建立鄱阳湖湿地生态补偿机制研究

孔凡斌　潘丹　熊凯

[摘 要]建立湿地生态补偿机制是破解湿地保护与经济发展难题的重要手段，是实现湖泊湿地区域经济、社会和环境协调发展的迫切需要。本文在简要阐述湿地生态补偿机制的理论基础上，分析了鄱阳湖湿地实施生态补偿的政策依据及其面临的困难；根据“受益者补偿”原则，确定了鄱阳湖湿地生态补偿的主体和客体；综合考虑湿地保护损失成本、政府财力以及农户受偿意愿等因素，确定鄱阳湖湿地生态补偿范围为80—90元/亩/年，并提出了鄱阳湖湿地造血型生态补偿方式及政策构想。

[关键词]生态补偿机制；湿地保护；鄱阳湖

[中图分类号]D922.6；X321 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2014）01-0064-07

[作者简介]孔凡斌（1967—），男，江西九江人，江西财经大学鄱阳湖生态经济研究院院长，教授，博士生导师，博士后合作导师，主要从事生态经济理论与政策、林业经济理论与政策研究；潘 丹（1986—），女，江西宜春人，江西财经大学鄱阳湖生态经济研究院理论经济学博士后科研流动站在站师资型博士后，讲师，主要从事农村资源与环境经济学研究；熊 凯（1987—），男，江西南昌人，江西财经大学鄱阳湖生态经济研究院人口、资源与环境经济学博士研究生，主要从事资源与环境经济理论与政策、生态经济学研究。（江西南昌 330032）

[基金项目]国家社科基金重大项目“我国大湖流域综合开发新模式与生物多样性保护研究：以鄱阳湖生态经济区建设为例”（12&ZD213）、国家自然科学基金项目“基于生态系统服务功能价值的区域生态补偿标准及空间选择研究——以鄱阳湖生态经济区为例”（41261110）、江西省高校哲学社会科学研究重大课题攻关项目“江西融入美丽中国建设发展战略研究”（ZDGG02）和江西省普通高校科技落地计划科学前沿项目“鄱阳湖生态经济区土地利用与生物多样性变化及优化技术研究”（KJLD12065）的阶段性成果。本文研究的资料收集得到了江西省林业厅计划财务处副处长李木兰女士的大力帮助，谨表谢意！

一、引言

湿地是地球上水陆相互作用形成的独特生境，是自然界最富生物多样性和最具生产力的生态系统之一，被称为淡水之源、“地球之肾”，具有调蓄洪水、调节气候、保持生物多样性等重要生态功能，在人类生存发展中发挥着不可替代的作用。①20世纪以来，随着人口的快速增长和工业化进程的加快，全球湿地生态系统呈现急剧恶化的态势。联合国千年生态系统评估（MA）指出，全球湿地退化和丧失的速度已经远远超过了其他类型生态系统退化和丧失的速度。②数据显示，目前全世界湿地面积的损失率约为50%，我国近50年来湿地面积损失率约为21.6%。③

湿地的大面积退化和消失，将导致水资源枯竭、洪涝灾害加剧、生物多样性丧失、水土流失加剧、全球气候变暖等一系列生态灾难，因此世界各国纷纷采取各种湿地保护措施，以防止湿地的进一步减少。④然而，湿地保护将会改变当地居民的生产生活方式，使其收入和生活水平受到一定程度的影响。国内外经验表明，建立湿地生态补偿制度既可以稳定湿地周边经济，又能促进湿地有效保护和可持续发展，是破解湿地保护与经济发展难题的重要手段。生态补偿（PES）是世界各国为应对全球生态危机和环境污染而提出的一种公共政策工具，目的是鼓励生产者保护生态环境，同时提高环境保护者的积极性，从而实现区域经济、社会和环境协调发展。⑤目前生态补偿作为一种创新的环境保护制度受到越来越多的关注，已经被广泛用于森林生态系统、矿产资源开发、 流域水资源保护、生物多样性保护、自然资源保护区等领域。⑥但是，湿地作为与森林、海洋并称的全球三大生态系统，现有文献中关于湿地生态补偿框架的理论研究不多，如何结合地方实际，逐步完善湿地生态补偿机制，仍然缺乏系统的理论和实践指导。

