我国地方政府性债务信息披露问题研究

陈志勇 王银梅

（中南财经政法大学，武汉 430073）

提高披露地方政府性债务信息的透明度，是加强地方政府性债务管理，防范债务风险的基本要求。目前我国地方政府性债务信息揭露情况不容乐观，普遍存在债务底数不清、偿债责任不明等问题，这大大削弱了对地方政府性债务的监管能力，隐藏着巨大的财政风险。因此，深入研究我国地方政府性债务信息披露问题，完善相关信息披露机制，具有重要性和紧迫性。

一、地方政府性债务内容及信息披露现状分析

（一）地方政府性债务内容

按照审计署的审计口径，地方政府性债务包括“地方政府负有偿还责任的债务”、“地方政府负有担保责任的债务”及“其他相关债务”三部分。

1.地方政府负有偿还责任的债务

（1）地方政府债券。包括由中央代发的债券和试点省市（上海市、浙江省、广东省、深圳市）自行发行的债券。

（2）国债转贷。财政部统一发行并转贷给地方政府用于国家确定的当地建设项目的国债。

（3）外债转贷。以政府名义，由财政部统一向国际金融组织借入并用于地方经济建设的贷款，由地方政府负责管理和偿还，一般属于省级债务，少数为市级债务。

（4）农业综合开发贷款。包括上级财政贷款和农业发展银行贷款，用于农田水利基本建设、农业生产基地开发等，一般属于县级债务范畴。

（5）其它财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。

（6）政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中，确定由财政资金偿还的部分。

（7）地方政府举借的债务。政府直接或间接向国内金融组织、单位和个人融资产生的债务。

（8）各类拖欠款。由于财政困难导致的工资、工程款拖欠等，一般发生在县级及县以下的政府部门。

（9）社会保障资金缺口。基本养老保险中应由政府承担的部分，以及应由国有企业缴纳、财政“兜底”的部分。

2.地方政府负有担保责任的债务

（1）政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入、经营收入等非财政资金偿还，且地方政府（含政府部门和机构，下同）提供直接或间接担保的债务。

（2）地方政府举借，以非财政资金偿还，视同政府担保的债务。主要包括：第一，地方政府担保的主权外债，由政府转贷及国内银行经政府授权作为借款人，将贷款再贷给项目单位，当款项无法偿还时，需要地方政府动用预算财力垫付；第二，国债转贷中由建设单位负担的部分，可能会成为地方政府的或有债务。

（3）地方政府担保的国内金融机构贷款。地方政府在基础设施和企业融资中提供的担保和变相担保。

（4）国债项目配套资金。由地方政府提供的与运用国债资金进行长期项目投资配套的项目（主要为社会效益明显、经济效益甚微的基础设施）资金。

（5）粮棉、供销等企业的政策性挂账。主要为价格倒挂的政策性亏损和粮食企业的经营性亏损。

3.其他相关债务

（1）政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。

（2）下级政府的财政缺口和债务。

（3）地方金融机构的不良资产和债务。包括地方国有或国有控股（城商行、政策性投资信托公司等）与集体性质的金融机构（农信社、城信社等）。

（4）地方国有企业、事业单位的亏损、欠账或损失挂账。

（二）地方政府性债务信息披露现状

目前我国尚未形成完整的政府债务信息披露制度，政府债务信息与其他财政信息一起主要通过预算会计报告和财政预决算报告的形式进行披露，因此，展现在公众面前的往往是一些零碎、分散的债务信息。

1.通过预算会计报告披露相关债务信息。我国现行预算会计报告是财政部颁布的财政总预算会计、行政单位预算会计及事业单位预算会计制度中的会计报表体系和附注，包括资产负债表、预算执行情况表、预算执行情况说明书及其他附表。相关债务信息主要在资产负债表中反映，面向社会举借的债务在财政总预算会计及事业单位会计的资产负债表中有所反映。

财政总预算会计资产负债表中的负债科目主要有“借入款”、“暂存款”、“与上级往来”，而一级政府的债务主要在“借入款”和“与上级往来”科目中反映。其中，“借入款”反映中央财政和地方财政按照国家有关法律法规及国务院规定，以发行债券等方式向社会举借债务取得的款项。但从资产负债表的“借入款”科目中只能获得某一时点政府债务规模以及与期初相比的变化情况，而且这些信息未能分类列示进行详细、具体的披露。此外，本级财政以国债转贷形式从上级财政举借的债务则在“与上级往来”科目中反映。除了反映国债转贷资金外，“与上级往来”项目还反映本级财政与上级财政间由于财政体制结算或向上级财政借入的临时周转款等原因而形成的待结算款项。因此，我们无法从“与上级往来”中直观看出本级政府通过国债转贷形成的债务信息。

