武汉市财政资金绩效审计浅析

○朱 倩 周盟农

（武汉理工大学管理学院 湖北 武汉 430070）

一、引言

从审计发展历程来看，绩效审计的理念已有70余年的历史，且审计在20世纪90年代完成了以财务审计为中心向以绩效审计为中心的转变。我国社会主义审计制度建立于1983年，发展至今已有30年的历史，绩效审计理念是在21世纪初期提出的，相对发达国家来说起步较晚。我国全面推进绩效审计则是在2008年，审计署在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中指出：要全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。目前，我国绩效审计的范围主要包括财政资金绩效审计、投资项目绩效审计、金融机构绩效审计、企业绩效审计、民生资金绩效审计、政府外债绩效审计，绩效审计所涉及的领域和范围不断扩大，其重点是针对公共资金流出的使用进行相关审计。财政资金绩效审计是绩效审计的突破口，通过对财政资金进行审计，可以审查相关部门是否对财政资金进行了有效管理、资金使用是否得当，政府项目和政策是否实现了预期目标，满足了社会需求。下面以武汉市2012年的财政资金审计报告为例，对其存在的问题作简要分析，以期更好地加强财政资金管理，优化资源配置，为深化政府公共财政资金绩效审计，进一步提高我国地方财政资金绩效管理水平提供参考，从而实现财政资金效益最大化。

二、武汉市财政资金绩效审计现状

审计署的五年发展规划指出，2012年将全面推进绩效审计，所有的项目都将纳入审计范畴，基层政府也不例外，传统的预决算收支审计已无法实现有效提高资金使用效率和改善财政目标，因而绩效审计在全国如火如荼的展开。从武汉市审计局2012年的审计报告了解到，“三公”经费和会议费审计方面，共审计了24个市直部门。报告显示，2012年“三公”经费和会议费支出总体控制较好，24个市直部门“三公”经费实际支出5216.08万元，比预算控制数减少34.28万元；会议费实际支出3506.12万元，比2011年减少22.5万元。中央“八项规定”出台后，“三公”经费支出继续呈总体下降趋势。2013年1—6月份，24个市直部门“三公”经费实际支出1854.37万元，同比下降9.2%。总体而言，财政预算执行和财政收支情况是较好的，像“三公”经费和会议费的比例在逐步下降，财政支出结构不断优化，政府的公共职能得到体现，提高了民生和公共支出保障能力，这些都是值得肯定的。不过，在取得成绩的背后还存在着诸多问题，2012年，武汉市的审计机关已向有关部门移送经济案件线索14起，主要涉及涉嫌贪污财政专项资金、使用虚假发票偷税、滥用职权、违规招投标等问题。这些都是财政资金管理不善造成的效益差，决策失误造成严重损失浪费和国有资产流失，所以在对政府财政资金绩效审计中，财政支出是否有利于环境的保护和改善，财政资源分配不合理造成的社会不公平等问题也进入重点考虑范畴。下面对武汉市财政资金使用情况做简要分析。

1、部分项目配套资金不到位

从资源环境审计结果得知，2011—2012年，武汉市环保局共收到中央、省、市各类环保专项资金4.63亿元，截至2012年底，已拨付使用3.91亿元，重点实施节能减排、PM 2.5环境空气质量标准监测等58项环保项目。审计发现，中心城市空气质量专项、PM 2.5环境空气质量标准监测等项目，因未完成政府采购程序或上级资金未到位等原因，造成当年执行率偏低，全年共安排环保专项资金2580.2万元，实际执行654.15万元，执行率仅有25%。由于资金的不到位，造成有些项目无法实施，或是形成半拉子工程，严重影响了资金的使用效率和效益。

2、部分财政资金闲置存在管理漏洞

从2012年的财政专项资金审计报告得知，公共财政预算管理中有7项共3.7亿元财政专项资金闲置一年，可见在资金余缺方面没有达到优化配置；另外，因项目安排控制不严，部分项目违规获取财政资金。如武汉某公司的同一个项目，向市商务局申报获专项资金50万元，又向市经信委申报获取专项资金18万元。新洲区外派劳务服务中心弄虚作假，套取“走出去”补助资金35万元用于人员经费等支出。这些重申报资助、轻项目实施的行为使得资金预算流于形式，与实际支出明细脱节，应加强日常监督与跟踪管理。

3、部分单位违纪违规现象严重

由于管理缺乏制约机制，个别国家机关工作人员利用职务之便贪污国家专项资金。2012年之前，市科技局管理的部分项目，从申报、组织评审、项目后期管理到验收，由同一处室组织完成，缺乏内部控制和制约机制，2010年有34个项目无相关申报、评审程序，共安排项目资金498万元。某正处级干部借用亲属名义设立公司，将各级财政科技研发资金460.1万元安排给该公司，贪污国家专项资金。某担保单位违规向天兴洲大桥工程项目（公路部分）建设单位收取贷款担保费，造成工程成本增加8400万元。

4、个别项目招投标过程不规范

在对部分政府重点投资项目的审计中发现，5个项目未按规定进行公开招标或招投标程序不规范，涉及3879.57万元；3个项目存在涉嫌转包和串标等行为，涉及5786.3万元。这些违章行为严重影响了财政资金的公平合理的使用。

三、财政资金绩效审计的重点

由于审计目标的多样性，不同的项目其审计重点也会有所变化，所以在大多财政资金绩效审计中都会倾向于以下三个重点，而这些重点作为财政资金绩效审计体系的重要组成部分和评判标准，为绩效审计指明了方向，提高了绩效审计工作的效率。

