大庆市社区服务建设问题研究

雷 鸣

（东北石油大学经济管理学院，黑龙江 大庆 163318）

“十二五”时期，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程逐步加快，我国城乡基层社会正在发生深刻变化，社区服务体系建设面临难得的机遇和重大挑战。我国社区服务体系建设仍然处于初级阶段。抓好社区服务体系建设，构建和谐社会是实现基层社会管理创新的重要方式和有效途径，社区服务在公共服务体系、社会保障体系和社会服务体系逐步完善情况下有了长足的进步。在社会经济飞速发展的今天，如何构建社区服务体系框架和有效地改善服务主体之间的关系以及加强社区服务的能力，已成为当前研究的重要课题。

社区服务对于建设和谐社会有基础性的作用，这不但是因为和谐社区的形成有助于和谐社会的建设，而且因为社区服务可以具体而直接面对影响社会和谐的消极因素，通过提供社区服务解决居民生活中的问题，通过面对面的互助能增强人们之间的良好关系和社会亲和力。社区服务是指在党和政府的主导下，在基层社区内动员社区力量，整合资源，为社区成员提供福利性、公益性的便民生活服务，满足社区成员物质文化需要的过程。社区服务体系，是指以社区为单位，以各类社区服务设施为依托，以社区全体居民、驻社区单位为对象，以公共服务、志愿服务、便民利民服务为主要内容，以满足社区居民生活需求、提高社区居民生活质量为目标，党委统一领导、政府主导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制。随着国家对城市社区服务的重视及投入的增多,社区服务基础设施不断完善，服务内容不断丰富，已经由原先的单项服务逐渐地向系统化服务转变。服务项目种类繁多，如社区环境、社区医疗卫生、社区文化、社区治安、社区保障等。社区居民需要一个能够满足自身需求变化、高效运作的城市社区服务体系。

一、大庆市社区服务存在的问题

（一）居民需求问题

生活节奏加快，消费功能不断扩大，家庭规模小型化，社区居民构成日益复杂多元化。同时，社区居民需求之间也千差万别，在需求主体、需求内容、需求特点等方面逐渐呈现出多元化特征。因而社区在提供就业信息与培训、在助残与未成年人教育方面承担的工作将越来越繁重。另外，由于社会老龄化越来越严重，企业离退休人员全部交给社区服务管理后，社区承担的为老年人服务的功能越来越多。建立以社区居家养老和居家护理为主，养老院为辅的新型社区服务模式，将是我市社区服务业发展的重点之一。伴随着我国经济的快速发展与社会的加速转型，不同社区的居民对社区服务需求的差异性日益凸现。同时，随着社会经济的发展，人们的生活质量不断提高，人们对满足需求的服务项目的要求会更高，因此，必须对社区服务的内容设置加以改变。

（二）功能定位问题

社区服务的兴办主体单一，服务质量缺乏保障；物流配送、信息咨询等社区新型服务产业还没有形成一定的规模，社区单位后勤化服务进程缓慢，社区服务资源整合欠缺，一些服务和活动设施没有得到有效的利用。保证这些局部行为的顺畅实施，才能对整个社区服务的总体效果作出贡献。社区居委会要适应社区发展、实现社区目标、整合社区资源和维系社区发展。为了保证社区服务的规范发展，要不断完善社区服务发展的相关政策和法规，使之与目前市场经济形势下的各项工作任务相适应。

（三）资金来源问题

社区服务的经费来源主要包括政府资助社区服务的资金，十分有限；当地社会捐助资金，数量也很少；由于社区服务具有公益性和福利性的特点，因而社区服务的有偿服务收入相当弱小。由此可见，社区服务投入资金的主体相对比较单一，影响了社区服务的发展速度。社区服务的内容相当大的部分属于社会保障和社会福利的体系，属于政府的责任范围，因此政府的投入是社区服务的重要资金来源。社区服务的福利性特点决定了它是一个利润率较低的服务领域，因此很难吸引众多的商家和企业积极投资。加上许多社区服务项目以无偿或低偿为主，自身积累能力较差，甚至连维持现有设施发挥正常功能也比较困难。现阶段社区服务的社会化需要大量的资金，如何筹措资金是当前社区服务在市场经济条件下面临的重大问题。[1]

（四）社区服务体制问题

社区服务是在街道成立社区服务中心，在居委会成立社区服务站的形式。由于现行的行政管理体制是垂直领导，社区服务中心对社区服务的认识并未完全达成共识，显然是只做到了对上负责，而对下服务效果不佳，运营效率低下，无力将社区内各个部门有效地组织起来共同开发社区资源，这就是造成社区服务条块分割的问题，这对社区服务的顺利发展是极其不利的。由于社区服务中心不是由社会自发生长出来的组织，而是由政府部门投资兴办的以社会公益为目的的社会服务组织，应由民政部门和编制部门审批进行事业单位登记。随着市场经济体制的建立，社会管理体制正经历从单位到社区的改革。社区建设负有更深层次地城市基层管理体制改革的使命。社区服务作为社区建设的龙头，要求社区服务以体制创新来提高服务水平。

