对于完善产权市场建设的若干建议

◎ 李贺先　亢国杰（秦皇岛市产权交易中心,秦皇岛066001）

对于完善产权市场建设的若干建议

◎ 李贺先亢国杰（秦皇岛市产权交易中心,秦皇岛066001）

党的十四届三中全会以来，产权市场作为要素市场的重要组成部分,在我国经济体制改革过程中，在推动国有资源的有效配置、规范国企重组整合以及从制度上防止国有资产流失等方面都发挥了重要作用。“使市场在资源配置中起决定性作用”是中共十八届三中全会最新理论、最大亮点之一，新的形势下，随着我国产权市场制度不断创新、领域不断扩展、品种不断更新，产权交易体系建设滞后、法律法规不够完善等问题逐步突显，十八大之后我国产权市场建设也面临着更新更大的挑战与机遇，如何适应新时期产权市场发展，进一步完善产权市场建设，对于推进我国产权经济结构的战略调整、优化资源配置、完善要素市场体系、规范国有及集体产权交易行为有着重要的意义。

1　我国产权市场建设现状

我国产权市场起步于八十年代末期，最早是为顺应全国人大七届一次会议有关将企业产权的有条件转让作为深化改革的重要措施而衍生，1988年5月成立的第一家湖北武汉企业产权转让市场，是现在的产权市场前身。其后，产权市场不断发展和增多，1992-1993年期间，全国新建产权市场已达122家，其中省级15家，这些机构的出现进一步促进了我国产权市场的发展和进步。但1994年4月25日，为进一步加强企业国有资产管理，防止国有资产流失，保证国有企业产权交易活动健康有序进行，国务院办公厅发布《关于加强国有企业产权交易管理的通知》，暂停企业产权市场和交易机构的活动，使产权市场发展步入第一个低潮期。1995年，为纠正企业国有产权转让中存在的一些不规范现象，促进国有资产优化配置，当时的国家国有资产管理局颁布了《关于加强企业国有产权转让监督管理的通知》，1996年国务院又颁布了《企业国有资产产权登记管理办法》，对国有产权的登记管理和转让进行了规定，使产权市场的发展获得了新的依据，截至1996年底，全国产权市场已增至210余家。

2003年12月，由于国企改革、经济结构调整的需要，产权交易机构迎来了发展机遇，为防止国有资产流失，国务院国资委、财政部令第3号《企业国有产权转让管理暂行办法》正式实施，明确要求企业国有产权交易必须进行阳光操作，使产权市场成为国有资产转让的必经通道。同时，为探索高新技术成果转化、中小企业融资及创业投资的退出渠道，各地政府及部门也出台了一系列措施和办法积极支持各类产权市场的发展。2009年颁布的《中华人民共和国企业国有资产法》又为产权市场发展提供了法律保障。

2011年，根据中办、国办下发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，进一步引发了国有产权是否属于公共资源，产权市场是否应该纳入公共资源交易体系范畴的争论与研究。

由此看出，我国产权市场虽几度起落，但至今仍能顽强生存发展的主要原因在于随着经济改革的深入、产业结构的调整，产权市场为企业资产重组、国家产业战略调整、事企改革、中小企业融资发展等提供了重要的阳光操作场所与平台，是政府体制结构调整、现代市场发展不可或缺的重要组成部分。

2　秦皇岛市产权市场现状介绍

秦皇岛市产权交易中心（以下简称“中心”）成立于2001年8月，为全额事业单位，归属于秦皇岛市财政局管理。2002年按照“全市产权交易一盘棋”构建框架，市财政局行文要求在县区成立当地财政部门负责行政管理的产权交易代办处，负责县区一定额度内的产权交易项目，业务上接受中心统一管理，使全市产权交易业务形成自上而下、一条龙管理的结构体制。2008年，按照河北省国资委“产股权交易全省只选择河北省产权交易中心一家做为交易市场，其他各市产权中心做为分支机构开展产股权业务”的要求，中心经申请审核后加挂了河北省产权交易中心秦皇岛办事处牌子，使中心业务更加规范、统一、透明，并逐步融入全省产权交易大市场体系。2012年5月为进一步加强产权交易监管力度，在保留中心主体地位的前提下，产权交易业务纳入由秦皇岛市纪委统筹监督下的秦皇岛市公共资源交易中心大厅受理，进一步增强了全市产权交易业务的规范性、透明性。2013年经北方产权交易共同市场推荐，中心正式加入中国国有企业产权交易机构协会（以下简称“协会”），成为会员。

