俄罗斯公民请愿制度述评

哈书菊++李洪波

摘 要：请愿权是现代法治国家的人们对于国家政治设施或其本身权益，向民意机关或行政机关陈述其愿望或者意见，请求国家机关作为或不作为之权利。请愿制度是当今很多国家施行的权利保障制度，是各国制定诉讼程序性规则的基础性制度。俄罗斯的请愿（обращение）制度立足于俄罗斯联邦宪法，具有宪法性基本权利的请愿权是俄罗斯诉权的基础，包括建议权、声明权和申诉权。俄罗斯的权利多元救济制度中的请愿权制度，与世界各国权利救济发展趋势大体一致，可以说基本是成功的。这对处于改革阶段的中国具有一定的启示意义。

关键词：俄罗斯；基本权利；请愿制度；请愿权

作者简介：哈书菊，女，法学博士，黑龙江大学法学院教授，黑龙江大学法学院博士后流动站研究人员，从事宪法学与行政法学、诉讼法学研究；李洪波，男，黑龙江大学社会科学处副研究员，从事民法学研究。

基金项目：黑龙江省哲学社会科学规划项目“人本视域中的民事诉权保障研究”，项目编号：10C036；黑龙江省哲学社会科学规划项目“发回重审制度调研报告”，项目编号：12B076；黑龙江省教育厅人文社会科学项目“民事诉讼与行政诉讼交叉问题研究”，项目编号：12522210

中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2014）02-0001-06

请愿制度是现代法治国家普遍采用的保障权利的制度。2006年俄罗斯联邦颁布的《俄罗斯审理公民请愿的规则》中详细地规定了俄罗斯公民的请愿权制度。该规则为俄罗斯公民有效地保护自己的合法权益提供了制度性基础。

一、俄罗斯请愿制度的历史溯源

溯其本源，请愿制度源于1215年英国《自由大宪章》有关请愿权1的规定。所谓请愿权，是指“人们对于国家政治设施或其本身权益，向民意机关或行政机关陈述其愿望或者意见，希求国家机关作为或不作为之权利”[1]（P266）。请愿权的权利主体一般为非特定性主体，可能是与请愿事项有直接利害关系的“利益人”，也可能是与请愿事项没有直接利害关系的“非利益人”；请愿涉及的事项非常广泛，大到国家政策、法律法规、人权问题、公共福利，小到与请愿人自身利益相关的事项；请愿的主管机关可以是立法机关、行政机关与司法机关或者其他特设机关。因此，可以说，具有宪法性基本权利的请愿权是俄罗斯公民诉权的基础，是为实现“第一权利”的一种程序性权利。

二战后，许多国家的宪法都对“请愿权”作了明确的规定。据统计，到1976年，在有效的142部宪法中有69部规定了请愿权。[2]（P51）20世纪80年代以来，又有许多国家的宪法中确定了公民的请愿权，如1987年韩国宪法第26条、1991年罗马尼亚宪法第47条、1991年德国宪法修正案等。请愿权除了被载入各国的宪法，还得到许多国际人权公约的确认。如1945年的《联合国宪章》、1965年的《消除一切形式种族歧视国际公约》和1966年的《公民权利与政治权利国际公约任择议定书》。另外，1950年的《欧洲人权公约》、1969年的《美洲人权公约》和1981年的《非洲人权和民族权宪章》等区域性国际公约中也对请愿制度进行了明确规定。

俄罗斯公民的请愿权制度最早可以追溯到解体前的苏联时期。1968年苏维埃联邦共和国颁布了《审理公民建议、声明和申诉的规则》1。尽管《审理公民建议、声明和申诉的规则》中没有直接使用 “请愿权”一词，但该规则中的“建议权”、“声明权”、“申诉权”等内容的实质可以说就是请愿权。该规则先后经过1980年和1988年两次修改、补充，但这两次修改和补充都只是在具体操作内容上进行改动，实质内容并没有被触及。苏联时期三个版本的《审理公民建议、声明和申诉的规则》都规定：“公民向国家和社会机关提出建议、声明和申诉，是实现和保护个人权利、巩固国家机关和居民联系的重要方式，是解决当前和将来国家的、经济的和社会文化建设问题的最重要的信息源泉。公民请愿有助于巩固对国家活动和社会组织的监督检查，是劳动者同懒散的、官僚主义的和其他工作中的不足作斗争而参加管理的形式之一。”2这就意味着，俄罗斯公民的请愿制度，实质是指俄罗斯公民心中有所期望，而向有可能实现这一期望的国家机关、地方自治机关和公职人员提出请求和表达意愿的制度。不难看出，此时俄罗斯的请愿制度以“权力救济”为其基本功能，强调的是对于“权力”的维护，忽视对“权利”的救济。