公有事业单位在开展事业活动中，因发展需要也会形成一些债务，这些债务虽不是政府直接举借的，但有些款项最终可能由政府兜底而转变为地方政府债务。这类负债目前在事业单位资产负债表中反映。其中负债类科目中，“短期借款”、“长期借款”、“应付职工薪酬”、“长期应付款”中的一些债务可能会转化为政府债务。

2.通过财政预决算报告披露相关债务信息。各级政府还通过每年的财政预决算报告向社会公开披露相关财政信息，而政府债务信息只是作为财政收支的部分内容有所涉及。

目前各级政府在预决算报告中披露相关债务信息方面拥有完全的自由裁量权。笔者通过各地政府门户网站搜索其财政预决算报告情况时发现，各地政府在债务信息公开方面基本处于自主状态，即自行决定是否公开，自行确定公开的内容及形式，没有全国统一的要求和格式。因此，当前各地债务信息披露的实际状况是：有的包含有债务信息，有的则没有；而披露债务信息的政府，有的以附表形式公开，有的在报告正文中提及。在披露内容和范围方面也各不相同，有的仅公开了本级政府“债务利息支出”金额，有的公开了“债务还本付息”金额，有的公开了本级政府债券收入和国债转贷收入。

3.监管机构统计信息。目前我国政府债务监管机构主要有财政部门、人民银行、银监会及审计部门。这些机构采用不同的方式对地方政府性债务进行了统计和管理，但除了审计署外，并未向社会公众披露具体数据。

（三）地方政府性债务信息披露中存在的问题

1.信息披露不全面。从目前公开的债务信息看，一般只揭示了部分直接显性债务信息，对其他类型债务信息很少涉及。虽然主要监管机构，尤其是财政部门对各地债务信息有一套比较完整的债务报表，但这些信息仅限于部门内部使用，社会公众无从了解。与债务信息公开不全面相对应的是对地方政府性债务的形成缺乏有效控制，一般由地方各部门分散管理，缺乏统一性和规范性。

2.信息披露不具体。各地所公开的债务信息不论规模大小，其共同点是内容粗略，一般仅披露一个总的金额，没有具体说明其构成的内容，从而社会公众无法知晓这些债务是如何形成的、具体项目有哪些、偿债的资金来源如何，等等。同时，即使在监管部门内部（如财政部门），所获得的数据也并不具体，因为按《2009年地方政府性债务报表》的填报口径，财政部门只能采集到汇总的债务数据，无法获得按债务项目进行细化的债务信息，因此也无法采集到构成表中汇总金额的明细数据。

3.披露内容及形式不统一。从已公开的地方政府性债务信息看，各地公开的内容和形式不统一，大多由地方政府自行决定，国家对此并无统一要求。这使得原本就已稀缺的债务信息不具可比性，也不便于中央政府从宏观视角对地方政府负债行为进行调控和管理。

4.缺乏动态的债务信息。按现行制度，即使是政府监管部门也难以及时获取地方政府性债务信息，而社会公众则只能从每年的预算会计报告和财政预决算报告中获得部分汇总的数据，且相关信息不具有联贯性。虽然财政部门从2009年之后要求各地各部门按季填报汇总的债务信息，但仍难以满足动态监控的需要。这类信息的缺失，使得相关主体对地方政府性债务不能进行动态分析和管理，提供决策依据。

二、地方政府性债务信息披露状况影响因素分析

（一）法律法规因素

影响我国地方政府性债务信息披露状况的法律法规因素主要包括两个方面：一是有关地方政府不得举债及不得提供担保的规定；二是缺乏有关地方政府性债务信息披露的法规要求。

1.相关法律规定使地方政府不敢公开债务信息。我国现行《预算法》规定地方各级预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行地方政府债券；银行不得向政府及其部门发放贷款。《担保法》规定政府机关不得作为保证人（经国务院批准为使用外国或者国际经济组织贷款进行转贷的除外）提供担保。根据上述规定，我国地方政府目前存在的大量债务均是缺乏法律依据的。因此，各地方政府及部门在债务信息披露上只能谨慎小心，以免触及法律红线。

