马来西亚高等教育私有化政策研究

王喜娟

(广西民族大学 教育科学学院， 广西 南宁 530006 )

总的说来，高等教育私有化的核心是权力让渡。这涉及许多问题，诸如私立高等教育机构的身份问题、政府与高等教育机构的关系问题、质量与效益问题、公立大学的改革问题、教育放权与国家认同问题，以及面向学生的教育公平问题等。有效解决这些问题，是确保高等教育私有化良性发展的关键。为此，各国在推进高等教育私有化的过程中均十分重视颁布相关政策法规解决上述问题，马来西亚亦是如此。自1996年以来，马来西亚分别通过了《1996年私立高等教育法》《1996年国家认证委员会法案》《1996年教育法(修订)》《1996年国家高等教育委员会法案》《1971年大学和大学学院法(修订)》《1997年国家高等教育基金公司法》等多项政策法规，旨在规范和促进私立高等教育的发展。这些政策法规的实施使得马来西亚高等教育发生了“革命性”的变革[1]，为其私立高等教育的发展铺平了道路，指明了方向。

一、通过立法明确私立高等教育机构的合法身份

高等教育私有化既可以满足日益增长的高等教育需求，也能够很好地应对国家的人力资源需求，是推动国家发展的重要力量。正是基于此，马来西亚政府颁布了《1996年私立高等教育法》，力图以立法的形式给予私立高等教育机构合法的身份和地位。该法案是马来西亚私立高等教育发展的重要转折点。它不但进一步推动了马来西亚高等教育的私有化，并为公私立机构、国内外机构建立双联项目以及建立私立大学、外国大学分校和其它形式的私立高等教育机构提供了法律框架，同时也为现存学院升格为大学提供了法律支持。

该法案主要用于规定建立、管理和监督私立高等教育机构，以及监控私立高等教育机构的教育质量。整个法案共95款，详尽地规定了私立高等教育机构建立、注册、管理、课程、关闭、监督与检查的流程、要求和规则等，以及对于其学生和教师的相关规定。它是确保马来西亚私立高等教育有序发展的政策基础，其颁布实施意味着马来西亚高等教育将发生以下变化：

1．促进高等教育私有化与自由化，将市场机制引入高等教育之中。《1996年私立高等教育法》的重要意义在于它第一次将高等教育的私有化和自由化予以合法化。从本国层面，该法案主要用于建立大学、大学学院和私立大学，推动了高等教育的私有化；在国际层面，该法案用于为外国大学在本国建立分校服务，反映了高等教育的自由化。它为马来西亚私立高等教育机构确定了合法的身份和地位。通过这种私有化与自由化，市场竞争机制被引入高等教育领域之中，这将有助于高等教育整体质量与水平的提高。

2．高等教育企业化：趋向战略管理。在某种意义上，《1996年私立高等教育法》是一个关注市场和企业模式的政策，它预示了私人企业可以广泛参与到提供高等教育服务的行业之中。该法案明确规定私立高等教育机构必须由本国公司管理。而私立高等教育机构必须拥有一定的运营资本。应该说，企业进入高等教育领域，将有助于推动马来西亚发展成为区域教育中心。这也反映了政府坚信私有企业可以为更好的设施、校园和教育质量提供经费支撑这一想法。

3．强化政府控制，推广国家意识。马来西亚是一个多元化的社会，社会动因在马来西亚教育政策中占据至关重要的地位。伴随高等教育私有化的是规范控制，《1996年私立高等教育法》便反映了“强化政府控制”这一特点。该法案赋予教育部绝对权威，可以处理有关私立高等教育机构教学语言媒介、私立高等教育机构类型和提供的项目类型等问题。这样做有利于确保私立高等教育机构的发展处于政府的监管与控制之下。

二、政府的角色让渡：管理主体转为监督主体

1996年，马来西亚颁布了《1996年国家高等教育委员会法》。该法案主要用于建立高等教育委员会。高等教育委员会的主要职责是明确公私立高等教育的发展方向并予以监督。该法案涉及私立高等教育的相关规定包括：调节高等教育的发展、确定学生入学政策和收费指南，等等。期望通过这些改革与调整，逐步改变政府与高等教育机构之间的地位和关系，为推动马来西亚发展成为区域学术卓越中心服务[1]。