“俄罗斯联邦宪法在俄罗斯全境具有最高法律效力、直接作用并适用。俄罗斯联邦所通过的法律和其他法律文件不得同俄罗斯联邦宪法相抵触。”苏联解体后，俄罗斯以宪法规范的形式确定了“国家保护人和公民的权利与自由”，“每个人都有权以法律未予禁止的一切方式维护其权利和自由”。其中，包括公民的请愿权。“俄罗斯公民有权亲自请愿，以及向国家机关、地方自治机关提交个人的和集体的请求。”可以说，俄罗斯公民的请愿权是一项公民基本权利，俄罗斯是在宪法规范的层面对请愿权予以确认的。俄罗斯公民的请愿权也是一项程序性基本权利，即当俄罗斯公民的其他法定权利受到侵害时，俄罗斯公民有权要求国家有关机关给予救济，以使其他法定权利能够得以实现，获得确实保障的权利。俄罗斯“保障对每个人的权利和自由提供司法保护”；俄罗斯公民“对国家权力机关、地方自治机关、社会团体和公职人员的决定和行为（或不作为），可以向法院提出诉讼”；“每个人都有权根据俄罗斯联邦的国际条约诉诸维护人权与自由的国际组织，如果现有受法律保护的所有国内手段都已用尽的话”3。尽管在1993年，俄罗斯“人权”宪政原则就已经确立，但直到2006年《俄罗斯审理公民请愿的规则》的出台，才在法律层面宣布1968年、1980年、1988年的《审理公民建议、声明和申诉的规则》作废，将立法宗旨明确为：“是调整有关俄罗斯公民为实现俄罗斯宪法所保障的对国家机关、地方自治机关的请愿权相关的法律关系，并且规定了审理公民对国家机关、地方自治机关和公职人员的请求的程序规则。”这标志着请愿制度从“权力救济”模式向“权利救济”模式的转换。

二、俄罗斯公民请愿权实现的基本方式

俄罗斯公民的请愿权主要是通过行使建议权、声明权和申诉权等方式来实现的。一般认为，请愿权主要是公民向国家机关、地方自治机关和公职人员提出书面的建议、声明或者申诉的权利，同时，也包括公民以口头的方式向国家机关、地方自治机关提出请求的权利。俄罗斯公民请愿权实现的基本方式是建议、声明和申诉等。其中，“建议”是指为了完善法律和其他规范性文件、规制国家机关和地方自治机关的活动、发展社会关系、改善社会经济和其他范畴的国家和社会活动而由公民提出的意见；“声明”是指俄罗斯公民为了实现宪法性权利与自由以及为了保障他人的宪法性权利与自由而提出的请求，或者报告有关行为违反法律和其他规范性法律文件以及国家机关、地方自治机关和公职人员在工作中的不足，或者是对上述机关和公职人员提出批评；“申诉”是指公民为恢复或者保护受侵犯的权利、自由与法定利益，或者是其他人的合法权利、自由与法定利益而提出的请求。

按照俄罗斯的立法解释，俄罗斯公民的建议权与中国公民的建议权的权利内容基本一致，都是指为了更好地改善社会关系，完善国家机关、国家机关工作人员的工作而提出的建设性意见的权利。俄罗斯公民的申诉权与中国公民的申诉权的权利内容也是基本一致的，都是指公民的合法权益受到国家机关或者国家机关工作人员的非法或者不当行为侵害时而向有关机关提出请求救济的权利。相比之下，俄罗斯公民的声明权是一项具有广泛内容的权利，涵盖了中国宪法中所规定的公民的批评权、控告权和检举权。1《俄罗斯审理公民请愿的规则》用三个词界定了俄罗斯公民的声明权：请求（просьба）、报告（сообщение）和批评（критика）。从前面的说明不难看出，这三个词所表达的语义与中国公民所享有的批评权、控告权、检举权的内容基本是相通的。

