国库制度历史演进及其现代化

马洪范

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

一、一个古老的发展异常缓慢的国家机构

明朝万历年间，北京发生了一起国库腐败大案，主犯李伟，爵封武清伯，慈圣太后的父亲，万历皇帝的外祖父。许多劣质棉布与军服，经由其手缴入国库，在驻京部队中引起无数怨言。万历皇帝接到张居正等臣僚对此事的控告后，亲自拿了一匹劣质棉布呈进于慈圣太后。太后既愧又怒，表示要按国法处置。

原来，各省上缴中央国库的实物，必须经过检验，质量合格才能入库，否则拒绝接受，地方解送实物的人员就会长期滞留在北京而不能回家。实际上，所谓质量并无具体标准，可由经办官员甚至其中介人随心所欲地决定。如果解送实物的人员懂得其中的奥秘，赠送中介人以一定金额的好处费，中介人扣除佣金后再转送给经办官员，所缴实物就可以被接纳入库。而李伟就是当时最为权威的仓库中介人之一。

李伟案件只是库藏国库管理时代司空见惯的一件小事，只因遇到了冲动的万历皇帝与执拗的张居正首辅，才被搞的沸沸扬扬。在张居正的调解下，这一案件最终达成了一个保全太后面子的协议：李伟不需到法庭报到，但须被召唤到宫门外申饬一顿，并保证不得再犯。事情告一段落以后，张居正乘机大批撤换仓库管理员，意在禁绝索取“铺垫费”这一陋习。

然而，事情的真正结局，绝对出乎张居正的预料。因为他自己在死后半年受到清算，两年后被抄没家产，长子张敬修自缢身亡。相反，本案主角李伟在张居正死后三个月由原来的武清伯升任武清侯，死后又被追封为国公。①黄仁宇著：《万历十五年》，生活·读书·新知三联书店，1997版，p34。总之，李伟案件仅仅影响了个别人的利益和命运，没有给民间或社会带来多大冲击。在“普天之下，莫非王土”的时代，国库案件离老百姓实在是太远了。正是因为这一点，尽管国库是一个非常古老的国家机构，但其发展演变却异常缓慢。

有了国家，有了财政，必然要有国库。我国有文字记载最早的国库雏形大约始于公元前11世纪的周朝。周设六官（天、地、春、夏、秋、冬），天、地均有监管财务的职责，专司府库职责者有大府、王府、内府、外府。秦汉时期，已初步把国家收入与皇室收入分开，各有组织、各自核算，改变了过去国家收支就是皇室收支的做法，开始实现国库的国家化。元朝时期不仅有实物库，而且已有金银库。康熙年间，赋税统一以白银作为计量单位，对征收交纳实物者，均将实物折合银两核算，国库逐步从实物库过渡到以货币为计量单位的金库。概而言之，从周朝至清朝末年，我国的国库管理一直实行按行政系统设立实物库的制度，建立起适应当时经济发展的库藏制度。

二、从库藏国库走向现代国库

库藏国库制度在中国一直持续到晚清1908年。清光绪30年（公元1904年）春，由户部奏请，经批准试办大清户部银行，并于次年8月，在北京成立总行，正式对外营业。光绪34年（公元1908年），户部银行改名为大清银行，同时奏定大清银行则例24条，确定该行为国家银行，准许经理国库事务及公家一切款项，代理公债及各种证券，结束了我国几千年以来实行的库藏国库制度。然而，与国外相比，在中华大地上终于形成的这一重大制度变迁实在是太迟了。1694年，第一家资本主义国家银行—英格兰银行的成立，标志着英国由传统的库藏管理时代开始进入现代的国库管理时代。此后，中国开始被欧洲工业化国家赶超并抛在了后面。

