当前我国失地农民群体性事件产生的原因及对策

刘耀东， 李松梅

(湖北工业大学管理学院， 湖北 武汉 430068)

当前我国失地农民群体性事件产生的原因及对策

刘耀东， 李松梅

(湖北工业大学管理学院， 湖北 武汉 430068)

当前我国失地农民群体性事件呈现数量增多、影响加剧、自发性增强，组织性提高、利益性和政治性并存等特点。失地农民群体性事件产生的原因在于土地产权与征用制度缺陷、基层政府治理方式不合理和利益保障机制不完善。为了有效防控失地农民群体性事件，必须要完善土地产权与征用制度，提高基层政府的治理能力，完善失地农民的利益保障机制。

失地农民； 群体性事件； 土地征用； 社会保障

当前我国工业化以及城镇化加速发展，失地农民数量呈现出激增态势，农民失地问题一旦处理不好则易引发群体性事件。因此，笔者试图厘清我国当前失地农民群体性事件的现状，在分析其产生原因的基础上，提出解决我国失地农民群体性事件的有效对策。

1 失地农民群体性事件的现状

1.1数量增多，影响加剧

一方面，随着工业化、城镇化进程的全面推进，土地紧缺问题也随之凸显而出。据国土资源部统计，中国每年从农民手里征收的土地将近20万公顷，根据《全国土地利用总体规划纲要》，2000年-2030年的占用耕地将超过5 450万亩。届时，失地又失业的农民将超1亿人。中国社会科学院在2012年底发布的《2013年社会蓝皮书》指出，中国近年来每年发生的群体性事件可达10余万起，其中强行征地与补偿不足引发的群体事件占到了一半左右。征地问题已经成为滋生农村群体性事件和影响农村社会稳定的一个重要因素。另一方面，由于土地征收涉及的范围大，牵涉的利益群体广，参与主体众多，再加之在激烈的情绪化环境之下，人的自控能力更低，更容易激化矛盾，冲突事件会愈演愈烈。

1.2自发性增强，组织性提高

在群体性事件发生之初，农民都是因为自身利益遭受损害而自发性联合起来，没有规划严密的组织；但当征地进程更为深入，相关主体增多时，就会出现有较高组织能力和策划能力的农村精英来充当领头者的身份，进行统一规划、制定目标。再加上农村天然的宗族关系与共同的利益诉求，农民多是自愿听从事件领头者的指挥；此外，群体性事件推进的过程中，在宣传方式上，开始采用媒体、网络、报纸等多渠道的现代化工具，造势力度大，传播速度快；在行动策略上，尽可能选择在法律准许的范围内，力求做到有理有据，使其行为合法化。

1.3利益性和政治性并存

一方面，失地农民群体性事件大多表现为征地过程中的利益纠纷与安置不善。由于目前我国城乡地租收入差距大，同一地段、同一块土地，“用来‘种楼’、搞工业，其亩产值收益比进行农业生产要高出几百倍、几万倍甚至几十万倍”。[1]巨大的收益落差驱使农民为了维护自身的经济利益而不断进行集体上访。另一方面，失地农民的群体性事件凸显出的一个新特征，就是持续时间不断增长，重复上访次数逐步增多。这主要涉及一些政治性要素：首先，一些地方政府部门对待群众的上访不够重视，相互推诿，在面对拆迁补贴这一诱人的大蛋糕时，容易诱发官员以权谋私、贪污腐败的心理，导致安置不到位、程序不透明的现象，使得政府的公信力降低。其次，随着人们权利意识的提升，在征地问题上，不仅仅是利益诉求无法满足，还交织着人们对于公平正义、权利平等的政治追求，例如对村干部财务、换届等问题的不满，在乌坎事件中，民众在集会时还打出了“反对独裁”、“还我人权”、“打倒贪官”、“开放全国选举”等有明确价值追求的横幅[2],使得群体性的矛盾更加复杂化。

2 失地农民群体性事件产生的原因

从根本上看，失地农民群体性事件属于人民内部矛盾。因此，及时发现失地农民群体性事件生成的原因，为合理使用处理人民内部矛盾的方式化解冲突提供了前提与基础。通过调查分析，笔者认为，当前我国失地农民群体性事件产生的原因主要表现为如下几个方面。

