十六大以来党对社会管理创新的推进

○ 张 楠

一、高度重视转变政府职能在社会管理创新中的关键作用

建国之初，我国社会管理实行的是“在当时是完全必要的，同时又是一个缺点”[1]的苏联模式，即传统的政党—社会模式。虽然自《论十大关系》发表后，党就走上了探索中国社会主义建设的道路，但由于党对“什么是社会主义，怎样建设社会主义”这个问题的认识不是十分清晰，导致党在社会管理问题上走了许多弯路。“大政府、小社会”问题长期得不到有效解决，它成为我国社会主义建设滞后的重要原因之一。

（一）转变政府职能是实现社会管理创新的关键

党的十一届三中全会指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放。应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用。认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。”[2]由此开启了政府职能转变和社会管理创新的历史进程。党在总结从十一届三中全会到十六大以前，探索中国特色社会主义道路的成功经验和某些不足中，深刻地认识到以下两点。

只有转变政府职能才能实现社会管理创新。我国传统的社会管理是通过党—政府—社会的管理方式实现的。改革开放以来，尤其是进入新世纪以来，社会转型不断加快。经济层面，完成了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变；政治层面，党已经完成了从革命党向执政党的转变。而随着依法治国理念日益深入人心，社会管理中对“法治”和“法制”的要求越来越高；思想文化层面，形成了主流意识形态与多种非主流意识形态并存的局面。社会层面，由于新的社会阶层不断涌现，传统的总体性、单一性社会开始向多元化的社会过渡。很显然，传统的政党—政府—社会的管理模式已不能很好地适应当今世情、国情和党情的巨大变化。这已经为新中国成立以来对社会主义道路的探索，及改革开放以来的伟大实践所充分证明。

只有转变政府职能才能创建服务型政府。而创建服务型政府，就是要转变政府管理方式，建设责任政府、法治政府、服务政府和高效政府，努力加强政府的社会管理和公共服务职能，切实完善政府的经济调节和市场监管职能。为此，必须按照深入贯彻和落实科学发展观的要求，建设与现代社会管理相适应的服务型政府。为了做到这一点，就必须推进继续深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能；就必须在健全政府职责体系、全面正确履行政府职能上下功夫；就必须不断改革权力过分集中的行政管理体制，以实现公共权力在政府和社会之间的合理配置，逐步完善社会自我管理、自我发展的机制和社会制约政府权力的机制。只有对上述政府职能实行根本性的转变，才能推动服务型政府的构建。

在上述认识的基础上，党的十六大指出，政府的职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”[3]。各级政府机构都要按照这个总要求来转变职能。党的十七大又指出，一定要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”[4]。通过不断完善公共服务体系，使政府的服务职能得到强化。党的十八大进一步指出，必须“按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”[5]。

正是在必须转变政府职能这个战略目标的指引下，我国的社会管理体制改革作为政治体制改革的重要内容，才取得了前所未有的新进展和新突破。

（二）向法治政府和服务型政府转变的历史进程

从十六大开始，政府通过转变职能，有所为、有所不为，使自己从纷繁复杂的具体社会管理事务中摆脱出来，把精力集中在必须由政府承担的社会管理领域里，以及对其他主体社会管理行为的监管上，从而使政府的职能经历了四个重大的转变：逐渐从“全能政府”和“无限政府”向“责任政府”和“有限政府”转变。“有限政府”、“责任政府”是服务型政府的发展目标。随着社会主义市场经济体制的逐步建立、健全和完善，现代政府不再是无所不能的“全能政府”和无所不敢做的“无限政府”，而是有所为、有所不为的“有限型政府”和“责任政府”。政府逐渐开始将有限的人力财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，将更多的精力放在了促进社会事业发展和建设和谐社会上。这样，政府就较好地履行了其公共管理和提供公共服务的职能。

其一，逐渐从审批型政府向服务型政府转变。2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“转变政府经济管理职能。深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。”[6]近些年来，政府更好地履行了经济调节和市场监管职能，深化了行政审批制度改革，深入贯彻行政许可法，进一步减少和规范了行政审批事项。并且政府还不断提高行政效能，增强了其执行力和公信力，完善了社会管理制度，提高了社会管理水平。

近年来,随着交通、工伤等事故的频发,骨伤的发病率也在逐渐的上升。手术为治疗骨伤的主要治疗方式,术后疼痛也是一种常见的并发症[1]。因此如何通过提高护理手段来降低患者术后疼痛程度为本次探究的重点。

其二，逐渐从人治政府向法治政府转变。党的十六届五中全会进一步为转变政府职能指明了方向，即必须建立一个“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直部门和地方政府的关系”[7]的法治政府和服务型政府。此后，各级政府开始带头维护宪法和法律的权威，较好地做到了有法必依、执法必严、违法必究。切实将政府管理经济社会行为纳入到依法运转的轨道上。进一步明确了行政执法权限，减少了行政执法层级，完善了执法程序，提高了执法水平。加强了行政执法监督，健全了行政执法责任追究制度，完善了行政复议、行政赔偿制度。加大了行政综合执法改革力度，加快推进了相对集中行政处罚权的改革工作，坚决克服多头执法、执法不公，甚至执法违法等现象。