从权利保障的视角看，俄罗斯公民的请愿权具有双重性质：监督公权力和保障私权利。其中，建议权主要是监督公权力性质的权利，不属于直接的权利救济方式，但对形成抽象立法行为，促成事前救济有积极意义。声明权也基本属于监督公权力性质的权利，没有直接权利救济的性质，但它可以促成事前救济，并在涉及个人权利损害的条件下可以转化为事后救济的权利。申诉权是与公民权利损害联系在一起的，所以是权利获得直接救济的一项权利，是权利保障不可或缺的宪法性基本权利。因此，俄罗斯公民请愿权的行使，既是对国家权力行使进行的监督，也是在维护自己的合法权益，尤其是对受到损害的权利的补救。

根据请愿内容是否带有争议性质，是否有损害的存在，俄罗斯公民的请愿权主要是通过非司法性和司法性两种程序实现的。公民提出的不具有争议性质的请愿是通过非司法性程序实现的，主要是指公民就有关国家和社会发展问题向有关国家机关（主要是立法机关、行政机关）提出的书面建议或者声明，因不具有权利争议性质，适用一般意义的非司法性程序。公民提出的具有争议性质的请愿，一般需要通过司法性程序解决。这里的司法性程序又可以分为准司法性程序和司法性程序。前者诸如俄罗斯行政重新审查制度，类似于中国的行政复议制度，是指俄罗斯公民有权对公权力机关，主要是行政机关实施了侵犯公民的权利与自由的行为（决定）的时候，按照权力隶属关系向实施了侵权行为的机关的上级机关提出申诉；后者如俄罗斯行政诉讼制度，是俄罗斯公民在国家机关、地方自治机关、企业和社会团体、公职人员等实施了侵犯公民的权利与自由的行为（决定）的时候，有权向法院提起控告的制度。上述请愿行为既可以是集体性行为，也可以是个体性行为。

俄罗斯公民的请愿权，除了适用上述非司法性和司法性程序外，还可以通过一个特殊的主体，即人权全权代表来实现。人权全权代表制度在俄罗斯的确立主要是为了落实俄罗斯宪法中作出的国家有义务维护人和公民的权利与自由的承诺。俄罗斯人权代表制度是宪法或法律预先规定的，由专门的公共服务人员独立负责，主要是受理有关俄罗斯公民对国家机关实施的侵害其宪法性权利与自由的控诉。俄罗斯人权全权代表在被授权后，有权进行调查，提出建议更正行为或提供建议报告。[3]尽管俄罗斯《宪法》第103条只是很笼统地规定国家杜马有设立人权全权代表的权力，但毕竟是在宪法规范的层面确立了俄罗斯人权全权代表的合宪地位。1997年2月的《俄罗斯联邦人权全权代表法》将宪法中的抽象性规范予以具体化。根据《俄罗斯联邦人权全权代表法》的规定，在申诉人穷尽了司法救济和行政救济以后，仍认为没有得到救济的前提下，人权问题全权代表有权受理公民对国家机关及其公职人员的决定或行为提出的申诉。

俄罗斯宪法赋予公民的请愿权，既包括实体权利内容，也包括程序权利内容。救济程序的启动必须借助于公民程序性请愿权的行使。同时，公民实体性请求权需要在救济程序中实现。

为贯彻宪法“人权”保障原则，《俄罗斯审理公民请愿的规则》专门对公民提出请求的安全保障作了规定：当俄罗斯公民为批评国家机关及其公职人员的违法或者不当的职权行为时，或者为了保护自己与他人的合法权利与自由时而向国家机关、地方自治机关以及公职人员提出请求时，禁止对他们进行打击报复。没有本人的同意，审理请求时不允许泄露请求的内容信息以及涉及公民私人生活的信息。这些有关实现请求权的安全性保障规范，是俄罗斯国家为实现人权保障而设置的众多安全阀中的一个。另外，俄罗斯《行政违法法典》在第30章中有关于审理行政违法案件的具体程序规则，既包括有关行政重新审查制度，也包括行政诉讼制度，还包括检察监督制度。上述两部法典不但规范了俄罗斯公民实现请愿权的程序规则，除诉讼途径外，还规定多种救济途径。