鄱阳湖是中国第一大淡水湖，也是国际重要湿地和首批列入《国家重要湿地名录》的地区之一，其湿地面积达到31.3万公顷，是世界六大湿地之一。加强鄱阳湖湿地的恢复与保护，对于维持区域生态平衡和维护全球生物多样性，促进区域自然与社会经济的协调发展，具有重要的科学价值和典型示范意义。国务院批复实施的《鄱阳湖生态经济区规划》中将鄱阳湖湿地列为国家生态保护领域先试先行的示范对象，将建立鄱阳湖湿地生态补偿制度列为生态经济区体制机制改革的重点工作之一，但是，该项工作面临诸多理论和实际操作性难题，至今鄱阳湖湿地生态补偿机制并没有取得实质性进展。

鉴于此，本文在简要阐述湿地生态补偿机制的理论基础上，探索鄱阳湖湿地生态补偿主体的确定原则，计算鄱阳湖湿地生态补偿的标准，并对鄱阳湖湿地生态补偿方式进行设计。本研究对于推动鄱阳湖湿地乃至我国湖泊湿地生态补偿机制的建立和实施均具有一定的理论和决策参考价值。

二、湿地生态补偿的理论基础

湿地生态系统日益退化的本质在于湿地的外部性和公共物品属性，导致湿地生态系统服务功能的供给主体和受益主体利益关联环节缺失。生态补偿机制就是为了改善、维护和恢复生态系统的服务功能，调整相关利益者因保护或破坏环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的具有经济激励特征的制度。①

如图1所示。在传统的粗放湿地利用方式下，湿地利用者所能获取的收益为A，但是湿地的过度利用会造成湿地功能下降、生物多样性丧失、全球气候变暖等灾害，从而产生损失D。在保护性湿地利用方式下，由于对湿地的使用作出了限制，湿地利用者所能获取的收益下降为B。如果此时不提供相应的补偿以弥补湿地利用者所造成的损失，在缺乏有力的外部激励情形下，湿地利用者不会主动采用保护性湿地利用方式。只有引入生态补偿机制，对湿地利用者进行生态补偿C，才能激励其采用保护性湿地利用方式。

三、建立鄱阳湖湿地生态补偿机制的政策依据与面临的困难

（一）建立鄱阳湖湿地生态补偿机制的政策依据endprint

2009年中共中央国务院《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确要求启动湿地生态补偿试点。2009年6月召开的中央林业工作会议再次要求建立湿地生态补偿制度。2010年，国家财政部建立了中央财政湿地保护补助专项资金，会同国家林业局开展湿地保护补助工作。2011年10月，国家财政部、国家林业局联合印发了《中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法》。2010年和2011年两年，中央财政共安排预算4亿元开展了湿地保护补助项目。2012年5月1日，《江西省湿地保护条例》规定，县级以上人民政府应当逐步建立健全湿地生态补偿机制：对依法占用湿地和利用湿地资源的，按照国家有关规定收费，用于湿地生态保护；对因保护湿地生态环境使湿地资源所有者、使用者的合法权益受到损害的，应当给予补偿。同日实施的《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》也规定，省人民政府应当建立健全鄱阳湖生态经济区生态补偿机制，设立生态补偿专项资金；湖区专业渔民因禁渔期造成生活困难的，应当给予必要的生活补助。

（二）鄱阳湖湿地保护的主要措施

鉴于鄱阳湖湿地的重要地位和保护现状，鄱阳湖采取的湿地保护和恢复措施主要有：①

一是退田还湖。1998 年特大洪水后，江西省人民政府规划将湖区 389 座圩堤实现退田还湖，圩区总面积达 1234km2，将居住在 22m 高程以下的洪泛区居民全部迁移到 23m 高程以上的高地，共搬迁 20 万户，83 万余人，并给予鄱阳湖区移民建镇一次性建房安置费 1.5 万元。