17世纪后叶至18世纪中叶的英国，财政腐败触目惊心。1689年，即英国“光荣革命”的第二年，议会要求政府必须详细、及时地记录财政支出，并提出通过监督公共账户来实现对公开支出的控制。然而，反腐败的道路注定是漫漫征途，况且全国范围内的金融体系尚未建立，如何谈得上管理与监督资金账户？历史告诉我们，这一提议在98年后才得以成为现实。1787年，英国议会通过了《统一基金法》，自该年始，政府所有收入均纳入统一基金，所有支出均由统一基金支付。从此，以往采用的极为复杂的专项收入用于专项支出的制度宣告终结，国库单一账户制度正式建立。①张馨、袁星侯、王违著：《部门预算改革研究：中国支付预算制度改革剖析》，经济科学出版社，2001年版，p38。它的问世，实现了一级政府只有一本账的目的，为全面陈述政府财政活动奠定了基础。到1861年公共账户委员会成立时，英国议会及政府已无必要将主要精力集中在反腐败问题上了。

当我们将视角从欧洲转向美洲时，将有新的发现。美国独立后，自1791年始，以英国经验为基础，分别由第一银行、第二银行、州立银行和国民银行代理国库。但在1837年，纽约发生了金融恐慌并蔓延到全国，导致大批银行倒闭，国库为此蒙受重大损失，从而促使联邦政府于1840年实行独立国库制度，政府自行设库管理财政收支，1846年《独立国库法》对此做出详细规定。②陈明著：《美国联邦储备体系的历史渊源》，中国社会科学出版社2003年版，p64-72。这一经历弥足珍贵，不仅因为其他国家不曾有类似经历，而且因为它至今都能带给我们诸多启发。

事实上，美国的独立国库未能真正独立。南北战争爆发后，为筹措战费，财政部被迫于1861年2月向银行贷款5000万美元，后又要求银行协助出售政府债券。1864年《国民银行法》规定除关税收入外的其他公共资金都可存储于各国民银行，财政部可以利用各国民银行作为联邦政府的财政代理。1907年《独立国库法》（修正案）不再禁止财政部把海关收入存储于各国民银行。至此，独立国库不仅名不副实，而且演变成为发行货币的银行、全国银币储备中心、黄金与汇率调控中心，其中央银行功能充分显现。

然而，由财政领导下的独立国库履行中央银行职能，直接导致了金融危机的频繁发生，也导致了当时银行改革运动的兴起。这场运动的最终结果是于1914年建立了联邦储备体系。从此，独立国库名正言顺地消亡了，美联储开始为政府开立存款账户，财政支出通过联储理事会、十二家联储银行及二十五家分行组成的电信拨款系统进行。为避免把全部政府资金都由联储体系存入和提取所带来的对金融市场的扰动，财政部通常将其存款余额的一部分（约几百亿美元）存放在联储银行，其余部分存入13000多家商业银行的“税收和公债账户”中。直到今天，美国联邦政府资金的存放依然维持着这一格局。

经过漫长的上千年的思考和积累，人们终于在“二战”后全面检讨自己对国库的理解，放宽了认识国库的视角，认识到它不仅联系着财政与金融，还联系着政府与市场，联系着千千万万个机构与个人，它不再是单纯的资金出纳与财物保管者，不再局限于简单地核算财政收支，而成为囊括账户、资金收付、债务、采购、库存现金等领域的政府财务、现金与宏观管理者，具体管理方式也由中央银行代理转变为以财政管理为主，还实现了与信息技术、货币市场之间的有机融合。在此理念的指导下，20世纪70年代末期，少数发达国家的国库以单一账户体系为基础，开始过渡到较为高级的国库现金管理阶段，并在随后的20多年内不断发展与完善，日益发挥着重要的职能作用。

三、中国国库制度的现代化

20世纪90年代中后期，我国拉开了政府预算管理制度改革的帷幕。部门预算、政府采购、“收支两条线”管理等改革相继推开。2001年3月，《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》正式印发，随后财政部和中国人民银行公布了《财政国库管理制度改革方案》，阐释了这项改革的基本框架和实施步骤。

13年来，随着国库集中收付制度改革的不断深入，这一改革取得了显著成效：促进预算编制改革，强化预算约束；方便预算单位用款，提高资金运行效率；增进资金使用透明度，完善资金监督；聚集沉淀资金，增强政府调控能力；规范单位核算，确保会计信息质量；实行“收支两条线”，推动预算外资金管理进入政府非税收入管理的高级发展阶段。