2.1土地产权与征用制度缺陷

第一，土地产权制度不明晰。由于我国农村实行的是集体所有制，土地属于农民集体所有，但是农民对其只有使用权，并无所有权。而且对具体的产权主体、收益分配等并未做明确的规定，导致征地过程中基层干部以权谋私、贪污征地补偿费的现象日趋严重，而作为权益主体的农民，却无法享有应有的知情权、参与权和监督权等，从而导致农民利益受损。再者，《中国人民共和国土地管理法》第二十三条规定国家建设征用土地，被征地单位应服从国家需要，不得阻挠，也就是被征地单位不得因拥有所谓的土地所有权而拒绝征用。面对国家的征地，农民集体无权利拒绝，这就使得农民在土地征收中始终处于劣势地位。

第二，土地征用法规不健全。首先，除了《土地管理法》、《行政复议法》、《城市房地产管理法》等单行条例中找到关于土地征用的相关法律之外，目前为止，我国尚未出台一部统一完善的土地征用法规，这使得土地征用制度存在着一个巨大的缺口；其次，就现有的《土地管理法》而言，也存在许多不健全的规定，其一《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征收并给予补偿”，却并未对“公共利益”的特征或符合公益性特征的项目给出清晰定义或界定，[3]这就为土地征收过程中的滥用权力、非法拆迁等提供了运作契机；其二《土地管理法》第二十五条规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”该规定只是对处置补偿争议的做了制度性的安排，而对于处置标准、处置程序、责任划分并未做出详尽的安排。这也为基层政府自由裁量权的行使提供了空间，使得相关利益群体侵犯失地农民正当利益的可能性增大。

第三，土地征地补偿不合理。首先，补偿标准较低。根据《土地管理法》的规定，土地的补偿价格是由其位置决定的(即同地同价)，与过去前三年该地农业年均产值的倍数相关，而与该地今后的用途无关。[4]这样忽略了土地被征用后的工业价值，按照土地的农用价值来决定其价格，掩盖了其增值的潜力，必然导致与农民收入的巨大差异。其次，补偿范围较窄。《土地管理法》规定征地拆迁的补偿款包括土地补偿、安置补助以及附着物和青苗的补偿三大类，但是拆迁还会随之附带误工误时、临时租住、停业损失等隐形损失，该额外费用却未纳入补偿范围。最后，补偿支付不及时。由于农村土地产权归集体所有，因此补偿款归农村集体经济组织所有，但是在补偿款分配的过程中，法律却未对基层政府是否该截留以及截留的比例做出可操作性的规定，再加上补偿款发放缺乏有力的监督，就会滋生政府暗箱操作、克扣与拖欠补偿款等现象。

2.2基层政府治理方式不合理

第一，事前预防能力不足。基层政府在“预”和“防”上比较欠缺，主要表现在民众与基层政府间的信息不对称。政府对于征地范围、补偿标准等问题未进行有效公示，农民对于征地拆迁信息了解甚少，容易轻信谣言，对政府行为产生认知偏差。同时由于基层政府征地类群体性事件预警机制的匮乏，使其不能及时对征地风险进行评估。第二，事中处理方式不当。事件发生之后，由于部分政府人员消极应对或者部门之间相互推诿，从而延误事件矛盾调解的最佳时机，当冲突激化之后，政府往往直接运用公权力，缺乏与失地农民的有效沟通，使得本可化解的冲突转换成对抗性矛盾，加剧了政府与失地农民之间的紧张关系。第三，事后总结不足。通常在征地类的群体性事件平息之后，基层政府未系统全面地分析导致征地类群体性事件产生的原因，缺乏将相关资料整理存档的经验，不重视应对措施的归纳总结，使得多数征地类群体性事件的治理都是治标不治本，为后续更多类似事件的发生埋下隐患。

2.3利益保障机制不完善

第一，利益诉求渠道不畅通。随着农民素质与维权意识的逐步提升，再加上网络等信息传播媒体的普及，人们表达利益诉求的欲望愈来愈强烈。然而现有的表达渠道并不畅通，体制内诉求方式主要是诉讼与信访。诉讼作为一种司法途径费时费财，农民不到迫不得已不会选择该途径，即使采用该方法，由于与政府之间有着千丝万缕的联系，司法部门处理事关政府利益的案件时，难免会有暗箱操作的现象。由于现行的信访机制不健全，相关法律制度缺失，导致信访机构职权不明确，缺乏强有力的监督，运作效率低，使得农民的诉求信息上行困难。面对上访无门的现状，农民只能选择更为直接和有效的诸如集会、闹事等非常规途径来表达诉求。

