地方执行财税政策中存在的问题及对策建议

●王 华

地方执行财税政策中存在的问题及对策建议

●王 华

近年来，地方各级政府为了促进当地经济发展，完成目标考核任务，纷纷想方设法招商引资，增加税源，做大GDP和收入数字，在执行财税政策方面存在一些违规问题，需要引起重视并及时加以应对。

一、地方执行财税政策中存在的问题

从检查和调查发现的情况看，各地为争夺投资和税源，相继出台了一系列违规的财税优惠政策或实行了一些违规的措施，有些问题具有一定的普遍性，比较突出，主要表现在三个方面。

（一）对企业进行财政奖励扶持

近年来，各地招商引资任务很重，为了完成考核目标，各开发区普遍存在着以支持企业发展、挖潜改造等名义，通过财政列支方式对企业进行奖励扶持的现象。一是有的地方政府出台文件，将税收中地方留成部分按一定比例返还企业。如，对新入区的企业，完成固定投资额达到某一档次的，按基础设施累计投入额的一定比例予以补助、按引进人才层次和数量给予奖励，完成税收目标计划的按财政受益部分的一定比例进行奖励。二是有的地方在招商引资时同企业签订协议，按照协议约定对税费按比例返还。如，同企业签订招商引资协议，约定企业投产后若干年内，增值税、企业所得税地方留成部分的一定比例奖励给企业用于扩大再生产等。三是有的地方通过会议纪要、政府抄告单等以“一事一议”方式对企业进行奖励返还。

（二）变相减免土地出让收入或变相低价出让土地

由于经济欠发达，产业集聚度较低，对资金技术吸引力较小，各地为招商引资在土地出让方面想方设法提供优惠，主要方式有：一是通过预算支出，以先征后返方式变相减免土地出让收入。主要是根据政府与企业签定的协议，通过基金预算支出的方式，返还土地出让金、交易费等，有的地方返还比例达到30%左右。二是通过预算支出，以拨付企业发展基金名义变相减免土地出让收入。主要是通过一般预算支出，以企业发展基金名义拨付资金至企业，资金按土地出让收入比例确定。三是通过开发区下属投资公司，以低价转让土地给企业。主要是将土地划拨至开发区下属公司，再以较低的价格转让给企业。

（三）人为调节收入入库进度

财政、税务部门为了完成财政收入任务，通过应缴未缴、应征未征、违规多征、提前预征、调整入库级次等方式调节入库进度的现象比较普遍。一是税源不足地区的财税部门，为完成收入任务，违规多征、提前预征。主要是为完成税收任务，采取要求企业多缴、预缴形式，提前征收企业税费，多征部分在下期抵减或返还。二是税源充足地区的财税部门，为均衡收入，应收不收、应缴不缴。主要是在收入任务已经完成的情况下，为给来年收入增长留有余地，通过滞留税款和非税收入、应征不征税款、超收退库等方式调剂入库进度。

二、原因分析

（一）发展经济的压力驱动

随着地方政府公共财政支出范围的不断扩大，地方财政压力增大，迫切需要增加地方财力。而通过招商引资带来新的税收来源就成为地方政府的首选途径。特别是一些经济发展滞后、区位优势不明显的地区，对资金、技术的吸引缺乏优势，政府为了争夺企业或税源，不得不违规采取一些优惠手段。这种情况下，一些企业通过在不同地区之间比较，不断提高自己的谈判价码，地方政府为了争夺优质企业不得不降低姿态想方设法许给企业“好处”，由此也引发地区间相互借鉴和攀比出台优惠政策，甚至出现恶性竞争。

（二）目标考核的导向引致

目前，各地对领导干部的政绩考核，主要是以经济指标为主，如GDP、财政收入、固定资产投资等的绝对值和增长比例都成为地方政府领导干部的考核指标。这种以数字挂帅的考核机制，忽视了对经济增长质量、财政收入质量、地区可持续发展的关注，导致了“重数字不重实质”的怪现象。未完成任务的地方政府，为做大数字，要么以牺牲可用财力方式来换取工业产值、投资额等数字增加，要么通过预征多征、“空转”等方式做大财政收入数字；完成了任务的地方政府，或通过将GDP、投资额等调整至下年度统计，或通过缓征少征税款、滞留非税收入等方式来调剂收入进度。