2006年春，媒体披露了天津海事法院的程伟案件①《天津海事法院曝惊天大案，折射法院财政体制缺陷》，《财经》2006年第8期。。程伟系天津海事法院一名普通的财务人员，在长达十多年的时间里，挪用财政经费1000多万元、法院执行款9000多万元，累计金额上亿元。案发后，更是牵连出若干参与违法犯法的代理国库的银行职员、接受贿赂而徇私枉法的司法人员。其涉案金额之大，案件性质之恶劣，堪称1949年以来公检法司法系统内部经济犯罪第一案。2008年12月湖北潜江国库盗窃案②http：//news.sina.com.cn/c/2009-09-23/011118704740.shtml。2008 年12月23日晚，潜江市财政局原出纳樊红潜入办公区，盗开5张金额共计800万元的国库支付凭证。次日，樊红将其中两张凭证转款580万元打到刘贵军提供的武汉两个私人账户上。、2011年1月江西鄱阳李华波案③http：//finance.qq.com/a/20130313/000733.htm。江西省鄱阳县财政局建设股原股长李华波于2011年1月29日以“卷款9400万元外逃”案而震惊全国。的接连发生，表明我国在政府预算及国库管理中存在的问题依然很多，国库制度现代化的任务仍然非常艰巨。

一是我国预算管理仍存在不少问题。编制时间短、视野窄、不细化，预算收支中长期规划、短期预测机制尚在建立与完善之中，编制方法还存在一定缺点，编制程序尚需改进，预算执行中的调整行为随意性大，预算编制与执行的良性结合机制有待健全与完善。

二是财政资金管理方式面临着根本性变革。原本分散存放在各部门各预算单位账户中的国库资金，逐渐集中于财政部门管理下的国库单一账户中。我们现在是三万多亿元的钱“趴”在中央银行的国库账户里④2013年6月，李克强总理提出激活财政存量资金。为什么要激活财政存量资金呢？有两个重要的背景因素：一是全国财政增量资金增速放缓，二是人民银行国库账户中3万多亿财政资金花不出去。一方面增量资金在枯萎，无钱可花；另一方面大量资金沉淀，得不到有效使用。，现金管理没有跟上。近些年来，国务院授权财政部虽然进行了一些改革试点，但就全国范围而言，尚未形成根本性变革。

三是政府财务管理水平及风险防控能力亟待提高。政府财务管理中很少考虑资金的时间价值和现金的机会成本，资金闲置浪费现象严重；地方政府债务融资不规范，资金使用分散，监督控制比较薄弱；不少预算单位财务管理科学化、精细化水平不高，财政资金的安全性、规范性及有效性得不到充分保障，降低了政府财务管理的整体水平及其风险防控能力。

综上，我国政府及财政部门面临着如何管好用好集中于国库单一账户中的资金、确保预算单位及时用款、统筹考虑国库资金的运用与筹措、降低政府借款成本等诸多现实问题，而这些正是国库现金管理的重要内容。2000年以来，我国财政理论界与实践部门已开始关注这一领域，2003年1月1日起，开始实行国库存款计息制度；2006年6月，财政部与中国人民银行联合发布《中央国库现金管理暂行办法》和《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》，初步奠定了中央国库现金管理制度框架，开始形成以商业银行定期存款为主、买回国债等货币市场投资为辅的国库现金管理模式。

由此，我国国库制度改革从国库集中收付走向国库现金管理，国库现代化水平得到大幅提升。国外经验表明，国库现金管理的产生与发展是一个长期的过程，国库现金的管理与运作是一个涉及面广、关系复杂的系统工程。对我国而言，如何在全国范围内开展国库现金管理，仍是一项非常艰巨的改革任务。

四、国库现金管理与地方经济发展

到目前为止，我国国库现金管理仅在中央层面开展操作。随着地方国库存款余额的快速增加，一些发达省份的国库月终余额高达上千亿元，不少地市政府的国库月终余额也普遍都在几十亿元以上，特别是2009年以后财政部代理地方政府发行“地方债”，地方政府需要为这部分债务承担利息支出，各地拓展地方国库现金管理的紧迫性更加突出。