其三，逐渐从高成本政府向高效率政府转变。长期以来，我国各级政府存在着人浮于事、冗员过多等问题，这往往导致了行政效率低下，行政成本居高不下。本着勤政廉洁、务实高效的原则，党的十六大指出，必须要“提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”[8]。党的十七大又指出，必须“深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加大公共服务领域投入，实行有利于科学发展的财税制度”[9]。党的十八大进一步指出，必须“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”[10]。这些都使得高成本政府开始了向高效率政府的转变。

二、充分发挥民主党派在社会管理创新中的协商平台作用

改革开放以来的实践充分说明，民主党派作为参政党和议政党，是我国政治生活中的一支重要政治力量，是社会管理的重要主体，能够在社会管理创新中起到十分重要的作用。

（一）强调民主党派在社会管理创新中的“缓冲器”作用

党的十六大指出，必须“加强同民主党派合作共事”，才能“更好地发挥我国社会主义政党制度的特点和优势”[11]。党的十七大又指出，必须“贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强同民主党派合作共事，支持民主党派和无党派人士更好履行参政议政、民主监督的职能，选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务”[12]。党的十八大进一步指出，必须“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。必须“加强同民主党派的政治协商。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”[13]。这就为进一步实现最广泛、最真实的社会主义民主指明了正确方向，为民主党派和无党派人士在社会管理创新中更好地发挥积极作用提供了理论依据。

基于此，十六大以来，党大力推进民主党派和无党派人士在协商民主中的政治协商作用。党的十六大报告中将此项制度作为今后必须长期坚持的十条基本经验。2005年党下发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，2006年党又下发了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。这些都不仅说明党越来越充分认识到，民主党派和无党派人士参与社会管理创新是适应新时期新形势发展的迫切要求，而且还为民主党派和无党派人士积极参与社会管理创新提供了更好的制度、渠道、形式和机制的保障。更是使协商民主中“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”[14]的理论优势和实践价值得到了进一步彰显，并日益成为我国社会管理创新的一种重要形式。

（二）鼓励和支持民主党派积极参与社会管理创新的实践

十六大以来，各民主党派和无党派人士在社会管理创新方面作出了积极贡献。

其一，促进了决策的科学化与民主化。中国共产党坚持重大问题必须“坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商的实效性”[15]。即有关国计民生的重大问题，党一定事先召开民主协商会、座谈会及情况通报会，广泛听取各民主党派和无党派人士的意见。各地党委和地方政府在事关当地经济社会发展的重大问题决策前，也必须首先认真征求党外人士的意见与建议。如十六大以来，中共中央先后就防治非典、“两会”换届、完善社会主义市场经济体制、修改宪法和政协章程、加强党的执政能力建设、反腐倡廉、“苍蝇和老虎”一起打等重大问题，召开或者委托有关部门召开民主协商会、座谈会及情况通报会共近40场。再如2012年9月3日，中共中央在中南海召开党外人士座谈会，就中共十八大报告内容的征求意见稿，虚心听取各民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士的意见和建议。这些举措都有力地推动了党和政府决策的科学化与民主化。

其二，加强了国家政权建设和社会管理创新。党的十七大报告指出，必须“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，提高参政议政实效”[16]。在这一方针的指导下，民主党派和无党派人士积极参与了国家政权的建设。目前，全国各级人大代表和政协委员中有党外人士50余万人，担任县处级以上领导职务的党外干部有32万人，各省、市、自治区政府基本上都有民主党派或无党派人士担任副省级职务。广大民主党派和无党派人士干部和中国共产党的干部亲密团结、真诚合作，在人大、政府、政协及司法机关中发挥了重要作用，为增强领导班子的活力、优化干部队伍结构作出了积极贡献。与此同时，民主党派和无党派人士还积极参与到社会管理创新之中：他们通过多渠道、多形式对执政党的工作实行民主监督，对政府的重大决策进行评估，广泛开展对重大问题的调查研究并提出自己的观点和看法，为推动祖国统一大业和社会全面进步不断建言献策。

其三，完善了我国的监督体系。由于党认识到，民主党派和无党派人士的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评和建议的方式进行的政治监督，也是中国共产党与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。所以党提出：“各级党委要从提高党的执政能力、发展社会主义民主、构建社会主义和谐社会、推进改革开放和现代化建设胜利发展的战略高度，进一步提高认识，加强和改善对多党合作和政治协商的领导，充分发挥民主党派在国家政治生活中的作用。”[17]在这一方针的指导下，各民主党派和无党派人士围绕国家宪法和法律法规的实施，党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行，党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等，积极发挥民主监督作用。特别是各级政府部门和司法机关开始聘请相当数量民主党派和无党派人士，来担任特约监察员、检察员、审计员、教育督导员、党风监督员等。这些“特约人员”广泛地参与到反腐倡廉、环境保护、土地管理等专项监督检查活动中，积极建言献策，其有力地推动了社会管理的创新。