2.缺乏明确的法规要求使地方政府不必公开债务信息。在地方政府事实上大量负债的情况下，国家至今未出台专门的法规明确对地方政府性债务的核算、管理和信息披露等要求，并规范相关行为，相关规定散见于《预算法》、《审计法》、《会计法》、《政府信息公开条例》等法律法规中，缺乏针对性，这使得地方政府债务信息披露无章可循。

（二）制度与机制因素

地方政府性债务管理是复杂的系统工程，需要一套科学完备的制度与机制加以规范和引导，包括资金的举借、营运、监管、信息披露、效果评价等，但这套制度与机制目前在很大程度上还处于缺失状态，导致地方政府性债务管理出现较为严重的混乱。就财政部门而言，虽然明确授予了其全面管理政府债务的职能，但事实上只是对部分直接由财政部门偿还的债务，如国债转贷、外债转贷、专项借款等进行管理，内容也主要限于统计、资金拨付、预算扣款等事后控制和业务管理，而且这些活动通常被分割到财政部门内的多个处室，相互间往往缺乏配合和协调。在财政部门之外，除了人民银行、银监会、审计等部门行使一定的监管权外，人大和社会监督基本处于无所作为的状态。市场上也缺乏针对地方政府这一投融资主体的信用评估以及对地方建设项目的社会经济效益进行事后评价的体系。而政府财务报告及预决算报告制度的不完善更是直接造成了相关债务信息的模糊与缺失。

（三）技术与管理因素

技术与管理方面存在的不足也是造成债务信息披露不完善的重要原因。这里所说的技术主要是指对政府债务进行确认、计量、核算和报告等方面的财务会计程序和方法。我国目前采用的预算会计制度，其会计基础是收付实现制，按其会计要素和核算方法，只能反映地方政府性债务中的直接显性债务信息，而无法反映隐性、或有债务信息。在管理上，目前的政府预算尚未涵盖所有的政府性收支，大部分政府性债务游离于财政预算管理之外，直接导致了债务信息披露的缺陷。

三、债务信息披露问题的负面影响

（一）管理失位

近年来，虽然国家陆续出台了一些有关地方政府性债务管理的制度和规定，审计部门也在加强相关审计工作的力度，但迄今为止，地方政府性债务规模在一定程度上仍是一个“黑箱”，既无法给相关管理决策提供有效的信息支撑，也给具体的监管工作造成了困难。这主要表现在两个方面：一是在管理和监控上，各主管部门对债务的规模、结构、绩效、偿还等信息掌握不充分，难以把握债务的演化趋势及对国民经济各领域的冲击，使管理和控制的整体部署与具体措施难以及时到位；二是在债务资金调度使用上，由于情况不明，难以有效整合财力，优化配置，突出重点，解决地方建设的主要问题。可以说，目前地方政府性债务在举债主体、举债方式、举债成本、举债目标、举债责任等方面在一定程度上还处于失控状态。

（二）风险加剧

向公众披露债务信息，提高债务透明度，不仅能满足公民的知情权，更是加强政府债务监管、防范财政风险的根本要求。也就是说，有效披露政府债务信息，有利于提高其债务控制能力，防止债务恶性膨胀及债务危机的产生；反之，则易导致债务管理失控，加剧政府的债务风险。归纳起来主要表现在三个方面：一是债务规模不清可能造成债务总规模的急剧膨胀，从而形成债务总量风险；二是造成债务控制主体缺位，各举债部门和单位各行其是，从而形成债务的结构性风险；三是对债务资金的使用难以有效监管，无法保证资金的使用效率乃至造成资金的流失，形成债务的效率风险。在政府债务风险加剧到一定程度时，会扩散到整个财政经济领域，从而成为威胁国家经济安全的重要因素。

（三）监督弱化

立法机构对政府性债务进行审查监督是其财政监管职能的重要内容。从权力制约角度看，目前我国地方政府性债务管理存在的一系列问题，凸现了人大监督职能的弱化乃至缺位，而地方政府性债务信息披露制度不健全、透明度低是造成人大难以发挥相关职能作用的主要原因。从另一方面看，地方政府性债务信息披露的问题，也反映了国家在打造法治政府、责任政府和服务型政府中存在的薄弱环节。

四、完善债务信息披露制度的思考

地方政府性债务本身的复杂性决定了其信息披露是一个系统工程，包括基本法律法规和具体制度的建设、机制的健全与技术基础的改善，等等。因此，解决我国地方政府性债务信息披露问题必须有长远的观点，先易后难，夯实基础，循序渐进。