开展国库现金管理，可以有效促进地方经济发展。在收支管理方面，通过制定相应规章制度，加快收入入库时间，妥善安排资金出库时间，可以增强政府对财政资金的控制力；在余额管理方面，引入货币时间价值原则，统筹各项筹融资措施，使库底资金尽量保持较低余额，在保证安全性和流动性的前提下，将库存资金投资于安全性高的金融产品，获取更高收益；在风险管理方面，通过细化预算编制、健全政府债务信息披露机制、完善现金流预测机制等，全面掌控财政资金变化趋势，提高风险防控能力；此外，还可以增加地方金融产品供给和需求，加快金融产品的流通速度，促进地方金融市场发展。

当然，地方政府开展国库现金管理，还需要明确两个重大问题：一是不同集权模式对地方经济发展的影响不同；二是不同投资模式对地方经济发展的影响不同。

首先，在中央集权模式下，国库资金集中于中央财政，用于投资的资金以市场化原则进行配置，必然更多地流向经济发展程度较高、资金收益率较高的地区，会造成“从贫穷地方输血给富裕地方”的局面，即使考虑到国库现金管理带来的投资收益，由于“马太效应”，仍会加剧地区间贫富差距。在地方集权模式下，国库资金由地方政府进行管理，相比中央集权而言，会更多地留在本地，支持当地经济发展。但如果中央政府不进行适当调节的话，富裕地方获得的收益必定高于贫穷地区，也会间接地扩大地区间贫富差距。

其次，在商业银行存款投资模式下，地方政府实施国库现金管理，有利于将资金从本地中央银行转移到当地商业银行，相当于为当地经济输入资金，使商业银行有更多资金用于发放信贷，由于投资支出乘数作用而促进当地经济发展，反过来促进地方税收提高，形成良性循环的局面。

实践中，地方政府的主要追求目标是投资收益最大化，因此以投资之名行投机之实的案例屡见不鲜，其中最著名的就是美国桔县财政破产案。①桔县是加利福尼亚州的一个美丽富饶、瓜果飘香的县，因盛产柑桔而得名。1994年12月县政府破产清算。http：//baike.baidu.com/。1994年之前，桔县曾经作为一个精明的投资者而备受瞩目，与其他地方政府相比，它赚得了近两倍的回报率，以至于其他的180个地方政府都将资金委托桔县现金管理官员进行操作，期望获得更高投资收益。但是，1994年12月的一天，桔县政府突然宣布申请破产保护，原因是该县财政官员Robert Citron通过债券回购交易筹集195亿美元资金，其中115亿投资于长期国债和政府机构债券，80亿美元投资于反向浮动利率期票，但由于短期利率大幅上升，最终造成巨额亏损。

这一案例促使我们从深层次上来思考地方国库现金管理中最为关键的一个问题：如何避免以投资之名而行投机之实？换句话说，地方政府在获取收益的同时要将风险降低到最低，并且一定要将可能发生的损失控制在可承受范围内，这在客观上需要建立完善的地方国库现金管理体系。毋容置疑，这将是我国国库制度现代化的又一重要的历史性任务。

五、建立现代国库的“数目字管理”系统

在反思我国近代百余年屈辱历史究竟“因何落后、为何挨打”时，黄仁宇先生在《万历十五年》中提出，根源在于我们是一个“不能在数目上管理的国家”（mathematically unmanageable），不仅是我们，但凡“今日很多国家称之为独裁或极权，其实其内部都还有很多不能在数目上管理的原因”，而时常侵略别国的国家大都“可以实现数目字管理”。①黄仁宇著：《万历十五年》，生活读书新知三联书店1997年，第274-281页。

在我看来，“数目字管理”的关键点是信息。一切行为，都会留下相应的信息；一切需求，也都有赖于充分的信息才能变成现实。无论过去，还是现在，信息都是一个国家的重要基础设施之一。可以说，信息是紧密联系着政治、经济与社会的不可或缺的基础性要素。从某种意义上讲，国库的发展史就是一部国库信息处理变革史。然而，直至三百年前，人类的信息处理能力依然非常有限，信息服务的对象范围很小，信息民主程度也极其低下。也只是到了工业革命之后，特别是1945年以后，借助于迅猛发展的信息网络技术，信息极其迅速地从根本上改变了整个社会。

