财政监督服务中期预算的跟进措施研究

●傅永红 李 博

一、中期预算概况

中期预算(Medium Term Budget)也被称为中期预算框架 (Medium Term Budget Framework,MTBF),是一个为期通常三至五年(有些国家更长)的滚动、具有约束力的支出框架,它为政府和政府各部门提供每个未来财政年度中支出预算(申请)务必遵守的财政约束(预算限额)。简单来说是一种预算收支安排超过一年的财政计划，旨在为政府和政府各部门提供各财政年度中的支出预算必须遵守的预算限额，有效控制不断增长的财政支出，强化其对年度预算约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。近年来，很多发达国家和部分发展中国家为了弥补年度预算缺陷而开始推进中期预算。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化财税体制改革进行了部署，提出了要建立跨年度预算平衡机制，以确保财政的可持续发展。而建立跨年度预算平衡机制，意味着未来将启动中期预算编制。国务院发展研究中心课题组发布的《中国长期负债能力与系统性风险研究（2013）》提出了建立（5 年）中期预算制度的建议，而财政部的《关于进一步加强地方财政结余结转资金管理的通知》（财预〔2013〕372 号）即已要求各地“推进编制中期预算”。

二、推行中期预算的优势

与年度预算相比，中期预算的优势主要有如下几点：

（一）强化了预算与宏观经济的联系，充分发挥了财政政策的宏观调控职能

年度预算以一年为限，与政府五年或十年经济发展计划脱节，年度预算在经济波动时往往很难有效发挥作用。中期预算则将政府政策的可持续性评估纳入预算过程，从而促使预算制定者不断权衡各项政策的利弊得失，并与资源可得性充分协调，在此基础上对拟在预算中采纳的各项政策措施做出取舍和优先性排序，增强财政政策的前瞻性。

（二）减少财政收支波动，降低财政风险

当前，国际国内经济形势正在发生重大而深刻的变化。虽然我国经济长期向好的基本情况没有改变，但是发展已经进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段。年度预算对未来可能的支出增长或收入减少因素考虑不足，当前政策可能隐含着未来政府支出或者损失剧增的风险，但年度预算中不能得到体现，一旦风险转化为现实，再采取措施为时太晚或付出代价巨大。特别是在地方财政级次上，各级地方财政收入中，有相当部分为不具可持续性的资源性收入，如土地出让金，对其使用及安排时，可能很少考虑较长远的支出需求，而这部分收入如用于经常性支出方面，容易固化为基数，日后很难压缩。而中期预算在执行中能及早地鉴别财政风险，使政策在未来不利的趋势得到提早预警，从而及时应对。

（三）有效避免年终突击花钱、跨年度项目预算安排等问题

我国现行预算是年度预算，预算期间是当年1月1日起到12月31日止，但多数项目支出是跨年度的、滚动的，编制中期预算，能够使得支出安排更长远和更有系统性，也可避免支出用不掉或预算执行中不断追加预算等不足。

1、年终突击花钱问题。一方面是预算批复晚导致预算执行期延后。人大批准财政预算前，项目支出中一般只有延续性项目按一定的比例预拨部分资金，新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出，这样就使部分资金延后到三、四季度甚至12月份支出。另一方面是年度预算的“年度性”影响。当面临用不完的预算被收回，甚至可能波及下一年度预算总额的前景时，突击花钱就无法避免了。实行中期预算后，将会降低各部门在年底把钱突击花完的压力和动力。

2、跨年度项目预算安排问题。现在部分省市的项目支出已达到千亿规模，而多数项目不是一个预算年度能完成的，特别是大型基建项目都是跨年度，甚至三至五年，而当前预算按预算年度执行，对于基建项目，前期存在空白期，后期需要大量支出，缺乏均衡性。实行中期预算后，资金可以在年度之间做总体调剂，可以有效提升资金绩效。同时，对项目实施单位来讲，可以不用为了适应预算编制来违背项目预算执行周期，项目执行周期和预算可以更好衔接。

三、推行中期预算需要关注的难点

“不尽知用兵之害者，则不能尽知用兵之利也”。中期预算执行时，需要关注政府或支出部门可能将中期预算中预测的收入，当成已确定的收入或拨款授权，导致政府或支出部门倾向于对未来可以得到财政收入等经济资源进行高估，使其对未来收入盲目乐观，从而加大现行开支。

为避免该情况的发生，需进一步提升政府中长期社会事业规划能力，长远谋划，理顺各个财政年度之间的渐进发展关系及指标等具体内容衔接，细化分年度计划，落实分解目标。进一步加强支出部门项目库建设，充实和细化后期项目。同时，政府要高度重视预算制度改革工作。因为预算不仅仅是分配资金，更是政府施政的重要工具。预算受到政策引导，反过来政策也要受到预算控制，预算管理决不是财政部门一家的事情，要建立健全内部协调机制，加大宣传力度，避免出现部门单位被动应付的情况。

四、完善财政监督服务中期预算的跟进措施思考

（一）进一步加大收入监督力度

不断增强财政收入结构性和前瞻性分析，关注推进税制改革、执行结构性减税政策、清理行政事业性收费和政府基金、淘汰落后产能等政策因素对财政收入的影响，积极拓展收入监督范围，保障财税政策的贯彻落实。一方面是依托金财系统、金税系统等平台，加强与国地税信息共享，保障税收收入及时、足额入库；另一方面，在加大非税收入检查力度的同时，配合相关部门进一步推进非税收入收缴征管系统建设，形成非税收入全程监控、全面覆盖、全部关联的大格局信息系统，积极监督预算执行情况，实时催收，确保非税收入及时足额上缴国库或财政专户。

（二）进一步强化支出监督

支出部门因为对中期预算的预测收入的预期，存在扩大支出的动因，财政监督机构应在前期介入，参与支出限额制度的制订和完善，对支出总量实行严格控制。继续完善嵌入业务流程的财政支出监督机制，推进内控体系建设，建立健全覆盖所有政府性资金和财政资金运行全过程的财政监督机制，确保财政资金运行安全规范。

（三）进一步推进绩效监督

实行中期预算后，跨年度项目执行周期和预算得到更好衔接，资金可在年度之间做总体调剂，提升了资金使用效益。财政监督机构应进一步完善科学的绩效评价指标体系，结合经济效益、功能实现、社会效益等关键指标，构建项目绩效信息管理系统，运用预警原理与方法及时准确捕捉信息，发挥预测、判断功能，对建设中的项目指标等情况进行实时监控，如有异常，立刻发出预警报告。在强化项目日常绩效监督的同时，加大项目现场督查。更加重视绩效监督的结果应用，将绩效监督结果切实落实到预算编制中，要针对绩效监督工作发现的问题，优化项目支出方向，完善资金管理程序。

（四）进一步加强对政府性债务监督

推行中期预算，即是着眼于确保财政的可持续。而为确保财政的可持续，地方债务风险不容忽视，部分地区政府性债务，特别是一些BT项目额度大、举债成本高、回购期集中、操作不规范，对未来财政运行将形成较大风险。财政监督机构应把政府性债务规模及其举措、使用偿还情况作为检查重点之一，加强政府性债务监管，严控财政风险。