（五）社区服务专业化问题

社区服务的开展，工作量大、待遇低，从而吸引了大批的待业、失业人员以及家庭妇女、有劳动能力的残疾人、离退休人员加入到服务队伍的行列。必须看到，这支社区服务队伍的整体素质是较低的，他们的文化科技素质普遍不高，也没有接受过比较系统地社区服务工作的专业训练，因此其服务技能、开拓市场的能力十分有限，很难适应市场经济发展的需要，不能很好的根据居民的实际需求设置服务项目和服务方式。由于社区服务在大庆市还没有成为一种专门的职业，因而在社区服务从业人员中，专业技术人员和专业社会工作者和管理人员严重缺乏。

二、大庆市社区服务的机制改革

（一）社区服务中心组织的定位

在实际运行过程中，由于政府投入不足、社区捐助机制不健全，以及缺乏市场经营的能力和经验，有相当一部分社区中心的运行状况不佳。鉴于社区服务中心是提供非营利福利服务的单位，建议将区、街社区服务中心定位全额事业单位。这样能更好地发挥社区服务的服务性，保障其公益性，突出社区功能，满足市场经济体制的要求。工作人员身份明确，执行国家统一的工资标准和福利待遇，提供规范的升迁渠道，可以激励工作人员的积极性。机构在运营过程中提高了自己的社会信任度，从而吸引更多的社会资源参与。另外，因为是全额拨款单位，政府的投入和监督机制也更容易实现。

（二）社区服务投入机制的改革

社区服务投入机制改革，首先应改革的是政府财政资源的投入整齐划一的问题。建议政府应将资源重点投给弱势社区和弱势群体。挖掘社区服务资源，促进社区资源的链接与整合，提升服务效能。一方面，通过提供专业服务使社区原有的硬件资源得到很好的利用，优化了资源配置，如缺少服务场地，建议采取租用服务用房的方式，减少不必要的固定资产投资和维护。另一方面，通过动员社区资源、组织沟通协调多方利益关系，整合相关资源，用以满足社区服务需求，提升服务效能。其次要解决的是设施投入还是项目投入问题。鉴于当前区、街两级都配备社区服务中心的情况，关于项目经费的提供和管理问题，建议引入市场竞争磨合管理机制，可以采用两种方式，一种可以通过竞标方式获得；另一种可以由社区根据需求规划项目，通过申请、竞争、审核方式拨付。政府应通过项目管理的方式，预先提出服务目标和标准，并对项目进行过程评估和结构评估。[2]

（三）社区服务专业人力资源的引入

建议政府引入社会专业力量。专业的服务队伍不仅具有专业的知识技能，而且具有专业的服务道德水准和强烈地服务愿望，能有效地实现社区居民的各种需求，提高社区服务的服务能力和水平。由于社会工作者都经过正规的专业训练，拥有为社区风险和服务的价值取向，掌握了个案、小组、社区、管理等专业技术，所以应成为社区服务领域的重要人力资源。营造融合和互相接纳的社区氛围，让弱势群体本身能够自力更生，从而更容易融入社会，倡导及促进社会资源更合理地分配。因此，社区服务队伍是否专业，对于从根本上提高社区服务水平尤为重要。

（四）社区服务评估管理体系的建立

社区服务评估管理体系是一个不可或缺的配套措施。社区就是服务，作为一项系统工程，社区服务建设涉及诸多方面内容，坚持科学发展观是建立一套完整的社区服务评估管理体系的重要思想依据。政府的社区服务项目投入机制，要求建立一套完整的社区服务评估管理体系来加强项目管理；而社会工作专业人力资源的引入，也使社区服务评估管理体系的有效执行成为可能。社区服务评估管理体系的建立和执行，对外有助于向政府和社会公众交代服务的成效，对内有助于保护服务对象的权益并提高服务质量。确保社区服务工作沿着既定目标和正确方向推进，同时也为制定下一步社区服务项目提供科学依据。

三、大庆市社区服务的发展趋势

（一）社会化的社区服务

社会化是指广泛的社会参与，政府不再是社区唯一的管理主体，它主要行使规划的宏观调控职能。借助第三部门发展社区服务是国际惯例。在香港的社区服务中形成了以政府为主导、非政府组织为骨干、社会广泛参与的运营方式。在社区服务的经费来源、项目组建、服务管理等方面要依靠社会力量，让社区内企事业单位、社会团体、志愿者组织和社区居民在政府的指导下各展其长、各尽所能，开展形式多样的社区服务。