与该法相衔接，能够整合为请愿制度的法律还有《俄罗斯联邦仲裁程序法典》和《俄罗斯联邦民事诉讼法》等。《俄罗斯联邦仲裁程序法典》专辟一编规定了“行政法律关系和其他公法法律关系在第一审仲裁法院的诉讼程序”，主要针对“要求撤销规范性法律文件的案件的审理”、“对国家机关、地方自治机关、其他机关、公职人员的非规范性法律文件、决定、行为（不行为）提出争议的案件的审理”以及“行政违法案件的审理”作了较为具体的规定。《俄罗斯联邦民事诉讼法典》的第三部分专门就“公法关系案件的审理程序”作了特别的规定，指出俄罗斯普通法院有权审理下列公法关系案件：审理有关公民、组织和检察官对规范性法律的全部或者部分内容的异议的申请，并且联邦法律没有将这些申请列入其他法院的审理范围；审理对国家权力机关、地方自治机关、公务人员、国家和自治市的职员作出的决定以及作为（不作为）行为的异议的申请；审理保障选举权和俄罗斯联邦公民参加全民投票权案件的申请；审理其他依法应由法院审理的公法关系案件。1

比较而言，俄罗斯《对侵犯公民权利与自由的行为和决定向法院提出控告法》主要是从宪法性规范的角度规定了俄罗斯公民有向法院提出控告的权利。《俄罗斯审理公民请愿的规则》和《行政违法法典》还或多或少地有关于行政诉讼制度的规范。尤其是《行政违法法典》明确指出：公民对于国家机关及其公职人员的行为提起的申诉，必要时法院可以按照民事诉讼规则进行审理。到目前为止，俄罗斯还没有独立的行政诉讼制度，其行政诉讼主要体现在民事诉讼制度中。俄罗斯《行政违法法典》的规定契合了俄罗斯一些民事诉讼法学专家的想法。俄罗斯民事诉讼法学专家在分析民事诉讼程序和行政诉讼程序的基本制度以及两个程序原则的相同点时，普遍不赞成对行政司法程序进行专门的立法。有些学者还进一步提议，制定统一模式的民事诉讼法典，按照他们的设想，民事诉讼法典中不仅要包括调整公法关系案件的规范，也要包括调整与企业家活动相关联的民事或者行政案件的特别程序的规范。[4]当然，与行政诉讼法学家呼吁建立独立的行政司法程序力量相比，民事诉讼法学家的主张并不是占主流的观点。更何况，两种救济无论是合并也好，分开也好，并不影响俄罗斯公民诉权的正当行使。

三、俄罗斯请愿制度中的法治精神对中国的启示

俄罗斯请愿制度的设立是对“人、人的权利与自由是最高价值”的宪政精神的具体落实。人权保障理念是资产阶级革命时期首先体现在资产阶级国家宪法之中的。如今人权保障理念在世界各国普遍被提升为宪法原则。人权保障理念在俄罗斯宪法中得以确立大体上经历了三个阶段：“‘劳动者权利（права трудящихся）—‘公民权利（права граждан）—‘人和公民的权利与自由 （права и свободы человека и гражданина）。”[5]（P22）1991年11月22日俄罗斯通过了《人和公民的权利与自由宣言》，宣布接受国际法上公认的人权原则和准则。1993年俄罗斯以全民公决的形式通过的现行宪法明确规定“人、人的权利与自由是最高价值”，以处于国家最高法律位阶的宪法规范的形式将人、人的权利与自由放在了所有权利体系的“最高价值”地位，确立了宪法的人权原则。俄罗斯的人权保障制度发生了历史性的根本转变。为落实宪法中的人权保障原则，俄罗斯还陆续制定了一系列具体法律法规，如《俄罗斯联邦全民公决法》、《最低劳动工资法》、《俄罗斯联邦社会服务基础法》、《职业联合会及其权利与生活保障法》、《俄罗斯联邦立法规则》、《劳动保护法》、《公民健康保护法》、《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》以及其他有关俄罗斯公民行使请愿权的规则。这些具体法律法规从不同方面把宪法中的人权保障原则转化为具体的法律权利。与此同时，俄罗斯还与他国签订了一系列有关人权保障的国际条约。可以说，俄罗斯在反思和总结历部宪法有关人权保障的经验教训基础上，更加突出和强调人权原则的宪法意义，为俄罗斯指明了法治建设的前进方向。人权保障也是中国未来法治建设的价值和目标，它将指引着中国法治建设的发展，同时，法治建设又将为人权保障创造条件并提供保证。