二是禁渔期。为了保护生物多样性，保护丰富的鱼类资源，政府规定每年10月1日至翌年3月30日为鄱阳湖区候鸟越冬期，候鸟越冬期间在湿地自然保护区内禁止捕捞。每年3月20日至6月20日为鄱阳湖水域禁渔期，渔民不容许下湖捕鱼。

三是封洲禁牧。为切断血吸虫病的传染途径，有效控制血吸虫病蔓延，对鄱阳湖周边有螺易感草洲全面实行封洲禁牧，对家畜进行舍饲圈养，杜绝粪便污染草洲。

鄱阳湖湿地保护措施的实施给湖区群众带来了明显的经济损失。据不完全统计，为保护鄱阳湖湿地，仅九江市湿地地区农、渔民直接经济损失超过4亿元，其中粮食生产损失1.2亿元，牧业损失0.8亿元，湖泊水产损失1.9亿元。尽快建立湿地生态补偿制度，通过生态补偿，改变人们的资源利用方式，防止鄱阳湖生态环境破坏和生态功能的退化，是促进鄱阳湖湿地生态系统的保护工作和社会经济可持续发展的重要手段。

（三）建立鄱阳湖湿地生态补偿机制面临的主要困难

1.随着湖区劳动力转移进程的加快，生态补偿对象难以认定

随着社会经济的不断发展和工业化城镇化进程的加快，在湿地保护的影响下，参与湿地保护的农民对家庭生产方式、收入结构和劳动力结构进行调整，农户家庭经济和劳动力结构呈现出显著的非农化特征。据调查，目前鄱阳湖区农户非农务工收入占家庭总收入的比例达到60%以上，农村中青壮年劳动力从事农业劳动的比例较低。由于劳动力随时间发生转移因素没有在实施生态补偿措施时给予考虑，致使一些全家移民到城镇的农户还依然接受着生态补偿，造成补偿资金的浪费和低效率使用。

2.补偿对象和湿地管理挂钩难

要想让湿地补偿发挥应有的效益，就必须使补偿对象和湿地管理紧密挂钩，而这点却难以做到，主要表现在以下方面：

第一，如果仅按湿地面积补偿，专业渔民就会因没有湿地权属而得不到补偿，而他们的捕捞行为却直接影响到鄱阳湖湿地的保护。例如：专业渔民如果在丰水季节过度捕捞，就会严重破坏鄱阳湖的生物资源，从而威胁冬候鸟的食物来源，影响整个湿地环境；拥有湿地的农民应得到补偿，但部分拥有湿地的农民已经转行，外出打工或从事其他不直接依赖湿地的行业，他们的生产和生活事实上已对湿地的管理不发生影响；对部分以放牧为主要收入的农民不能按其放牧效益进行补偿，补偿金额难以到位，而放牧却对湿地生态环境的破坏很大。

第二，如果按捕捞证对专业渔民给予一定补偿，那么部分已转行却有证的专业渔民也能得到补偿，而他们的生产行为事实上却与湿地管理毫无关系，以致这部分补偿金不能发挥应有效益。

第三，对仅有捕捞场所而没有湖泊所有权属的专业渔民补偿难。专业渔民都只有捕捞证上标明的捕捞场所，他们可按历史习惯在捕捞场所捕捞，但对捕捞场所水面没有湖泊所有权。因此，在丰水季节捕捞证上标明的捕捞场所可以捕捞，而一旦到了枯水季节水落滩出后，原捕捞场所范围内露出的小湖泊却各有其主，专业渔民则丧失了在此的捕捞权。