根据该法案，高等教育委员会将逐渐取代政府，成为高等教育的管理主体，而马来西亚政府不再直接对高等教育进行管理和控制，相应的权责下放到高等教育机构自身。也就是说，政府在高等教育领域中的角色发生了彻底转变，由管理主体转为监督主体，其职能由直接的管理和控制转为宏观的监管和督导。与此同时，高等教育机构将获得更大的办学自主权，在政府监管下，可以自主决定大学的管理与发展等事务。这意味着马来西亚政府与高等教育机构之间的关系发生了根本性的变化，长期以来以政府发布行政指令和高等教育机构接受行政指令行事的模式被打破，高等教育机构成为自己真正的主人，对自身的发展与运营负责，这将给高等教育机构的发展带来全新的契机。

三、自由与控制并重：规范和强化质量框架

随着《1996年私立高等教育法》的颁布，教育私有化在马来西亚如火如荼展开。而在马来西亚高等教育机构数量激增的同时，与之相应的质量问题也浮出水面。有迹象表明，私有化后高等教育机构办学证书随意发放现象严重，并且大量的投机资本进入教育机构以谋取短期经济利益。面对这种缺乏管理和控制的局面，规范和强化质量框架问题被提上了议事日程。

由此，马来西亚政府制定和颁布了《1996年国家认证委员会法》，用于建立国家认证委员会，规范、改善和强化私立教育机构的教育质量。根据该法案，国家认证委员会将负责制定有关学习项目标准和质量的政策；对所有证书、文凭和学位进行官方认证和批准；为教育部长是否批准私立高等教育机构提交的项目申请提供建议；监督学校教学与研究人员保持适当的比例，以确保学校的师资水平。为此，国家认证委员会规定所有私立高等教育机构必须达到六项质量指标，即：(1)员工质量——包括教学人员的学术资格、教学经验、研究水平以及全职与兼职人员的比例；(2)管理质量——包括员工的文档和记录、课程材料、学生登记、试卷和成绩；(3)学生服务和设施质量——私立高等教育机构必须提供其办学所需各类设备的类型、性质、空间等的详细报告。例如，图书馆藏必须包括书号、可用期刊等信息；(4)课程结构概况——包括课程目标、课程概述、所有参考文献、评价(包括考试的类型、范围和次数)；(5)校园环境——强调环境的安全性、适用性及是否有助于学习；(6)提供特殊项目可接受的理论基础。委员会根据每个项目与国家人力资源和经济需要的相关性进行评分[2]。

《1996年国家认证委员会法》充分体现了对于高等教育私有化的规范控制。一方面，通过该法案强调质量，追求绩效责任和学术卓越，将竞争引入教育领域，提高教育的总体质量；另一方面，该法案又要求所有私立高等教育机构的学生修习三门必修课程，即：马来西亚研究(所有学生包括国际学生，均要修习)、伊斯兰教研究(只面向穆斯林学生)、道德研究(面向非穆斯林学生)，关注学生对于国家认同与国家宗教、文化等方面的教育，减少私有化带来的弱化国家意识等问题的影响。

四、公立大学企业化：进一步推进高等教育私有化

长期以来，马来西亚对于公立大学主要采取行政管理的方式，公立大学以接受教育部的行政命令为主。而1996年颁布实施的《1971年大学和大学学院法(修订)》，则着力通过立法推动公立大学管理和行政的企业化改革。公立大学企业化后，在员工招聘、管理和学术事务上给予其一定的弹性和权力。公立大学获得许可后，可以建立公司参与商业运作。可以说，企业化后，公立大学可以在管理和经费上享有更大的自主权。

马来亚大学是第一所自治大学，它于1998年1月实行企业化改革。企业化改革后，大学并不是完全独立于政府，因为政府仍拥有大学的绝大多数资产。但是，大学可以免受繁琐的行政程序的束缚，而且政府为大学提供发展基金并是大学财政开支的主要来源，大学也可以借款、开展商业活动、建立公司、持有投资股份等。政府也期望大学可以增加经费来源渠道，以便更好地满足学校的运营需要。这一改革后，大学的学术人员和管理人员也要更具创业精神，积极推动大学在资金方面实现自力更生[3]。自马来亚大学之后，马来西亚又有多所公立大学陆续开始了企业化改革。同时，政府亦试图逐渐减少对于公立大学的资助，期望可以从90%降到70%。应该说，公立大学企业化改革将进一步推动高等教育的私有化。