第二，社会保障体系不健全。一方面，相关社会保障法律缺失。尽管在2010年国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知中，对涉及社会保障内容的补偿新标准、安置途径等方面做了明确规定，但并未有相关确切法律的出台，导致了失地农民的社会保障无法可依、保障水平参差不齐。据国家审计署于2012年8月发布的《全国社会保障资金审计结果》显示，2011年有127.57万名被征地农民虽然参加了养老等社会保障，但待遇都低于当地农村最低生活保障标准。另一方面，失地农民未进入社会保障体制内。目前对于失地农民的征地补偿普遍采取一次性货币安置，身份由农业户口转为城镇户口。虽然实现了“户口的城镇化”，但是却未实现“待遇的城镇化”和“人的城镇化”。其一，在户口转变以后，失地农民本应享有和城镇居民在养老、医疗等方面的同等待遇，但是由于涉及人员众多，政府更关注效率，注重一次性到位的解决方式，对失地农民的社会保障缺乏全方位考虑，也导致了配套福利政策的缺失；其二，失地农民普遍文化程度不高，缺乏专业技能，在劳动市场上毫无竞争优势，就业率较低。在失去土地这一唯一收入来源之后，又面临就业无岗的压力。这一系列的表现都使得失地农民被边缘化，社会保障也处于真空状态。

3 失地农民群体性事件的防控对策

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：“坚持依法办事、按政策办事，发挥思想政治工作优势，积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定。”就失地农民的群体性事件而言，要想合理有效地解决其冲突与矛盾，必须构建出一个全方位的防控策略，才能更好地预防和处理群体性事件，从而保证社会的和谐稳定。

3.1完善土地产权与征用制度

第一，厘清土地产权关系。由于法律未对集体土地所有权主体进行具体的规定，从而造成了实践过程中的主体缺位和错位现象，所以应该准确界定“集体所有”的概念。在我国现有的土地集体所有制度下，可以考虑以法律的形式来确认农民集体独立的民事权利主体资格，使其符合民事主体应有的特性，让农民集体成为真正意义上的所有者。同时明晰农民与农民集体之间应有的权利与义务关系，保证农民在集体关系中的平等地位，这样农民主体在土地被征收的过程中，才有足够的话语权来维护自己的正当利益，从根本上解决土地产权主体多元又虚位的现状。

第二，完善土地征用制度。土地征用制度主要分为征地制度和拆迁制度。要将“公共利益需要”的内涵与外延在法律上作出详细的规定，严格区分经营性用地与公益性用地，杜绝以“公共利益需要”之名进行非法征地。同时细化专门的拆迁法，对处置标准、处置程序、责任划分等内容做出细致的表述，并注重《土地管理法》、《行政复议法》、《城市房地产管理法》等法律之间关于土地征用方面的有效衔接，以此来避免法律出现真空。

第三，创新征地补偿制度。首先，引入市场价格作为补偿计算标准，原有的以土地年产值为标准的补偿算法并不能准确代表土地的真实价格，正如有学者所言：“按照土地原用途产值确定土地补偿标准，掩盖了土地市场价格，模糊了土地转用增值的分割，模糊了补偿与赔偿。”[5]引入市场机制就是要综合区域位置、市场供需求状况以及土地转用增值等多方面的因素来确定补偿标准，只有这样，才能更好地协调政府、征用者、农民之间的利益关系。其次，拓宽补偿范围。不仅需要考虑直接补偿，也需要关注因失地而造成的间接附加损失，如临时安置、环境污染、邻避效应等方面，同时在补偿方式上做一些灵活的变通，将入股补偿、技能补偿等纳入其中，为失地农民的长久收益做好铺垫，避免坐吃山空的现象发生。最后，严格执行土地补偿支付的程序，明确乡镇、村委会与农民等主体的利益分配比例，既要保证赔偿款能够及时完整地到达农民手中，也要保证为乡村的正常建设与发展留足必须资金。

3.2提高基层政府的治理能力

第一，加强事前的预警机制和信息透明化建设。一方面要着力建设一个“有预见的政府”，基层工作者应该充分利用与农民近距离接触的优势，深入体察民情民意，了解农民的意愿与想法，适时掌握其思想动态，当发现有不稳定因素时，应及时进行疏导与开通，将冲突解决在萌芽之中。另一方面，加强征地信息的披露，正确引导舆论导向。其一，对于相关的征地信息要及时公布，充分尊重公众的知情权；其二，当流言产生时，要通过发布会、媒体等方式以最快的速度澄清事实，公布真相，首先占领舆论的制高点，正确引导舆论，舒缓公众情绪，避免不必要的社会恐慌，让征地过程在阳光下运行。

