中国农村金融沿革、现状及对策研究

隋佳敏

（湖北工程学院新技术学院，湖北 孝感 432000）

中国农村金融沿革、现状及对策研究

隋佳敏

（湖北工程学院新技术学院，湖北 孝感 432000）

我国农村金融体系包括正规性的与非正规性的两大类.目前它存在诸多问题，如四大国有商业银行正在淡出农村金融市场、农发行的政策性金融功能弱化、合作金融的“互助共济”性的缺失及非正规金融机构中的高利贷等等.现阶段为了适应农村经济发展新形势的客观需要，必须在坚持“五农原则”的基础上建立以政策性金融机构为基础、合作金融机构为主导、商业金融为发展方向的分工协作的农村金融机构新体系.

农村金融机构：正规的非正规的沿革﹑现状﹑对策

1 问题的提出

农村、农业和农民即所谓的“三农”问题，始终是中国的根本问题，也是中国历届政府必须关注与解决的问题.如果“三农”问题不解决，我国实现小康社会的理想蓝图将成一纸空文.《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》再次把农业和农村问题作为中央第一号文件下发，也说明了这个问题的严重性，充分体现了当前我国政府把解决“三农”问题作为在新形势下经济工作重中之重的战略意图和远见卓识.而诸多“三农”问题的解决，核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定、持续发展，农村经济发展，所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持.70年代末期以来，农村金融改革在政府主导下围绕农村金融组织更好地服务“三农”这一中心而展开，包括恢复农业银行(1979年)、扩大农村信用社自主权(80年代中期-90年代中期)、创立农业发展银行(1994年)、农村信用社与农业银行脱钩(1996年底)、促使农业银行成为真正的商业性金融企业、取缔农村合作基金会(1999年)、恢复农村信用社合作金融组织(1996-2001年)、2003年下半年开始的农村信用社明晰产权和完善管理体制的改革等，基本确立了农村金融主体运作的基本规范，建立了农村金融市场框架.农业发展需要金融的支持，但从1999年金融体制改革以来，四大国有商业银行基本取消了县一级分支机构的放贷权，只保留了吸储功能；占据大片农村金融市场的邮政储蓄也只吸储不放贷，使得本来急需资金支持的广大农村得不到现有国有商业银行的支持的同时，农村资金通过银行、信用社和邮政储蓄等渠道流反而流向城市，严重阻碍了农业、农村经济的发展和农民福利改善.而wto的加入使我国农业面临着严峻的生存挑战，外资金融机构的进入，必将以其资金、技术上的优势占领我国的农村金融市场，这将直接威胁到我国农村金融体系的存亡；而金融业存在的诸如农村金融组织不能完全成为独立的市场主体、承受着较沉重的不良资产、缺乏有效率的企业治理结构和竞争政策、金融机构享受着来自政府的隐含担保等导致的中国农村金融供求结构问题也必将面临全面的改革与转轨.因此，要很好解决“三农”问题，就必须关注和研究我国农村金融组织，这在目前有着十分重要的理论和实践价值.

本文的目的仅在于通过赤峰地区农村金融机构发展历史的回顾，针对赤峰地区农村金融机构发展现状，分析其存在的问题，并提出解决这些问题的对策.

2 农村金融机构发展的历史沿革

自1979年我国开始经济体制改革以来，农村金融体制伴随着整个农村经济、金融市场化的发展进行了一系列的改革.农村金融机构包括正规性的和非正规性的，二者在发展过程中有先有后，有些机构是同时产生的.

2.1 正规性金融机构的发展过程

正规性金融机构即受央行和银监会监管的那部分金融机构，主要包括：中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社、农村商业银行、农村邮政储蓄机构、农业保险机构等.