俄罗斯请愿制度是实现俄罗斯国家在宪法中所作的“承认、遵循和捍卫人与公民的权利和自由是国家的义务”的承诺的有效制度。首先，在现代法治社会国家，国家权力的行使者有义务向公众社会不断提供合理的、有效的公共政策及必要的公共服务，不断促进社会公众生活水平的提高和人类社会文明的可持续发展。赋予公民请愿权可以使国家在制定公共政策时，及时了解民众意见，吸收民众的智慧，有助于国家公共政策的理性化。其次，权力不被限制即容易被滥用，为了克服公共权力的滥用，就有必要从法律制度层面为社会民众提供能直接参与国家与社会的管理的保障。请愿正是缩短公共权力与民意的距离，是社会民众直接参与国家与社会的管理，与公共权力进行直接沟通与对话的一种重要方式。请愿制度的设立可以有效地防止权力的滥用。限制滥用权力，保障正当权利的需求正是当今世界各国宪政精神的要旨所在。另外，请愿制度的设立可以扩大民主参与程度，培养公民的公共意识和民主习惯。赋予公民请愿权能够唤起人们对于国家事务、社会事务的关注，从而激发其民主参政的热情，推动决策的民主化、科学化，有助于推动民主法治国家建设的发展步伐。例如，2003年“孙志刚收容致死案”引发的“三博士”与“五学者”的建议就是中国典型的请愿案。1显然，设立请愿制度有助于社会民众及时将不满情绪宣泄出来，避免社会矛盾的聚集激化，进而可以起到维护社会稳定的作用。随着社会经济的发展，社会的利益主体出现了多元化格局，改革过程中出现的利益不均衡，导致新型社会矛盾不断出现。当国家没有能力及时解决这些社会矛盾的时候，就应当有义务为社会民众通过制度层面宣泄其不满情绪提供畅通的渠道。“社会心理学的研究显示，社会稳定来源于人们对统治权威的服从和尊敬，而这种服从和尊敬的前提则是社会合意与社会共识的达成。作为民众表达意见、直陈愿望的一种重要方式，请愿能够在社会大众与政治当局之间架设起交流与协商的平台”，“从这个意义上说，请愿权无疑起到了“减震阀”、“过滤器”的作用”。[6]

目前，我国由于没有在宪法规范的层面明确规定请愿制度，缺乏具体法律的规范，请愿制度存在着许多没能理顺的法律问题，如在机构设置方面，存在受理请愿的各机构职责不分、政出多门，受理请愿的机构往往意识不足、功能错位等问题。综上，在现代法治社会国家，请愿权具有极为重要的宪政价值，已经被许多国家和国际组织所认可，并通过宪法规范和国际法规范的形式予以确立。特别是二战结束后，各国权利救济制度的发展趋势，明显地表现出救济方式趋向多元化、救济范围趋向扩大化、救济程序趋向法典化、救济规则和方式趋向国际化的特点。俄罗斯建构的请愿权制度，是与各国权利救济发展趋势大体一致的，可以说基本是成功的。这对于同样处于改革阶段的中国来说，具有一定的启示意义。俄罗斯所建构的权利多元救济制度中，宪法司法审查制度、人权全权代表制度、检察官参与诉讼制度和国际司法救济制度，也颇有借鉴意义。

参 考 文 献

[1] 法治斌，董保城：《宪法新论》，台北：元照出版公司，2004.

[2] 亨利·范·马尔赛文，格尔·范·德·唐：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，北京：华夏出版社，1987.

[3] 孙海涛：《俄罗斯公民权宪法保障制度研究》，黑龙江大学法学院2004届研究生学位论文，中国优秀硕博论文网.

[4] Б·Н·Лапин，Н·А·Ченина：?О проблемах реформирования гражданского судопроизводства встранах СНГ?，Москва，Праводение，2002，ст4.

[5] 哈书菊：《人权视域中的俄罗斯行政救济制度》，北京：中国社会科学出版社，2009.

[6] 杨海坤，章志远：《公民请愿权基本问题研究》，载《现代法学》2004年第4期.

[责任编辑 李宏弢]