于向东
(郑州大学马克思主义学院越南研究所 郑州450001)
2013年11月11日至12日,越南第五次南海国际研讨会在河内召开。会议由越南外交学院和越南律师协会共同举办,来自各国的一些专家学者、官员、驻越外交使团代表200 余人出席会议。东盟秘书长黎良明越南外交部副部长,2013年元月出任东盟秘书长)通过东盟副秘书长林恩(Nyan Lynn)提交书面发言。越南外交学院院长邓庭贵大使致辞并作会议总结。
自2009年以来,越南为落实越共中央通过的《至2020年海洋战略》,已数次举行南海问题国际和国内研讨会。越南第一、二次南海国际研讨会的情况,笔者已做过一些评析①参见于向东:《越南全面海洋战略形成述略》,《当代亚太》2008年第5 期;于向东、郝晓静:《关于南海争端越南学者的若干观点评析》,《和平与发展》2012年第3 期。。在美国大力推行“亚太再平衡”战略、南海地区形势复杂演变和李克强总理2013年10月成功访越、中越关系新发展的背景下,这次研讨会反映出越南南海争端研究的一些新动向。现对此次研讨会情况作一些评析,并与前几次研讨会略加比较。
在第五次南海国际研讨会期间,越南外交部网站和越南共产党电子报等媒体从不同角度对会议作了报道。报道反映的会议有关情况和研讨观点,主要可以概括为以下几个方面:
1.关于南海争端与国际形势:强调和平、发展与合作,又借机引导会议研讨的走向,宣传越南的声索主张
此次会议强调维护和平、促进合作发展依然是国际和南海地区形势的主流,是世界发展的趋势。会议研讨主题同前几次一样,依然是“‘东海’(我称南海,下同):为地区安宁与发展而合作”。具体研讨设置9 个专题,即“东海”形势最近的演变、东盟与“东海”、大国关系与“东海”、国际法、《联合国海洋法公约》与“东海”、近期法理的变化与“东海”、国际与地区解决海洋争议的经验、《南海各方行为宣言》 (DOC)的评价与落实、“东海”的冲突管理及其未来和政策建议。报道称,一些与会者提出应坚持以和平方式解决争议、减少分歧、增进地区合作的建议和措施,诸如加强渔业合作,建立“海上和平公园”,开展岛屿地理条件与海洋环境考察、合作进行科学研究等。邓庭贵总结认为,研讨会达成5 个方面“共识”,其中第一个方面就是南海的和平、稳定和自由航行,是南海有关各方和国际社会的“共同利益”[1]。
近年来,越南一直在不遗余力地宣传其南海“主权”和“主权权益”,以其声索混淆国际视听,已产生一定的国际影响。越方一再声称各次研讨会是“完全科学的论坛”,实际上会议研讨走向和结论定调,均由越方主导。此次会议上,被越媒称为“享有国际威望”的学者在发言中附和越南的南海主张和观点,这是其媒体借机在为越南宣传造势。可以说,通过二轨渠道开展研讨活动,是越南落实海洋战略、加强对内和对外宣传计划的组成部分。
2.关于南海形势的判断和预测:承认出现一些积极的变化,又渲染形势堪忧、问题严重,暗中指责他国
近年来,南海形势在总体保持和平稳定的同时,争端逐渐趋热,引起人们关注。但南海尚未成为世界或东亚地缘政治战略节点,争端形势也处于可控范围内。如何认识和评价南海形势、如何判断和预测其发展走向,不仅是一门学术研究,也与有关国家的对外关系、外交政策有一定的联系。
2012年11月,在第四次南海国际研讨会上,越南宣称:“由于南海地区很多国家内部形势和地区经济、军事与安全形势的变化,东海已成为世界上争端最复杂的地区之一。”[2]这次会议上,中国学者Dong Manyan 认为,2013年中国为发展与邻国和大国的关系,做出很多努力,“本地区边界领土争议今后将会逐步减弱”[3]。邓庭贵在开幕辞中称,今后5年,南海仍潜伏着很多不可测因素,“过激的民族主义”在一些国家出现并在增强;军备竞赛趋势正在发展;各方信任继续减少,又多追求眼前利益,对国际法作出不同的解释;“有些国家延迟南海防止冲突、管理争端合作机制的制订”。邓庭贵称这些变化的未来走向将会使南海形势更加复杂,甚至“不排除爆发武装冲突的可能性”[4]。