1、经济效益方面

经济效益主要是关注投入和成本之间的比例关系，强调的是资金的节约程度，因此，对政府的财政资金的经济效益进行审计就得在保证适当质量的前提下，评价资源的占用和耗费是否节约和经济。在这里，经济效益审计可笼统地概括为效率和效果审计，它们之间有着层层递进的关系。可通过审查本市财政资金收支规模、收支结构、财政资金筹集成本、支出定额标准等信息，揭示财政资金在收支过程中是否符合国家的方针政策、是否遵循成本效益原则筹集与分配财政资金，是否存在因决策失误导致浪费的问题，以达到促使财政资金充分发挥效益的前提下节约使用资金的目的，审查政府财政资金在部分环保、项目投资等方面能否发挥出其应有的经济效益。

2、公平性方面

公平性是指财政资源收入分配过程要体现平等性，要求兼顾各阶层、各领域，同时在提供公共服务、产出和结果分配过程中体现平等。因此，对财政资金的公平性审计主要是审查财政资金的应用是否体现了公平原则，确认接受对象是否受到公平待遇，需要照顾的弱势群体是否得到更多的照顾。在武汉对于公共文体场馆进行审计的过程中发现，11家公益性场馆中仅有4家在财政年度预算中安排了场馆维修专项资金，占总数的36%，大多数都是以不定期、不定额的形式申报，程序也较为繁杂。由于专项维护资金的缺乏使得“重建设、轻维护”现象在公共文体场馆中普遍存在，不利于文化事业的长期发展。所以，仅就在公共服务方面，武汉财政资金的收入分配还应更合理化，以不断促进文化产业的发展。再如武汉青山区对城市基本公共卫生服务进行全面审计中发现，2011年10月，湖北省卫生厅、财政厅联合颁布了《省级标准》，其中的补助单价制定偏低，影响了资金分配和基层医疗机构的积极性，同时，现行《省级考核办法》细致具体，但实际执行难度很大，专项资金难按工作量分配到位，有失公正和公平。

3、环境效益方面

环境效益主要体现在政府部门对自然资源的有效利用和对生态环境的有效维护，主要关注的是环境污染和环境保护问题。财政资金的投入是否促进了环境和生态的改善，揭示了财政资金是否履行了公共服务的职责，达到促进建设节约型社会和生态文明社会的目标。2009年，武汉审计局对农村沼气能源项目展开专项审计，通过“一池三改”标准的实施，形成了多种能源生态农业模式，提高了农业废弃物的资源再利用率，较好地发挥了改善农业生态环境的作用，这项举措产生了极大的环境效益。

四、财政资金绩效审计执行的建议

1、加强审前调查，克服审计中的盲目性

由于被审计单位的背景、工作的目标、实现其目标方法的不同，其所使用的资源的性质及特征、为实现目标而使用的程序、相关内部控制制度及执行情况等信息也存在着异质性，因而，审计人员在对被审计项目调查时，应对被审计单位及其活动的情况进行充分了解，特别是对绩效有重大影响的有关风险的因素进行有效的职业评估，使得在制定审计实施方案时能够正确地确定审计重点和审计范围，确保在审计实施时避免出现盲目性。

2、紧扣审计目标，扩大审计范围

大多单位在财政资金绩效审计时，主要看资金支出数，累加后与上级下达计划指标进行对比，看资金是否全部支出，并依据财务资料查看是否有被挤占、挪用的现象，进而忽略了该项资金的使用经济效益。由此，在执行绩效审计的过程中，不仅要关注资金，还应紧扣审计目标的效益性、公平性、效果性，更多地关注政策执行情况及效果的评价，重视深层次的管理体制机制问题，并将其提高到社会效益的更高层次上来。

3、加强审计人员与各部门的信息交流，突显审计建议价值

由于绩效审计中存在取证难的问题，因而应完善相应机制，提高审计机关的法律威望。审计人员应加强与各部门的交流，寻求上级审计机关的帮助，借助政府和内部审计人员的力量获得真实可靠信息。对于发现的问题要有明确的认识，区分问题的性质，分析问题的根源，针对问题，提出解决的措施或建议，体现绩效审计报告的价值所在，发挥绩效评价的建设性作用。

五、结束语

绩效审计的全面推行势不可挡，财政资金作为其重要的组成部分应得到足够的重视，加快对财政资金绩效评价的理论与实务的研究，是目前亟待解决的问题。虽然我国的绩效审计还存在诸多不足，但其中既有机遇也有挑战，可提升的空间还很大。相信随着经济体制的改革和深化，政府体制的不断完善，法律制度的不断健全，社会诚信机制的不断深入，财政资金绩效审计将会越来越成熟，从而促进建立服务型政府，发挥政府职能，提升政府管理绩效。

[1]李四能、叶晓刚：绩效审计实务[M]．北京：中国时代经济出版社，2009.

[2]郑石桥：绩效审计方法[M]．大连：东北财经大学出版社，2012.[3] 赵洁：中国特色绩效责任审计研究[J]．财会通讯，2013（1）.

[4]聂凡、陈赞迪：县区财政资金绩效审计研究[J]．商业会计，2013（7）.

[5]武汉市青山区审计局：城市基本公共卫生服务存在的问题及对策[Z]．2013.