五、重视私立高等教育机构内的国语和公共课程：强化国家认同和民族团结

马来西亚《教育法》最早于1960年颁布。自1960年以来，它是规范马来西亚教育的主要法律。该法案非常重视将国语作为教学语言以及提供公共课程等内容。1996年，马来西亚又重新修订了《教育法》。修订后的《教育法》又进一步巩固了马来西亚语作为国语的地位，它要求将学习马来西亚语从公共教育机构扩展到所有的教育机构，并明确规定私立大学和学院要使用马来西亚语作为教学语言。

《1996年教育法(修订)》反映了政府坚决规范私立高等教育机构的意图，即逐步将私立高等教育纳入国家主流教育体系之中。这不仅确保了国家教育的持续发展可以同国家的社会和经济目标有机结合，同时也保证了课程与教学语言的统一。通过学习共同课程和共同语言，将有助于不断强化国家认同，促进民族团结。

六、向学生提供经费保障以促进教育公平

随着私立高等教育的发展，学费等是许多学生面临的问题。马来西亚政府于1997年颁布了《1997年国家高等教育基金公司法》，致力于建立国家高等教育基金，以便确保所有有资格接受高等教育的学生不会由于经济原因而丧失接受高等教育的机会，向需要经济援助的学生提供相关服务，保证他们可以顺利完成高等教育学业。

该基金主要用于向马来西亚高等教育机构的学生提供助学贷款。贷款主要用于支付学生在学期间的学费、教育设备、教辅工具和生活开支[4]。到2000年底，国家高等教育基金总额已经增加了“10亿林吉特，共计约有23亿林吉特，加上额外基金，其经济援助已经覆盖到了私立高等教育机构内的所有学生”[3]。2000年，约有29 000名私立高等教育机构的学生从中受益。2005年底，该项基金额已达79亿林吉特，约878 467名学生获益[3]。除了与政府相关的公司，州政府以及私人组织诸如企业、银行等也提供经济援助。该法案还提供了面向儿童的储蓄计划，最早从小学1年级开始，为他们日后接受高等教育做储备。政府也向教育储蓄计划投入了1亿林吉特，用以鼓励家长为其子女的教育进行储蓄。相关政策措施惠及了众多存在经济困难的学生。

高等教育私有化带动了马来西亚高等教育的快速发展。1995年马来西亚私立和本土公立高等教育机构的数量仅为292所，到2005年已增长到了630所[3]。伴随着高等教育机构数量的增长，马来西亚高等教育的整体质量亦在不断增强。它不仅很好地满足了本国学生的高等教育需求，而且逐渐发展成为重要的教育输出基地，教育输出能力大大提高。毫不夸张地说，高等教育输出服务已成为马来西亚重要的经济增长点。马来西亚政府在《2001—2010年私立高等教育战略规划》中更鼓励发展面向全球的地方教育机构，以便快速地将马来西亚发展成为“区域教育卓越中心”，其在亚洲太平洋地区，甚至在全球的影响力正在日益增强。

参考文献：

[1] Tan Ai mei．Malaysian private higher education: globalization, privatization, transformation and marketplaces[M]．London：ASEAN academic press ltd，2002：81，82．

[2] Lembaga Akreditasi Negara Act 1996[EB/OL]．(2012-06-10)[2013-11-05].http://i-loc.imu.edu.my/Acts/Act%20556.pdf．

[3] G.Sivalingam．Privatization Of Higher Education In Malaysia[EB/OL]．(2012-06-10)[2013-11-07].http://www.forumonpublicpolicy.com/archive07/sivalingam.pdf．

[4] Perbadanan Tabung Pendidikan Tinggi Nasional Act 1997[EB/OL]．(2012-06-20)[2013-12-01].http://jpt.mohe.gov.my/RUJUKAN/akta/akta%20ptptn.pdf.