正规性金融机构的发展大抵经历了以下两阶段：第一阶段：（1979～1996年）围绕服务“三农”，改革农村金融体制，形成了包括商业性、政策性、合作性金融机构在内的正规金融机构为主导的农村金融机构体系.这一时期农村金融机构得以恢复.以工商企业为主要服务对象的中国农业银行于1979年恢复，其后随着改革的进行，市场化步伐的加快，开始全面推经营目标责任制，集中管理贷款的审批权限等.在农村金融体制改革中，实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施之一是1994年成立中国农业发展银行.作为政策性银行，中国农业发展银行的业务也不直接涉及农业农户，主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付，包括为农副产品收购，农业基本建设和农业综合开发等政策性业务提供贷款，对支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农业政策的贯彻实施. 1984年国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务.成立了农村信用社的县级联社.其后进行农村信用社商业化改革，根据1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，从该年起农村信用社改由中国人民银行进行监管，中国农业银行不再对农村信用社行领导管理，金融监管由中国人民银行承担.农村信用社是分支机构最多的农村正规金融机构，分支机构遍及几乎所有的乡镇甚至农村，也是农村正规金融机构中唯一的一个与农业农户具有直接业务往来的金融机构.第二个阶段：1997年至今的四大商业银行逐渐退出农村金融市场，农村金融机构面临重构的选择.亚洲金融危机后，在金融体制改革深化的过程中，各国有商业银行进行了以业务流程为核心的重组，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构，对基层分支机构进行了撤并，退出了县域范围，重点转向了城市；基层营业机构的贷款审批权和财务权上收，业务重点放在大城市、大企业、大项目上，较少考虑农村经济的发展对金融的需求.作为政策性金融机构的中国农业发展银行由于业务的单一而无法实现其政策调节农村经济的目标，发挥其政策性金融机构的职能.作为合作性金融机构的农村信用合作社也缺乏合作性，具有浓厚的“官办”色彩，也越来越远离农民，资金向城市倒流.在其它农村正规金融机构中，农村商业银行属于股份制银行.农村邮政储蓄机构，数量庞大，遍布城乡，业务发展迅速，上活跃了农村经济.赤峰地区的农业保险发展滞后，中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，商业保险机构的农业保险业务极度萎缩，远远不能满足农村经济发展和农业产业化.

2.2 非正规性金融机构的发展历史

非正规金融机构是指组织或活动处于央行或者银监会监管之外从事金融交易、贷款和存款行为的农村金融机构.非正规金融即是民间金融，主要有：农村合作基金会、经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄.非正规性金融机构的存在，是我国农村金融机构失衡、金融二元性的重要表现.改革开放以来，赤峰地区的农村民间金融一直受到打击和排挤.在中国农村正规金融制度安排难以满足农村金融需求的情况下，非正规金融机构对扩大赤峰地区的农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、尤其是促进农村个体私营经济发展等方面起了积极作用.农村合作基金会在赤峰市有些地区的农村试办以来，得到政府的大力支持，发展很快.从性质上来讲，它不是一个真正的金融机构，而是一个社区性金融系统的补充，对于协调农村闲散资金，缓解农村资金供求不平衡的矛盾有一定的积极作用.从90年代中期开始，随着农村金融体制改革的重心逐渐向对正规金融机构的商业化转变，中国人民银行开始加大了对非（准）正规金融组织和活动的管制力度.为了消除对农村信用合作社竞争冲击，1997年农村合作基金会被合并、关闭；随后1998－1999年，被彻底解散.除农村合作基金会外，非正规性金融体系主要由亲友之间的个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、经济服务部、金融服务部、高利贷、各种合会、私人钱庄等组成.经济服务部、金融服务部也是类似于信用合作组织，基本上均被取缔.根据国务院1998年7月颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，除部分小额信贷、不计息的亲友借款之外，其他非正规性金融机构或者活动均属于非法，从而结束了非金融有机构的状态.

3 农村金融机构的现状

经过近20多年的农村金融体制改革，现阶段的农村金融机构状况如下：

（1）中国农业银行，在农村的金融市场中居四大国有商业银行的主导地位.随着四大国有商业银行逐渐退出农村金融市场，中国农业银行的农村金融主导地位开始弱化，存在：①产权主体虚化，使代理成本过高、效益低下，迫使农业银行不愿意在经济条件薄弱的农村开展业务.②1996年以后农业银行开始走商业化道路，商业银行的“盈利性、流动性、安全性”的经营原则与农业生产的“高风险性、分散性、波动性、长期性”向背；农业银行将农业资金从以农业为主转为以工商业并举，竞争视角从农村转向城市，以获取足够的资金来源及高额回报，使得农村金融市场本来就很少的国有资本变得更为稀缺.

（2）中国农业发展银行，在农村它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付.随着农村市场化改革的不断深入，农发行的作用是十分有限的，主要存在以下问题：①作为政策性银行，其资金来源于财政拨款，长期以来资金拨付有限，且资金不能按时到位，有时不得不向央行借款，使筹资成本上升，制约了农业发展银行的发展.②对农业发展银行实行“独立核算、自主保本经营、企业化管理”与农业发展银行承担的农村政策性银行的职能存在一定的矛盾.③业务单一，仅在农产品的收购、储备、调销等纯政策性方面发挥作用.