（一）健全法律法规

实际上，按现行《预算法》、《担保法》有关条款的规定，我国大量地方性政府债务的形成是缺乏法律依据的，而没有相关的法律基础，地方政府性债务信息的披露将无从谈起，与审计法规的要求也无从对接。同时，现行《政府信息公开条例》也缺乏针对政府债务信息披露的具体规定。因此，必须针对地方政府大量负债的现实及规范管理的需要，修订相关的法律条款，明确地方政府的举债权限、范围、程序以及地方政府债务的分类方式、核算要求、信息披露形式等内容，为隐性债务的显性化、或有债务的确定化奠定基础，并为地方政府性债务信息披露的全面性、统一性和及时性提供依据。

（二）建立规范的债务管理制度

债务信息披露属于债务管理的内容之一，必须与整个债务管理制度建设协同进行。而我国目前除了相关法规不健全外，具体的债务管理制度在一定程度上还处于缺失状态，诸如举债主体的界定、权限的划分、形式的选择、审批的程序、偿债的来源、风险的控制、绩效的考评、责任的追究，等等，均无具体的管理规定和办法，造成了多头借债、多头管理、规模失控、风险累积的乱象。因此，在明确地方政府债权范围的基础上，还必须建立起具体而规范的地方性政府债务管理制度，形成责、权、利相结合，借、用、还相统一的政府性债务管理体系。

（三）完善债务信息披露体系

地方政府性债务的涉债信息主体主要包括三类机构：一是承债机构，如融资平台及其他各类债务资金使用部门和单位、贷款银行等；二是综合管理机构，如财政部门、人民银行、银监会等；三是监督机构，如审计部门、人大等。应明确各类机构在地方政府性债务信息披露体系中的具体职责。总体而言，承债机构的职责主要是核算、报送或发布政府性债务相关信息；综合管理机构的职责主要是汇总、传递或发布辖区范围内政府性债务相关信息；监督机构的职责主要是审查各种政府性债务信息的真实性并提出针对性的意见。除了涉密信息外，一般的债务信息都应以一定方式对外披露，不仅满足国家经济管理的需要，而且有利于保障公民的知情权并维护投资者的权益。

（四）改革政府会计制度和财务报告制度

信息披露的基础工作是对债务进行确认、记录和报告。因此，对地方政府性债务进行信息披露包括两个方面的要求：一是完善会计制度；二是建立政府财务报告制度。

1.改革会计制度。地方政府性债务信息披露应以改革和完善我国现行预算会计制度为前提，使其适应债务确认、计量及记录的要求，真实有效地反映政府的各项经济活动。（1）引入权责发生制会计基础，以解决现行收付实现制会计基础无法对隐性与或有债务进行确认、核算和披露的问题。（2）应用现值理论对或有债务进行估算和计量。或有债务往往无法准确计量其金额，可考虑应用现值理论的有关方法对或有债务进行估算和计量，并根据其发生的可能性进行分类。（3）完善会计科目体系。设立新的适合对各类政府性债务进行核算和反映的会计科目，使得相关债务得以恰当的归类和准确的计量。（4）健全会计报表体系。主要是构建资产负债表，其中对或有债务可根据类别的不同采取部分表内披露、部分表外披露的方法。

2.建立政府财务报告制度。政府财务报告应能反映权责发生制下的财政状况，包括财政收支、成本、资产和负债、盈余、主要业绩、未来承诺等。应建立能反映上述情况的财务报告体系，主要报表包括政府运营情况表、政府净成本报表、资产负债表以及政府财务报告附注。其中政府运营情况表主要报告政府运营活动结果；政府净成本报表可以将成本按功能分类报告各项活动的净成本，即运营总成本减去提供该活动向民众收取费用之后的结果；资产负债表列出政府的资产和负债，提供政府总体财政状况的信息，该表需要有详细的表外附注，通过资产负债表及其附注可以提供详细的政府债务信息。

（五）编制地方政府债务预算

编制地方政府债务预算，将政府债务收支纳入预算体系进行管理，是强化地方政府性债务信息披露、加强地方政府性债务控制的有效方式，也是实现全口径预算管理的重要内容。由于政府债务预算的编制涉及面广、内容复杂，需要采取渐进的方式推行。短期内只将政府负有直接偿还责任的债务纳入预算，且不改变现有的预算管理方式，只在原有预算表中增加相关负债的内容。从长期的建设目标看，应将政府所有的债务都纳入预算体系，并形成独立的债务预算。

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