与会学者讨论认为,由于中国处理周边事务表现出一些积极姿态,2013年南海形势呈现出一些积极的变化。但由于“中美两国激烈竞争”的影响,南海争议将会继续存在。南海形势还与更广泛的问题相关联,如关系到国际关系的原则、标准和国际法系统的运用。所以,南海问题不仅仅是主权和管辖权争议问题,其中各方运用来解决南海问题的原则、标准,对于世界其它地区争端的解决,“也会有密切的联系和影响”[5]。
3.关于中国在南海问题上的立场和作用:承认中国推动合作的意愿和积极姿态,又攻击九条断续线的法理地位
关于南海问题,中国愿与南海权益声索国通过协商谈判解决争议,同时也在积极与东盟国家合作,维护南海的和平与稳定、南海的航行自由与安全。中国早与东盟签署了《南海各方行为宣言》,现已与东盟启动商谈行为准则(COC)制订的进程。南海九条断续线是历史上形成的,其法理地位一直是一种客观存在,历史权益必须得到尊重,不能以后来的规定否定历史事实的存在。
报道提及,与会学者认为中国最近积极努力推动的与周边国家的合作中也包括海上合作。中国与印度达成更好地管控边界线的协议,与越南就海上合作的认识取得进展。有学者认为,中国在南海问题上发挥作用,需要东盟和东盟一些国家的帮助。泰国资深记者Chongkitttavorn 表示,泰国“已经并将在继续努力发挥东盟创立国之一的作用的同时与中国保持良好的关系,既维持东盟的共同声音,又作中国与东盟在南海问题上的桥梁”,泰国将会“发挥积极的作用”,促进东盟切实考虑中国关于与东盟签署友好条约的建议[6]。
报道称,中国在制订COC 问题上,表现出合作的姿态。东盟与中国“已启动制订一个内容全面、有法理约束力的‘东海’行为准则(COC)的探讨磋商进程”[7]。学者们认识到,在南海争议未能完全解决前,各方需要推进COC 的讨论,以有利于管控紧张局势,防止冲突。关于DOC 的落实情况及COC 谈判的前景,学者们认为已有了一些积极的迹象,中国与东盟已在落实DOC 行动指针上达成一致,有关合作项目也已展开。学者们还认识到,DOC 的规定尚不具备法律效力,难以规范、调整各方的行为。因此,东盟与中国应积极进行行为准则的探讨和谈判,以便签署这样的文件。制订COC 需要对各领域和各利益有关方作出明确规定,规定其在重叠海域的行为,同时要有检查和通报机制,以便监督落实情况。
与会学者讨论《联合国海洋法公约》对于南海争端的作用时,强调遵守国际法和该公约的重要性。报道称,有“一些享誉国际的学者和律师认为,中国九条断续线的声索表达模糊,缺少法理基础”。英国学者Clive Symmons 称“历史性权力说缺少现代国际法的依据”,中国的九条断续线“不能建立在历史性权力说之上”[8]。报道还称,与会学者认为,争端方需要清楚表达其关于海域和主权的声索。“声索清晰、符合国际法,这是确定南海争议海域和发展共同开发模式的基础。”[9]新加坡学者Robert Beckman、越南学者阮登胜(Nguyê~n Dăng Thă'ng)也表达了类似的看法。
4.关于东盟在解决南海争端中的地位和作用:强调东盟居于中心地位,呼吁东盟国家加强“团结”,又拉拢域外大国继续插手
针对近期东盟国家在解决南海争端立场上出现的一些分歧,越南试图调和东盟国家立场,呼吁加强“团结”,用“一个声音说活”,这是此次会议研讨和宣传报道的一个重点,也是会议组织者的主要意图。
黎良明称,东盟国家中有8 个是南海沿海国,4 个是声索国,东盟是维护南海和平稳定的“主体”。如果没有南海的和平、稳定, “东盟难以成功建设共同体”, “一个团结和在地区安全起中心作用的东盟……将有助于东盟管控‘东海’争端,寻求解决办法,发挥积极作用。”[10]澳大利亚学者Carl Thayer 认为,东盟在巩固内部团结上呈现出“积极动向”,印尼、文莱和泰国在帮助东盟“恢复团结和威望方面发挥了重要作用”。学者Ralf Emmers 认为,近期中美在南海的“竞争将会继续”,在此背景下东盟“更需要维持团结”。否则,东盟将会失去长期以来“主导各论坛的地位”[11]。