第二，优化事中处理方式选择。首先应该明晰事件处理过程中的各部门职责，政府、村委会、公安机关、开发商等单位按角色定位，各司其职，坚决执行“谁管理谁负责”的原则，避免“投诉无门”、“处理无主”等现象的发生。其次，事件发生之后，相关领导应该及时赶赴现场，耐心倾听群众诉求，对群众晓之以理，动之以情，给予群众合理的解答与承诺；同时应注意疏通群众中“意见代表者”的情绪，这对于平息事态有着事半功倍的效果。当然，对于那些蓄意闹事、扰乱公共秩序的人员，应该按照相关的法律果断处置。

第三，切实做好善后处理工作。首先，重视回访工作，一方面进行损失评估，安排必要的补偿与安置重建，另一方面继续抚慰群众的情绪，必要的时候可以请专业的心里咨询团队来进行疏导，保证心理创伤的恢复，以防留下后遗症。其次，做好失地农民的宣传教育工作。树立“依法维权”、“违法必究”的法律意识，并通过教化来增强其道德观念和行为控制能力，学会应用正确的途径来维护自身合法权益。最后，调查事件发生的原因，严惩相关责任人。组织相关工作人员对于事件的起因、过程、责任与教训等方面进行深入调查，对进行暗箱操作、腐败堕落、谋取私利的涉案人员进行责任追查，逐步恢复政府在公众中的公信力。同时也要从教训中深刻反思，及时备案，做好事后总结工作。

3.3完善失地农民的利益保障机制

第一，拓宽利益诉求渠道。一方面要改革信访制度。十八届三中全会明确提出，“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”其中不仅提出要拓宽信访的表达方式，加强网络受理与监督，使网络成为化解内部矛盾的有效途径，并将信访的规定法律化，让其作为中国最具特色的利益诉求制度，充分发挥其利益协调的作用。另一方面，进行司法体制改革，重视司法调解，降低诉讼成本，加大执法的透明度，增强其公信力，让其成为失地农民可选择的诉求渠道之一。通过信访与司法等方式的综合应用，畅通农民利益诉求渠道，引导农民正确地表达诉求，预防并及时的化解矛盾。第二，改革社会保障体系。应该打破传统的城乡二元结构，注意城乡社会保障体系的有效衔接，逐步实现城乡社会保障服务的均等化，建设相配套的养老保障、医疗保险、最低生活保障等多样化的措施；同时要千方百计帮助失地农民再就业，对失地农民进行专业技术培训与就业指导，或者对有兴趣创业的失地农民提供一定的信贷支持以及税收优惠，鼓励创业，努力拓宽其经济来源的渠道，提高失地农民自身的收入保障。

从微观和当前的角度看，失地农民群体性事件的有效防控是维护农民切身利益、确保农村稳定、建设新农村的迫切需要；从宏观和长远的角度看，完善失地农民群体性事件的处理机制与相关配套措施，是推进国家工业化与城镇化，实现人的城镇化的必要条件。

[1] 郑风田.调查显示全国超一半农民希望国家公平征用土地[EB/OL].[2011-12-20]http://finance.sina.com.cn/nongye/nygd/20111220/181111026717.shtml.

[2] 韩 梅.农村征地类群体性事件应急管理机制研究[D].南京：南京师范大学,2013:22。

[3] 闫建秀.征地型群体性事件研究[D].石家庄：河北师范大学,2012:21。

[4] 韩 俊.中国农村政策报告调查[M].上海.上海远东出版社,2004:231-232.

[5] 周健春.征地补偿产值倍算法的完善路径[J].中国土地，2008(02):28.

[责任编校：张众]

ResearchontheCausesandCountermeasuresintheMassIncidentsofLandlessPeasants

LIU Yaodong, LI Songmei

(SchoolofManagement,HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China)

The mass disturbance of landless peasants shows five features: number of incidents increased, impact intensified, spontaneity enhanced, more organized, being interest and politics oriented. The defects of land property rights and expropriation system, unreasonable local government governance and incomplete safeguard mechanism of landless peasants′ interest are the main causes that trigger those mass incidents. To improve land property rights and expropriation system and the governance capacity of local governments and to perfect the safeguard mechanism to protect the landless peasants′ interest are the effective ways to prevent incidents.

landless peasants; mass incidents; cause; countermeasure

1003-4684(2014)03-0032-04

F323

： A

2014-03-21

湖北省教育厅人文社会科学研究项目(13g260)， 湖北工业大学科研启动基金项目(BSQD12161)

刘耀东(1976-)， 男， 湖北阳新人，管理学博士，湖北工业大学讲师，研究方向为行政哲学，西方公共行政理论，社会组织管理