3.如何结合劳动力转移和产业结构调整构造造血型补偿方式

如果生态补偿标准能够满足农民自身利益和家庭生计的需要，那么这些家庭就能够主动调整经济结构和生产方式，适应生态补偿对家庭经济的影响，否则可能会对农户接受生态补偿的意愿和家庭生计产生负向影响，因此需要构建能够解决农户长期生计问题的生态补偿机制。立足地区特色和优势，结合劳动力转移和产业结构调整现状及发展趋势，通过政府和社会的支持形成具有造血功能、强化农户自我发展能力的生态补偿模式，是从根本上构建可持续生计的生态补偿机制的关键。通过比较分析和小尺度上开展的社会经济发展过程仿真模拟发现，构建具有造血功能的生态补偿机制，既能够获得很好的生态、经济和社会效益，又能够明显地缩短生态补偿时限和降低补偿成本。①目前鄱阳湖地区土地多功能的利用和农业劳动力向非农产业转移的迅速发展，为造血型生态补偿方式的实施提供了契机。建立一个能够有力推动劳动力转移和生产结构调整的生态补偿机制，不仅能有效地改善生态环境，同时也能够极大地利用有效的资金。

四、建立鄱阳湖湿地生态补偿机制的基本构想

（一）补偿主体和客体的界定

坚持“谁受益、谁补偿”、“谁受损、谁贡献，补偿谁”的原则来确定鄱阳湖湿地生态补偿的主体和客体。从补偿主体来看，各级政府和湿地保护的受益者理应是湿地生态补偿的主体。就补偿客体而言，主要包括：一是已为或将为湿地保护进行直接投入或作出特别贡献的主体直接投入者；二是为保护湿地而直接遭受损失的直接受损者；三是因为保护湿地而限制发展机会的受损者。endprint

（二）补偿标准的确定

由于生态补偿对象的多样性以及范围的不确定性等原因，目前在学术界并没有形成公认的生态补偿标准的确定方法。（1）生态系统服务功能价值法。王晓鸿等的计算结果表明，鄱阳湖湿地生态系统服务功能总量约为432.4亿元/年，单位面积的生态系统价值约为7619元/亩，②这可作为鄱阳湖湿地生态补偿的最高上限。（2）支付意愿法。李芬等认为，鄱阳湖区农户的平均生态补偿的标准为292元/亩/年③；韩鹏等的研究显示，鄱阳湖湖区湿地周边农户的理论受偿意愿为1132元/亩/年，农户受偿意愿期望值与其单位耕地产值基本一致④；世界自然基金会在一项关于长江中游农民对退田还湖耕地的经济补偿意愿调查发现，鄱阳湖地区农户的生态补偿期望值为 3309.09元/户/年①；中国生态补偿机制与政策研究课题组对鄱阳湖农户的问卷调查显示，农户的平均受偿意愿为3300元/户/年②，与王晓鸿等提出的3000元/户/年③较为接近。

根据生态系统服务价值确定的补偿标准，虽然综合考虑了生态系统的供给服务、文化服务、调节功能和支持功能，但是所得到的补偿标准数额巨大，无法在实际中转换为现实的决策参考。④而支付意愿法的实际补偿值则往往高于所计算的理论值，这是因为农户失去了土地资源的保障，扩大了其受偿意愿。因此，在制定补偿标准时，应综合考虑当地农户维持基本生活标准、政府财力、湿地保护造成的损失以及农户受偿意愿等多方面的因素。实地调查结果显示，鄱阳湖湿地生态补偿标准的范围可定为80—90元/亩/年，这一补偿标准既能满足农户的生态补偿意愿需求，又不会给中央政府和地方政府带来过重的财政负担。

同时，鉴于各类补偿对象的性质和利益实现方式的不同，在确定总体补偿标准的基础上，应坚持突出重点和统筹兼顾的原则，分类确定具体的补偿标准。如按湿地的重要性，对国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区、国家湿地公园和一般湿地应区别对待。湿地保护成效大、成果显著的区域，能发挥更大的生态效益，应作为生态补偿的重点区域。另外，还要建立一整套的湿地生态功能评估和生态补偿考核指标，评估生态功能的大小，考核生态补偿的成效，据此不断调整完善，从而实现补偿效益最大化。

（三）补偿方式的创新

湿地保护工程的实施改变了鄱阳湖地区农户的农业生产经营方式，目前湖区有将近40%的剩余劳动力。因此，除了直接补偿资金外，如何在地区特色和优势的基础上，结合劳动力转移和产业结构调整现状及发展趋势，构建具有造血功能、强化农户自我发展能力的生态补偿模式，这是鄱阳湖湿地保护的关键。笔者认为，可以从以下几个方面进行造血型生态补偿。