报道强调,在南海问题上东盟需要加强团结,“保持自己的中心地位”。邓庭贵称:“一个团结和用共同声音说话的东盟,将为稳定‘东海’形势做出积极贡献。因此,有关各方特别是各大国,在帮助东盟巩固团结和统一方面有着共同利益。”[12]
邓庭贵还称,南海“和平、稳定与自由航行,是所有各方和国际社会的共同利益”。 “各方在管控争端和降低争议热度上,都有着共同利益”。一个不稳定的南海,“不仅会对东盟共同体建设进程带来困难,影响东盟与中国关系,也会导致大国关系更加复杂”。这是无论哪个国家都不愿意看到的。他表示希望东盟在地区安全合作机制中“充当中心”, “为有关各方对话、建立信任、管控争端和寻求‘东海’问题解决办法,创造顺利环境。”[13]
拉拢东盟国家,在南海争端问题上形成一致立场,是近年来越南与菲律宾外交追求的目标之一,只是越南表现得低调和隐晦一些,而菲律宾则是公开进行。但东盟国家并非都是南海权益声索国,它们对南海问题的认识和立场有一致之处,也存在一些难以完全弥合的分歧。根据各自的理解和利益需要,认识南海问题,采取应对政策,是东盟国家的自主选择。
5.关于南海争端解决的途径与方式:在强调使用和平谈判方式的同时,又着重宣扬案例和仲裁方式的作用
通过和平方式解决领土主权争端,是国际关系的基本准则,也是中国处理南海争议的基本立场。关键是如何确定争端性质和范围、确定解决争议的历史和法理基础。1982年《联合国海洋法公约》是一个确立现代海洋秩序的重要国际文件,但它不是主要用来解决领土主权争端的法律。案例和国际仲裁,并非对所有海洋争议都具有典型意义。
邓庭贵会议总结时称,“我们都希望”国际法特别是1982年《联合国海洋法公约》成为解决南海争议的“基础”,由此各方建立信任,明确在南海的声索,划定缩小重叠海域,促进合作措施的落实。邓庭贵称,学者们在重视法理角度的深入研究过程中,对世界上涉及海洋争议解决办法中关于习惯和案例的研究成果已经越来越多。他认为,加强习惯和案例的研究,是一个“很值得欢迎的趋势”[14]。
报道还称,涉及近期南海问题法理方面的变化,一些学者用较多时间讨论了国际法庭若干新的判决,也讨论了菲律宾“起诉”中国的诉讼案的情况和大陆架扩展声索的新进展。他们认为南海争端各实体的法律规定,都强调了岛屿对于海域和海洋主权声索的作用。本地区一些国家已运用和平的原则和方法解决争议,这些经验表明,通过谈判和仲裁机构,争议可以得到“成功解决”[15]。
此次会议的研讨内容和宣传报道,与第一、第二次国际研讨会相比,较为务实一些。除一如既往继续宣扬越南的立场与主张外,会议的基调和探讨的主要问题都有一些变化。此次会议强调了寻求合作、缩小分歧对于解决南海争端的意义。第一、第二次研讨会虽然也有少数学者认为中国关于南海主张的法律证据具有“某种”程度的合理性,但主要是在“批驳”中国的证据和主张,将中国视为争端的“主要对手”,强调在继续发掘“历史证据”的同时,更加重视“法理证据”的准备。寻求南海争端解决的方向和措施,是此次研讨会和前几次会议的共同点。第一、第二次会议提出通过法律和谈判机制解决问题的建议,这次会议则强调继续坚持和平谈判方式的同时,提出了通过国际仲裁的建议,宣扬仲裁和案例的作用。这在某种程度上,可以看作是越南具有步菲律宾后尘,以提起诉讼来向中国施加压力的意图。
近来,越南和美国已建立“全面伙伴关系”,越南与日本的战略伙伴关系已提升到“广泛、深入”的层面。美国“亚太再平衡”战略实施后和日本首相安倍晋三上台以来,美日在发展与菲律宾和越南的合作关系的同时,支持它们在南海问题上接连制造麻烦。重视地缘政治与经济关系、从亚太区域国际关系大背景考察南海争端,是各次研讨会的一个共同特点。这次会议强调东盟自身的团结,试图弥合东盟国家在南海问题上的分歧,这也应是此次会议受到东盟秘书长黎良明关注并提交书面发言的主要意图。
从近年南海争端的发展演变,结合此次研讨会情况,笔者有几点看法:
第一,必须以DOC 精神和DOC “后续行动指针”的真正落实,来推动COC 的制订进程。中国和东盟之间达成COC 的基础是有关各方须严格落实DOC 精神,增加互信,提升信心。没有DOC 精神的真正、全面落实,没有以诚意为基础的互信,南海争端的解决难以推进,COC 的商谈进程也会受到影响。个别国家不断违背DOC 精神,在南海一再制造事端,又试图加速推进制订COC 的进程,反而干扰了COC 的正常进程。这次会议强调要尽快推进制订COC 进程,实际上迎合了美国、越南和菲律宾战略利益的需要。制订COC,首先需要有关各方就相关国际法(包括《联合国海洋法公约》)的理解与运用取得共识,加强对于适合运用于解决南海争端有关国际法的研究,然后,才有可能加快COC 的制订进程,才有可能就划定和缩小重叠海域达成一致意见。
早在2002年,中国与东盟签署DOC 这一具有政治宣言性质的文件时,双方共同表达了维护南海和平与稳定的愿望,提升了中国与东盟的政治互信程度。2011年7月,中国—东盟“10 +1”外长会议上,又通过了中国—东盟高官会达成的《南海各方行为宣言》 “后续行动指针”。落实这一行动指针,可以为COC 的制订协商奠定基础。排除域外国家的干扰因素,中国将会在积极参与COC 的制订进程中发挥更大作用。
第二,东盟可以在维护南海和平与稳定、促进地区发展与繁荣上做更多工作。推进中国和东盟友好合作关系的不断发展、支持东盟国家之间的合作,符合中国—东盟双方共同利益的需要。这次会议强调东盟的团结和共同利益,对于推动东盟共同体建设进程具有积极意义。东盟国家在南海问题上具有共同的利益和立场,就是维护南海的和平与稳定,这也是越南副外长黎良明出任东盟秘书长后,可以做东盟工作的基础。但在领土主权争议问题上,东盟各国之间还存在认识分歧和利益矛盾。此次会议黎良明提交书面发言,可以看作是他寻求越南海洋战略、外交战略与域外大国外交、东盟外交和东盟一体化某些一致性的结合点,利用研讨会来营造对越南有利的外交态势和宣传氛围的一种努力。东盟国家曾达成“南海问题六点原则”,表现出东盟各国的一致立场,首先是各方都应努力维护南海的和平与稳定,其次才是全面落实DOC,落实后续行动指针,尽快就COC 达成一致。东盟一贯的立场是争议应由声索国通过和平谈判来解决,东盟不会为个别国家所“绑架”。
在维护南海和平与稳定方面,中国与东盟各国具有基本一致的立场。中国也希望东盟能够切实发挥作用,把南海建设成为和平之海、合作之海、友谊之海。中国正在加强中国—东盟命运共同体意识的宣传推介,充实命运共同体概念的内涵和具体措施,加快推进与越南的海上合作。基于海上共同利益的存在,中国还可以考虑与东南亚国家合作建设“海上命运共同体”。
第三,南海争端的解决,需要中国与南海主权和主权权益声索国双边之间的互谅互让,寻求合作,协商谈判。南海争端由来已久,搁置争议,寻求合作,实现共同开发,是目前唯一可行的出路和举措。从国际实践看,双边协商谈判是和平与发展时代解决领土海洋权益争端的基本途径和方法。多边国际场合不仅无助于解决争端,有时可能还会使争端更趋复杂化。中国与南海主权和主权权益声索国需要进行双边谈判,一些东盟声索国之间,也需要进行双边谈判,才能推动南海问题的全面解决。从现实情况看,国际仲裁不适宜于南海争端。菲律宾将其与中国的南海争端案提交国际法庭仲裁,只是试图借此方式宣扬其立场,寻求国际舆论支持,损害中国国际形象。这次会议官方有关报道中,对于国际仲裁的宣扬,显示出越南对此方式的很大兴趣。对此,我们应给予足够的重视。
2013年10月,李克强总理出访越南,推动中越全面战略合作伙伴关系迈上一个新的台阶。中越双方达成陆上、海上和金融合作“三头并进”的重要共识,这是一个积极的进展。但落实效果如何,要看越南的诚意和措施。如中越海上合作能取得实际成效,将会为南海地区的和平、发展和共同繁荣做出积极的贡献。
【注 释】
[5]孟雄:《“东海”研讨会上的五大共识》中的第二点共识。
[12]孟雄:《“东海”研讨会上的五大共识》中的第五点共识。
[13]孟雄:《“东海”研讨会上的五大共识》中的第一点、第五点共识。
[14]孟雄:《“东海”研讨会上的五大共识》中的第三点共识。