（三）法规制度存在漏洞

从预算支出管理看，现行规定是预算方案由人大审批即可执行，仅对于企业直接税收返还进行了约束，而对地方财政支出能否用于产业扶持、招商引资等没有明确规定。这就导致一些地方政府认为，财政在安排支出时只要没有直接与企业缴纳的税收挂钩就不属于“先征后返”，就属于合法合规的支出。但是从实质上看，各级财政对企业的补助资金，效果同直接的税收返还一样，都是对于企业的直接利益输送，理应进行体系性的科学设计和制度约束。

（四）监督惩处力度不够

目前各类监督部门对财税违规行为的监督主要是事后纠正，违纪行为已经发生、影响已经造成，监督效果不明显。同时，由于违规问题都是地方政府行为，因此处理的难度较大，往往限于整改和纠正，很少追究责任人，导致违法违规的成本很低，监督成为 “纸老虎”，威慑力下降，从而不可避免会出现屡查屡犯的现象。

三、对策建议

上述存在的问题，违反了国家有关法律规定，扭曲了国家宏观调控政策内容，影响了国家宏观调控效果，也损害了市场经济公平竞争的环境，不利于企业健康发展。为此，建议从以下方面保障财税政策的有效落实，促进地方经济、财政的健康发展。

（一）严格《预算法》的执行，规范地方政府的财政支出行为

当前，各级政府招商引资、经济增长任务很重，在GDP导向下，各地政府为了争夺企业或税源，不得不竞相出台优惠政策，对企业进行奖励返还或借款给企业等。因此，建议：一是严格《预算法》的执行，加强地方财政支出预算管理，如建立地方财政奖励政策中央备案审查制度、地方财政奖励情况公开公示制度等，以有效防范通过财政奖励方式变相减免税收的现象；二是在新《预算法》中对地方财政奖励行为进行明确规定，从制度层面进行统一规范，防范地方政府不顾财力实际进行奖励扶持的现象。

（二）建立科学的财政收入目标考核机制，严格规范收入征管行为

现行的“以支定收”、层层下达收入计划的做法，破坏了税法的严肃性，在以财政收入数字挂帅的考核机制下，财税部门为了完成考核任务，必然想方设法虚增或虚减财政收入。因此，建议：一是严肃税法刚性约束，实行违规问责制，引导和敦促财税部门规范行为；二是建立科学的收入计划形成机制和收入目标考核体系，从“考核增长”转变为“考核质量”，彻底杜绝人为调剂收入进度的现象。

（三）完善制度规定，严格土地出让收支管理

分析土地违规行为的发生有两个主要原因：一是地区间经济竞争越来越激烈，为吸引更多投资，各地竞相攀比模仿优惠措施，在税收减免减无可减后，转而以土地使用权的低价出让作为重要的吸引投资手段;二是现行按行政区划制定工业用地最低出让价标准的方式不符合实际，造成一条马路之隔土地价格相差几倍的现象，比如南昌高新区和南昌县，马路两边基准地价相差3倍多，其他开发区也存在这样的情况，这就逼迫开发区不得不为了争取投资而违规。因此，解决这种问题，一是要严格 《国有土地使用权出让收支管理办法》的执行，规范土地出让收入的征收和入库，加强土地出让收支预算管理；二是要及时调整工业用地最低出让价格标准确认方式，从按行政区划分类改为按经济发展程度分类；三是完善制度规定，对变相减免土地出让收入现象进行界定，对融资平台公司转让土地行为进行统一规范，防止钻政策空子低价出让土地或减免土地出让收入行为发生。

（四）加大财政监督检查力度，提高监督威慑力

地方政府为完成考核任务采取的种种违规行为，违反了国家有关法律规定，扭曲了国家宏观调控政策内容，影响了国家宏观调控效果，损害了市场经济公平竞争的环境，不利于企业健康发展。建议将地方招商引资行为和收入质量情况作为财政监督重点，对地方财政收入真实性和影响企业税负的预算支出进行及时检查规范，保障财税政策的有效落实，促进地方经济、财政的健康发展。一是加强税收征管。建议从保障基层税务部门经费增强税务部门独立性、合理下达收入任务两方面入手，确保税务部门严格按照《税收征收管理法》要求依法征税，杜绝违规征税行为的发生。二是强化财政监督。紧紧围绕财政收入征收部门和国库征收、划分、留解、退付各个环节，定期或不定期开展财政收入质量内部监督和上下级之间的监督。同时加强专员办对财政收入真实性的监督检查力度，明确对造成财政收入虚假的单位和相关责任人的处理处罚措施，有效遏制造假现象。■

（作者单位：财政部驻江西专员办）