目前，中心核定编制15人，现在编职工26人，在市财政局的正确领导下，在纪检监察、国资及省中心等部门的大力支持下，全市产权交易工作在推动全市产业结构调整、优化资源配置中发挥了重要的作用。

至2013年底，秦皇岛市累计完成交易项目1411宗，成交金额220724.43万元，盘活存量资产952892.29万元。所有进场交易项目未发生一起涉诉、涉案事件，中心的工作得到省、市相关部门的充分肯定，连续十一年被授予全省产权交易工作先进单位、全市企业改革工作先进单位、全市事改企改制工作先进单位以及全市财政系统先进单位，2007年被团省委授予省级青年文明号荣誉，多年来均顺利通过由省监察局、省国资委、省产权交易中心联合检查组组织的年度检查考核。

中心在多年的工作中始终秉承严谨的工作态度和创新的发展思路，一是强化服务意识，转变工作作风。在严格落实各项规章制度和管理文件基础上，认真梳理政策制度，完善内部管理，加强工作职责、业务流程、工作规则、岗位要求、档案管理等方面的内部制度建设，提高人员服务意识，提升服务质量，保证各项工作的圆满完成。

二是创新产权交易模式，引入电子竞价平台。2012年作为秦皇岛市“依法理财规范管理年活动”的重要内容，中心注重创新产权交易方式，在全省率先引入先进的金马甲网络交易系统，实现产权交易网络竞价覆盖率达到80%以上，确保了交易的公开透明，减少了竞价的人为干预，实现了行政权力的最小化和资源配置及社会监督的最大化，充分展现了“机制+科技”的优势。

三是强化业务交流，提高队伍素质。随着国企改革、产权调整、机制创新等工作的不断深入，中心更加注重对知识创新、业务培训、先进理念等方面的引入，几年来，先后派出数十人次参加各类机构和协会组织的业务培训、知识创新等活动，及时更新中心的业务知识储备，提升从业人员能力，明确创新发展方向，促进中心做大做强。2013年在协会组织的全国首批高级产权交易师评审中,中心有2人顺利通过专家组的评审,被授权高级产权交易师资格。

3　产权市场建设中仍存在的问题

3.1对产权市场定位模式思想上存在偏差

一是相关部门对产权市场定位认识欠准确。按照政府有关要求，国有及国有控股、集体企业及单位产权在交易时必须进入产权市场统一公开交易，而个别单位及组织由于认识偏差，对产权交易概念认识不清，法律责任意识欠缺，存在“一言堂、家长制”，认为只要相关部门和领导同意，就不违反交易原则，不能深刻理解产权市场对资产处置的重要地位，导致一些国有资产不能按照法律规定流程处置，甚至造成部分国有资产流失。

二是政府各部门认识不统一。产权市场建设涉及的部门多，需要国资、财政、税务、监察、国土、工商、法院、金融等多个部门协调，操作难度较大。有些部门受利益驱使，担心通过产权交易平台公开交易后，失去原有权利，利益受损，凡此种种，都妨碍了产权市场的发展和完善。

3.2行政体制改革配套措施不够完善，部门间协调不够

以秦皇岛市为例，产权交易工作主要是在市财政局领导下，与国资委等相关部门共同协调，在市纪委监管、省产权交易中心业务指导下开展的。2012年以来，按照纪委有关要求，市属4县均成立了县级公共资源交易中心，将产权交易职能予以并入，导致形成了产权代办处与公共资源交易中心并存的“两层皮”局面，由于县级公共资源交易中心与市产权交易中心不存在业务指导关系，实际工作中往往造成部门多头管理，实际却无人负责的局面，县属产权交易工作彻底脱离了全省产权交易管理框架体系，导致缺乏有效行业监管、交易合规性与现行政策要求不一致等难题，这些问题都亟需各级政府部门在新一轮政府机构职能调整中予以协调解决。

3.3法律法规不完善，缺乏有效政策法规体系支持

从全国来看，各地在产权交易业务开展时都出台了一系列的《产权交易管理办法》和配套《实施细则》等有关规范产权处置权限及范围方面的制度，但目前在全国范围内还缺少统一的、有效的国家层面法律法规，导致产权交易的市场定位、交易规则、信息披露、交易秩序、竞价规则都没有有效的法规保障，产权市场制度建设相对滞后，少数市场交易秩序较为混乱，管理部门监管和执法力度有限，对不进行进场公开交易的行为缺乏约束力，有的单位和部门资产在处置时即不进场交易，也没有行之有效的办法加以限制，以致出现了少数“有场无市”的局面。

