散风险，比如与银行等融资机构等一起分担融资风险；瑞安浙江商场集团可通过保险公司来分散一些项目公司无法处置的风险等。

3 104国道甄海区段公路特许经营项目经营风险的化解

3.1 主体对交通量预测过高风险的控制

影响交通流量大小的因素有很多，比如高速公路相关地区经济水平、路段所处地理位置、运输车辆的保有量和用户对行驶费用的支付意愿等。因为这些影响因素很多还不好控制，对交通量的预测是很难预测的。如果车流量远远低于先前的预测，项目就不能按预期的标准生产出产品或提供服务，就不会有足够的现金流量支付经营费用，提供利润和偿还债权人本息。因此，车流量是否准确，对于项目运作的成败至关重要。项目公司必须依靠自己的力量，聘请专门的工程技术人员和独立的评估师对车流量进行评估。

对于104国道甄海区段公路特许经营项目，瑞安浙江商城集团路桥建设经营有限公司还可以在BOT合同中由政府或其公路主管部门保证最低车流量。这种保证，其法律性质实质为其获取相应权利所必须履行的义务，并不具有金融担保性质，不适用于我国《担保法》的规定，是法律允许的。

3.2 主体对竞争性交通设施风险的控制

对公路特许经营项目来说，竞争性交通设施包括与之并行的同级公路、级别较低但不收费的道路，还包括其他交通工具例如铁路、水路和空运等。竞争性交通设施的出现，会导致交通量分流，降低公路经营项目的收益，给项目带来较大的风险。

竞争性交通设施风险是来自外部市场的，公路经营企业和政府在评估交通量时应该充分到这些因素带来的影响，尤其是已存在的低等级道路，把这些因素可能带来的分流都考虑其中，只有这样，在公路经营项目中这些竞争性道路带来的风险才不会太大。此外，还有一些其他的交通工具，比如空运、水运等，这些交通设施虽然也属于是竞争性交通设施，有一定的竞争风险，但都不是最主要的风险，因为这些交通方式都有自身的长处和缺点，顾客在选择交通工具时会依据自身的需求，比如效率、成本等。真正对公路经营项目造成威胁的是国道或其他低等级道路改修成与该公路经营项目同等级的道路。

要想控制住该风险，政府必须做出一些承诺。通常来讲，政府都会提供“消除竞争”的保证。比如目前最大的BOT项目是欧洲海峡隧道项目，该隧道能够把英法两国连接起来，英法两国在1987年签订了特许权协议。规定特许期为55年，计划总投资费用是92亿美元，但在后来实际的施工中，该费用已经增加到120亿美元。英国政府要求在完成该项目的整个过程中所有的风险都是私人部门的，但同时它也保证在3年内不设横跨海峡的二次连接设施，有效的减轻了同类项目的竞争压力。政府的该举措有效的控制了欧洲海峡隧道的竞争风险，保证了该项目的收益。

此外，一些政府也会采取经济补偿的方法，这种方法适用于政府新建了一条道路，那新建的道路势必会分流原先的道路，这时原项目公司会遭到一些经济损失，此时政府需要对其进行补偿，这种经济补偿的方法，不仅保证了经济发展的需要，也有效的解决了交通量拥挤的问题，同时也在一定程度上补偿了项目公司的损失，控制效果较好。

104国道甄海区段公路特许经营项目在正式运营中，甬台温高速公路的开通分流了大量的车流量。瑞安浙江商城集团路桥建设有限公司在项目立项时应对竞争性交通设施做出较充分的估计，或者政府应对特许经营项目作出承诺或对特许经营项目进行经济补偿等。

3.3 主体对收费标准及收费经营年限风险的控制

104国道甄海区段公路特许经营项目主要的收入来源就是车辆通行费收入，经过政府有关部门批准收费的标准是可以调整的，但是即使政府允许调整，经营企业也不能控制它的收费。所以，企业的经营收益和收费标准能否随成本、物价水平等的变化而得到及时的调整有着直接的关系。针对这种情况，经营企业首先要了解项目各相关因素的变动情况，然后进行专题研究，并及时的把相关的情况报告给政府，提出合理的收费标准调整申请，只有这样才能保证经营企业的收益稳定。

浙江商城集团路桥建设经营有限公司作为自主经营的公路经营企业，合同规定它包括建设期和运营期在内的经营年限是30年，所以，企业公路权的经营收费权是受到时间限制的。在这种形势下，企业一般会在公路收费期限届满时，积极的收购或者投资一些经营性的交通基础设施，比如有发展潜力的高速公路、大型和特大型桥梁等，只有这样才能有效的实现资金和项目的滚动发展，最大程度的规避经营期限风险。并且，应该在准备充分的情况下，投资一些有发展潜力、利润较高的新兴相关行业，保持公路经营企业的持续稳定发展。

3.4 主体对法律不完善风险的控制

法律不完善风险主要包括两方面，一是在公路经营项目进程中，因为我国法律的不完善，并且该法律正在逐步的完善中，所以法律经常出现变更，可能导致原先制定的合同发生变化，造成项目双方的损失；二是因为法律不完善，造成法律诉讼不通畅，法律执行力不够等，大大增加了公路经营企业成本，减少了收益。

因为我国的法律还不够完善，正在逐步的完善中，在法律完善的过程中难免会发生法律变更的情况，由于法律有其强制性，一旦发生这种情况，公路经营企业是没有任何办法的，即使是政府也无法保证这种情况不会发生。所以为了最大程度的控制风险和减少风险带来的损失，必须在法律允许的范围内，采取必要的措施。因此，对于出现的第一种法律风险由瑞安市政府来承担。在特许权协议中，应该明确如果因法律变动而使企业无法履行其重要义务或使其履行重要义务成为非法行为，公路经营企业有权终止其义务。由于我国法律环境的现状，对于法律不完善造成的第二种情况，即发生法律问题时诉讼和执行困难的风险，无法加以有效控制，因而只能在损失发生之后，才能承担风险造成的损失。

3.5 主体对金融风险的控制

在104国道甄海区段公路特许经营项目中，主体对金融风险的控制主要为通货膨胀风险的控制和利率风险的控制。

一般来说，现在通货膨胀风险在我国发生的概率是很小的，但是由于该项目有其特殊性，特许期长达30年，在这种情况下需要考虑到金融风险带来的损害，加强对金融风险的控制，即对通货膨胀风险的控制和对利率风险的控制，应该规定如果通货膨胀和利率超过一定的范围后，应该适当的增加收费，或延长特许期限，只有这样才能保证项目的顺利进行。

对利率风险的控制，具体可以从以下两方面做起，一方面是可以建立独立账户，优先支付项目债务利息，政府提供附属贷款，保证偿还债务利息。另一方面可以通过多种货币组合方式规避利率风险。

3.6 主体对不可抗力风险的控制

对于自然不可抗力事件，由浙江商城通过购买营运期内的保险来解决。对于非自然不可抗力事件，瑞安市政府应该承担对公路经营企业做出补偿的责任。并在特许经营协议中做出明确规定，如在经营期遇到不可抗力，经营期的延长期应等同于不可抗力的适用期。

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基金项目：南京交通职业技术学院青年基金重点项目《公路特许经营项目经营风险管理研究》部分研究内容，基金项目号：JQ1002。

作者简介：余雪娟（1980-），女，江苏宜兴人，讲师，硕士，研究方向：道路桥梁工程技术。