（3）农村信用合作社，1996年按国务院的规定，农村信用合作社与农业银行“脱钩”，恢复合作金融性质，全部基层信用社为一级法人，但目前并没有实质的进展，主要存在：①绝大多数信用社是在原信用社的基础上进行改革，历年来的积累与亏损由谁享有与承担，是由国家、农业银行、老社员还是新社员，很难界定清楚.②合作社缺乏合作性质.随着合作社制度的变迁，合作社的互助共济性正在淡化，“官办”色彩浓厚，农民缺乏入社的积极性，农民也很少是信用社的社员，信用社的民主管理更是形同虚设.③信用社为农村社员服务的范围非常有限，经营的自负盈亏，追求自身利益的最大化的商业倾向，使得资金向收益相对高的城镇或非农部门流动，真正需要资金贷款的农户难以得到金融支持，农村信用社离农民越来越远.农村信用社使得城市资金不但不能有效地流入农村，实现工业反脯农业，反而农村资金却流向城市，造成农业、农村的发展和农民福利改善的严重滞后.

（4）农村商业银行，农村较少，它存在的问题是：①它尚处于初始发展阶段，人们的认识尚不全面，具体的经营中表现为制度不健全，运行不规范.②农村商业银行的资本不足及所涉业务的自然脆弱性，使其经营发展天生具有局限性，发展空间很大，但愿意投入的主体很少，对从事农业的资金投入缺乏政策、法律上的倾斜保护.

（5）农村邮政储蓄机构，它在农村客观上活跃了农村经济，但存在着严重的制度缺陷：（1）在业务上它只吸收存款，把储蓄资金转存入中央银行，以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源，对外不办理贷款业务，无法满足农户的贷款需求.（2）它通过吸收存款，存于央行赚取利润，将农村仅有的资金“倒流”城市，使本来就紧张而缺乏的农村金融供给市场更加恶化，影响了农村经济的发展.（3）性质不明，监管不力.邮政储蓄局属于邮政部门的内设机构，而邮政储蓄网点又属于金融机构，央行的监管很难实施.

（6）农业保险机构，农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险.农业保险机构主要存在的问题有：（1）灾害救济的手续繁杂、面窄、水平低、且难以监管；（2）农业保险的承保率低下、高赔付率、经营亏损严重、业务量较少.

4 发展农村金融的对策

（1）以竞争为导向，重构农村金融机构体系.农村金融体制改革必须兼顾农村经济发展的利益，建立一个多层次、多样化、适度竞争、相互补充的农村金融机构体系，为新农村建设提供全方位、多层次的金融服务.一是尽快制定、完善农村金融的相关法律、法规，为农村金融体系运行创造一个良好的制度环境.二是适当调整农村地区银行业金融机构市场准入政策，鼓励和支持业务定位为为农户和农业生产服务的金融机构，加强对单纯追求经济利益的银行的监管，严厉打击恶意竞争的行为，进一步规范农村金融市场的金融秩序.三是继续支持农信社发挥支农主力军的作用.政府积极创造条件，为农村信用社实现服务农业产业化、规模化的目标提供合理的空间和条件.

（2）建立农村金融的资金回流制度.要想从根本上解决“三农”资金短缺问题，必须发挥财政资金、政策性信贷资金的政策导向和引导作用，构建激励机制，综合运用担保、税收等经济手段，引导商业银行、合作金融和其他社会资金流向农村、农业.一方面通过财政资金、政策性信贷资金的先期投入，改善农业生产条件，提高农业综合竞争力，以此优化投资环境；另一方面运用担保机制，引导商业性金融和其他社会资金流入农业领域.

（3）以诚信为准则，优化农村金融生态环境.一是加强农村信用体系建设.各银行和金融机构应尽快建立、完善覆盖所有农户和农村企业的征信体系，运用信息技术手段，准确记录各类客户的经济状况、收入来源、违约责任等重要数据，改善农村信用缺失和借贷双方信息不对称的状况，切实防范信用风险.二是建立健全相关法律、法规，优化农村金融司法环境.司法部门应加大打击恶意拖欠和逃废债行为，最大程度地保障农村金融机构的信贷资金安全.三是政府应充分发挥职能，积极帮助农村信用社解决沉重的历史包袱，使农村信用社能够更好的发挥农村金融主力军的作用.

（4）制定配套政策措施：加大政策性金融的支农力度，发放政策性贷款，建立信用担保机构和农村保险来分担和转移金融机构风险，以提高金融机构提供农村信贷的积极性：（1）可考虑减免从事农村微贷业务的金融机构的相关税收.（2）放宽信贷规模控制.（3）建立适合农村金融特点，相对独立于现行金融监管机构的金融监管机构，创造适合各地实际的灵活多样的监管方式.

不断深化农村金融体制改革，共同构建政策性金融、商业性金融、合作性金融互相依托又各司其职的农村金融服务体系,为我国的“三农”发展提供更有保障的更实用的更积极的金融支持.

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1673-260X（2014）04-0107-03