当然，信息也改变了国家财政及国库管理。作为政府理财系统的财政体系，包括纵向多个层级、横向多个部门，流经多个环节，涉及众多主体，构成了一个复杂巨系统。②复杂巨系统这一概念最早由钱学森、于景元、戴汝为于1990年提出，详见《一个科学新领域：开放的复杂巨系统及其方法论》，《自然杂志》1990年第1期。按照系统科学对于系统的分类，若一个系统的子系统数量非常庞大，且相互关联、相互制约和相互作用关系又非常复杂并有层次结构，通常称作复杂巨系统。信息理论与信息技术正逐步在财政及国库管理中得到广泛应用，赋予这个复杂巨系统一个健全的“脑”、敏锐的“眼”、强壮的“心脏”、完善的“血管”以及勤快的“手”与“脚”，从而引发了一系列重大变革。

“金税工程”是我国政务信息化起步最早的“三金”工程之一。借鉴税务信息化的成功经验，有利于更好地理解认识与推动建设现代国库的“数目字管理”系统。数据的科学管理与深度利用是税务信息化的关键，而数据集中则是数据管理与应用的前提。从2002年起税务系统开始实行税收数据的省级集中，2006年底全国共有31个国税局推广应用了总局统一的综合征管信息系统，相关数据实现省级集中，在此基础上征管数据进一步集中到国家总局。税务数据集中使省局、总局获取到大量原始信息，较好地解决了上下级政府之间信息不对称问题，对解决税务机关与纳税人之间信息不对称也有较大的帮助。

作为当前和今后一个时期现代国库信息化建设的重点，国库管理应用支撑平台有效解决了标准统一和系统整合等问题。顺应这一趋势，建立国库数据“以省级集中管理为主、以若干地市分中心协管为辅”的目标模式，是适应我国当前国情、较为现实的明智选择，有利于将国库管理及其信息化水平推向更高的发展平台。

县级财政部门各自按照平台要求建立财政业务应用系统自主管理数据，是国库数据管理的可选目标模式之一。由于我国县级财政部门改革步伐相对缓慢且进展不一，信息化建设的机构、编制、人员难以解决，技术力量相对薄弱及资金投入困难等原因，县级管理模式具有诸多严重的弊端。省级财政部门建立国库数据中心集中统管全省数据，也是可选目标模式之一。虽然省级财政部门具备技术人才优势、改革意识与推进力度相对强大，但由于管理任务繁重、服务半径过大、响应能力薄弱等原因，实际上难以有效实现科学的国库数据管理和利用。

因此，较为现实、明智的选择是，在成立省级国库数据中心的前提下，各省根据实际选择若干具有区位、技术等优势的地市级国库信息中心成为省级国库数据分中心（以下简称分中心）。分中心的设立可以借鉴中国人民银行的大区制经验，打破省域内行政区划，一个分中心可以协管周边若干地市及其县区的国库数据。这一模式可以有效发挥分中心上联下传的作用，弥补省县两级数据管理的不足，推动基层国库数据向高层集中。

数据集中不是目的，而是数据管理的手段。在数据集中的基础上，需要进一步增强数据挖掘、分析和深度利用水平，避免停留在数据简单集中的初级发展阶段。依托于平台建设推行国库数据集中管理，可以从源头一次捕获信息，实现业务流与信息流的高度重合，并根据轻重缓急将政府职能中带有不变性质的业务流逐步信息化，以达到财政业务重塑的目的；可以使得财政管理操作执行层与决策层直接沟通，促使金字塔式的管理结构转变成为扁平式的管理结构，建立跨部门、跨层级的有效联通渠道，实现财政组织体系纵向扁平化与横向一体化；可以建立“以客户为中心”、“一站式”服务的管理模式，促使财政及国库工作方式由控制型向参与性和自主型转变、由注重以“物”为中心向以“人”为本转变、由经验决策向科学决策转变、由简单事务操作向知识智能管理转变、由被动执行向主动创造转变。至此，现代“数目字系统”的建立，标志着国库的现代化进入高级、成熟的发展阶段。