实现社区服务的社会化，要努力实现投资主体多元化。采取国家、集体和个人等多渠道投资方式，形成社区服务机构多种所有制形式共同发展的格局。由于社区对象基本分为需要社会求助的特困群体和有一定支付能力的消费者。所以，需要对应的采取无偿方式的福利性服务和有层次地有偿服务。建立标准有别的服务价格体系。政府要逐年增加对社区服务的投入，重点用于发展基础性、示范性、福利性、公益性的社区服务项目。将一部分资金用于鼓励、支持和资助各种社会力量兴办社区服务，为辖区内的企事业单位和机关、团体提供后勤保障服务，使社区服务对象扩大到社区所有成员。目前，社区服务中居民的参与程度还很低，工作群体社区服务参与率明显不足。这对社区服务的可持续发展十分不利。因此，推动居民参与特别是主流群体的社区参与，对发展社区服务非常重要。[3]

（二）部分产业化的社区服务

社区服务可以划分为福利性服务和社会化服务两大部分。其中，社会化服务部分是一个潜力巨大的新兴产业。社区服务中的社会化服务走产业化道路是必然的，是市场经济规律决定的。作为第三产业的一种业态，应适当引入市场机制，调动各方面积极性，提高其运行效益。从当前的实际情况看，地方政府的财政压力普遍较大，单纯依靠政府的资金支持是远远不能满足社区发展需要的，将服务项目推向社会，推向市场，形成多层次、多形式、多渠道的产业结构和经营格局。为了更好地满足社区居民物质生活和精神生活需求，实现其服务社会化、经营企业化、机构规模化、手段现代化的目标定位。

把社区服务作为开辟再就业的一条广阔的就业新路来抓，从而缓解就业压力。社区服务业是一个劳动密集型行业，投资少，见效快，服务内容广泛，就业潜力大。把社区服务业培育成一个具有一定规模和集约化的产业。加强社区服务网络建设，实现社区服务资源共享，把各经营服务网点连结起来，在交流信息、平衡供需等方面实现网络化、连锁化经营、规模化经营，从而提高经营效益。从发展趋势看，应该尽可能以统一、规范、综合性的便民服务为主体，其他形式为补充，形成技术服务、咨询服务等多功能于一体的组织体系。促进规模经营，把社区服务从单体型、零散型向群体型、集团型转变。

（三）专业化的社区服务

未来社区服务作为第三产业的一部分，其服务队伍走专业化的发展道路方可进一步提升社区服务的层次，而且只有达到专业化的服务水平，才能使社区服务质量得到提升而赢得全社会的认同。过去对服务传递过程中的专业内涵较少重视，而实际的社区服务由于需求迫切，经验型的服务形态就比较容易显示其优势。这导致社区服务的发展缺乏科学合理的规划、社区服务队伍专业素质普遍较低，开拓市场的能力十分有限。随着城市居民生活水平的提高，对服务质量的要求将越来越高，因此强调提高服务质量显得非常重要。要想办法留住和吸引专业人才参与到社区服务中来，如提高社区居委会工作人员的待遇，使这些工作岗位更具有吸引力。要制定岗位专业标准和操作规范，实行职业资格和技术等级管理认证制度；加强社区服务工作系统地专业教育、在职教育及岗位技能培训，进一步强化员工素质，提高专业技能、服务质量和整体素质，推动社区服务业不断向前发展。

（四）自治化的社区服务

明确社区居委会在社区服务中的角色。居委会角度的社区自治是基于公共利益的最重要的社区自治实践。在市区两级政府的基础上，形成市、区、街道办事处三级纵向管理体制，扩大街道办事处的管理权限，充分发挥其管理功能，使街道在社区发展中真正负担起领导的职责。这样定位，符合社区居委会群众性自治组织的身份，有利于社区服务的发展。明确民间组织在社区服务中的地位，将民间组织纳入社区服务中，支持社区设立各种生活服务类民间组织，积极开展活动，并进行必要的指导和监督。另外，积极倡导和鼓励驻社区单位、企业及居民个人参与社区服务，从而加强社区服务资源的合理利用、发展第三产业、扩大社区就业。[4]

四、结束语

城市社区服务是伴随着改革开放和城市化步伐的加快而逐渐发展起来的，是社会生活提出的一种客观要求，也是建立和完善社会保障制度和社会化服务体系的必然要求。充分发挥政府、社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业及居民个人在社区服务中的作用，整合社区资源，健全服务网络，创新服务方式，拓宽服务领域，强化服务功能。社区服务工作的创新生动地体现了科学的发展观、理性的政绩观和自觉的群众观，彰显了与时俱进的人文关怀。完善社区服务体系，促进服务业的健康发展，从而提升城市的形象，提高广大居民的生活质量，对和谐社会的建设必将起到积极的推动作用。这就要求我们根据社区服务的社会化、产业化、专业化、自治化等未来发展趋势，采取相应的对策措施以加快社区服务的发展步伐，适应我国经济社会快速发展的需要。

[1]肖方仁.国外社区服务经验简介[J].合作经济与技术,2007，（7）:66-67.

[2]胡剑.北京市社区服务调查研究[D].中国地质大学，2006.

[3]张暄.户户参与日本社区管理[J].社区，2007，（7）：29-30.

[4]颜德如.中国社区服务建设：当前的问题及新模式探索[J].黑龙江社区科学，2013，（1）:20-24.