三、大力倡导社会组织在社会管理创新中的自治作用

在经济全球化和政治民主化的背景下，社会组织既是政府的合作伙伴，也是沟通政府与公民的一座桥梁，其承担着越来越多和越来越重要的公共管理职能。社会组织作为一种以公益性、互益性为活动方式，独立于党政体系、企事业单位之外的正式组织，在对外贸易交往、社会资源的整合配置、行业协调和行业自律等方面发挥着政府行政调控手段都难以达到的作用。

（一）重视社会组织在社会管理创新中的沟通作用

改革开放以前，由于计划经济体制下的全能政府模式，一切社会管理和公共服务基本都由政府大包大揽，社会组织的成长缺乏必要的环境和资源。改革开放以来，随着市场经济建设和社会转型的需要，我国各类社会组织逐步恢复生机并蓬勃发展起来。党的十六届四中全会指出，必须“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”，“加强和改进对各类社会组织的管理和监督”[18]。十六届六中全会又提出，必须“健全社会组织，增强服务社会功能”[19]。党的十七大进一步提出，在基层民主政治建设中，一定要积极“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”[20]，并首次把社会组织放到经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的战略高度上来进行论述。党的十八大更是强调，必须“强化人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”[21]。

（二）引导和培育社会组织和自治力量的发展和壮大

党的十八大指出：要继续“改进政府提供公共服务的方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”[22]。继续推动以社区自治组织、非营利社会组织和广大公民为主体的社会自治和自我管理，发挥社会组织参与社会管理的积极作用，已成为中央和地方党委政府主导社会组织管理和发展的趋势。

在加强和创新社会管理的进程中，党对社会组织发展的指导思想日渐清晰：以社会组织服务经济社会发展为核心，以提高民间组织能力建设为重点，推进管理体制创新，建立与我国经济社会发展水平相适应，布局合理、结构优化、功能到位、作用明显的社会组织发展体系；建立法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的社会管理体系。在这一思想的指导下，我国的社会组织有了较快的发展：到2009年底，登记注册的社会组织总量接近42.5万个，其中，社会团体23.5万个，占总数的55.3%；民办非企业单位18.8万个，占总数的44.26%;基金会1780个，占总数的0.42%。特别是在2012年，中央财政首次通过建立公共财政资助体制加强对社会组织的培育和扶持，安排两亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务。同年7月4日召开的民政工作年中分析会上，民政部又宣布对公益慈善、社会福利、社会服务等类别的社会组织，民政部门将实行直接登记，履行登记管理与业务主管一体化职能。这些都使得我国的各类社会组织有了跳跃式的发展。近几年来，我国社会组织登记注册数量的增长率超过了 GDP的增长率；未登记注册的草根社会组织数量更为庞大。

其一，社会组织参与社会管理，缓和了社会矛盾，减少了不和谐因素。社会组织来源于群众、扎根于群众，具有广泛联系群众、紧密贴近群众、直接服务群众的特点和优势，是不同群体实现自己意愿、维护自身权益的利益共同体。与政府相比，它更直接、更全面地了解了社会各阶层的不同需求，并以不同形式对需求做出了直接、有效的反应。

其二，社会组织参与社会管理，有效地强化了社会服务。当前，社会事业发展相对不足，公共服务由政府一手包办的旧体制不断受到市场需求多元化、群众需求个性化的挑战。为了解决这些问题，政府应不仅强化其应负的责任，也迫切希望和鼓励社会力量来扩大公共服务供给。这时，社会组织便充分发挥了其提供公共服务、增强社会活力、促进社会发展的作用。

其三，社会组织参与社会管理，不仅使得政府与民众之间增进了双向沟通和交流以及双方的理解和信任，而且还使得社会组织与公民社会之间建立起了良性互动的关系。不管是发展中国特色社会主义市场经济和民主政治，还是创新社会管理方式和体制，都离不开社会组织的重要作用。

党的十八大指出，为了全面建成小康社会，就必须“加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平”[23]。在实现中国梦的伟大征程中，必须立足于维护最广大人民的根本利益，最大限度地增加和谐因素这个出发点，来“加快转变政府职能，创新行政管理方式”；必须立足于完善中共同各民主党派的政治协商这个出发点，来“认真听取各民主党派和无党派人士的意见。完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度”；必须立足于增强社会发展的活力、提高社会治理水平这个出发点，来“创新社会治理机制”[24]。只有这样，才能够全面地、稳妥地和不断地推进社会管理创新。

[1]《毛泽东著作选读》（下），人民出版社1986年版，第831页。

[2]《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社1982年版，第6-7页。

[3][7][8][11]《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2002年版，第27、34、34、32页。

[4][9][12][16][20]《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第31、25-26、30、28、30 页。

[5][10][13][14][15][21][22][23]胡锦涛：《在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社 2012 年版，第 28、28、26-27、26、27、38、38、38 页。

[6]《十六大以来党和国家重要文献选编》（上），中央文献出版社2005年版，第471页。

[17][18]《十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2006年版，第682、287页。

[19]《十六大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2008年版，第663页。

[24]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第四部分、第28条、第十三部分，2013年11月12日。