第一，大力发展乡镇企业，使其成为吸收农业剩余劳动力转移的重要途径。鄱阳湖渔业资源是湖区人民生活的重要来源，水产品及水禽养殖业的加工流通也具有良好的基础，但是与资源禀赋不相称，没有形成规模。因此，可以加大水禽加工产品的投入力度，发展水禽产品加工的乡镇企业，使湖区水产水禽养殖业达到规模经济效益，从而吸纳更多的剩余劳动力就业。

第二，大力发展鄱阳湖区生态旅游业。鄱阳湖区的12个县市山岳景观、水域风光、历史古迹和民俗风情等旅游资源分布广泛，具有重大的旅游开发价值。投入资金发展生态旅游业，将鄱阳湖相近、相通并有机结合的附近市县旅游资源作为一个整体进行旅游资源深度开发，建立一个水陆互存、山水相依、城乡共荣的鄱阳湖区域大旅游网络，能够为当地提供更多的就业机会，促进地方经济的发展。

第三，考虑到鄱阳湖地区经济发展水平仍然较低，农户用于替代产业发展资金能力较弱（调查显示，鄱阳湖地区缺乏发展资金的农户占总户数的比例达到53.7%），因此，可以采取将中央政府拨付的补偿资金的一半用于直接补贴农户，另一半用于发展地方产业和农户的替代生计。收入水平较低的农户，单户发展能力不强，建议联户筹集发展资金，着重发展经营成本不高、成本回收年限短的地方产业，例如家畜、肉鸭、水产养殖和旅游工艺品加工等产业。①

第四，因地制宜，多重补偿方式相互结合。要平衡湿地保护政策的短期利益与长远利益，建议在选择生态补偿方式时，应因地制宜，多重补偿方式相互结合，或者分阶段实施不同的补偿方式，如在较为贫困的地区，可以在采取“造血式”补偿脱贫之后采用“输血式”补偿。

第五，为了能够取得最好的生态环境和社会经济效益，地方政府也可以将湿地生态补偿项目同农业发展、饮水安全、水土保持、新农村建设和扶贫等其他涉农资金进行整合，加快农户生产结构的改变和农业劳动力与人口的转移。

五、结语

综上所述，开展湿地保护虽然能在缓解水资源枯竭、保护生物多样性和维护全球生态安全等方面发挥重要作用，但湿地保护往往影响当地群众的经济利益。建立湿地生态补偿机制，有利于调节湿地保护者和受益者的利益关系，实现区域经济、社会和环境协调发展。但是目前鄱阳湖湿地生态补偿机制尚在初建阶段，还有很多不完善的地方等待改进。

建立鄱阳湖湿地生态补偿机制的思路是：首先，根据“受益者补偿”的原则，运用利益相关者分析工具，确定鄱阳湖湿地生态补偿的主体和客体。其次，在综合考虑当地农户维持基本生活标准、政府财力、湿地保护造成的损失以及农户受偿意愿等方面因素的基础上，确定鄱阳湖湿地生态补偿标准范围为80—90元/亩/年。再次，补偿方式除直接资金补偿外，还可结合当地劳动力转移和产业结构调整现状及发展趋势，构建具有造血功能、强化农户自我发展能力的生态补偿模式。如通过大力发展乡镇企业、旅游业以及家畜、肉鸭、水产养殖和旅游工艺品加工等产业，将补偿转化为地方生态保护或提升地方发展能力的项目。同时，应该重视湿地生态补偿机制的规范化与制度化，完善鄱阳湖湿地生态补偿的法律体系和制度，加强对湿地生态补偿机制实施效果的监督评估。可以借鉴哥斯达黎加NGO监督整个保护和管理运作的方式，来加强对湿地生态补偿政策的落实，为建立统一的鄱阳湖湿地生态补偿长效机制提供制度支撑。

责任编辑：胡颖峰endprint