3.4产权交易机构自身问题

从全国来看，各地成立的的产权交易机构性质和隶属关系各不相同，既有全额事业单位、自收自支事业单位、国有企业，也有个别地方以民营资本参股形式组建。有的隶属于财政，有的归属于国资委，更有个别拍卖机构加挂产权交易中心牌子直接从事交易的现象。上述的混杂局面导致交易中存在以下问题：一是重业务，轻监管。产权交易部门在开展业务时，主要从事业务规范、证件齐全、文件合规等方面的产权交易形式上审查，但由于缺少对业务涉及实体资格的实质审查职能，导致出现有些部门和个人钻空子、造假账、逃监管等问题，造成部分国有资产流失。

二是操作不规范，缺原则。国家在国有资产转让时，已经制定了一些相应的法律法规，对国有资产在转让过程中的资产评估、转让程序、机构资质都做了明确的规定，但有部分交易机构视而不见，违规操作，与利益关系人搞私下交易，违背了交易“公开、公平、公正”和透明的原则。此外也有部分拍卖公司在拍卖中加入一些不合理条款，故意拆分交易实体，有明显的指向性内幕交易倾向。

三是机构多，规模小。由于隶属不同层级和部门，一些产权交易部门平台监管不到位、资金投入不足、专业人才缺失，导致一些交易机构人员素质和运作水平参差不齐，在行业规模、发展层次和提升功能方面都远未到位。

4　对于完善产权市场建设的几点建议

4.1完善法律法规，促使产权制度明晰化

加快产权交易的法制化进程必须从国家层面出台一套明晰完整的产权交易制度体系。一方面应尽快制定一部规范化、权威性的适应市场经济发展要求的《产权交易法》，以此为基础，建立和完善相关引导产权市场规范发展的法令法规。各地要根据统一规范的国家法令法规，清理和规范已经出台的部分规章制度，并结合实际，在不与上位法相抵触的基础上制定切实可行的配套制度文件。

另一方面针对国有资产转让、产权改革的过程，注重通过司法程序和可诉性的手段加强对国有资产保护，杜绝权利干预对产权交易的限制，从法制上加强国有资产监督机制，明确相关行为人在资产管理中的经济责任和法律责任，以制度规范操作过程，控制国有产权交易每个具体环节。

4.2加强平台建设，规范交易操作程序

要防范国有产权交易的暗箱操作，降低资产流失风险，必须加强交易平台建设，促进交易过程规范化、透明化。以秦皇岛市为例，虽然产权交易形式上纳入了公共资源平台办理，但本质上和政府采购、土地出让、工程招投标等交易机构一样，仍然保留着各自的主体地位，延续着以往的交易模式开展业务，公共资源中心作为一个空壳只是起到了数据汇总作用，并无实际发挥交易平台整合作用。随着“大产权”概念的延伸，在新一届政府启动机构改革职能划分的前期下，建议相关部委牵头，探索组建全国统一性的产权交易和监管平台，从顶层设计的高度促进产权市场的规范建设。

4.3依托公共财政体系，加强产权交易监管职能

加强产权交易监管是防止交易管理体制混乱、完善交易法规制度、促进交易过程公开透明的有力保障。在新的形势下，随着产权交易范围的扩展，产权交易业务已经突破了理论上的国有资产范畴，如何定位产权交易业务中的监管职能，确立恰当的监管机构，是当前做好产权交易业务的重要保障。

当前，公共财政在国有资源配置过程中的监管职能越来越重要，权威性不容置疑。以财政部门作为产权交易业务监管部门，有以下优势：一是范围广，利于业务职能拓展。产权交易的业务不仅涵盖国有企业产权的转让，还包括集体、中外合资合作和其他类型的企业及行政事业单位的国有资产转让，财政部门作为监管机构有利于拓宽交易范围，构建“大产权”框架体系。二是利管理，防止暗箱操作。财政部门作为公共资产的监管部门，在交易中可以做到不以局部利益为目的，有效防止资产在交易时“管卖结合、暗箱操作”等现象的发生，最大程度保证产权交易过程 “公正、公开、透明”。三是保增值，利于资产盘活。资产处置收益是公共财政收入的重要组成部分，产权交易部门作为处置公共资产的重要职能部门，担负着实现公共资产保值增值的重要使命，从财政收入增收角度确定以财政部门作为监管机构自然也是顺理成章的事。

4.4借力公共资源平台，加大产权市场建设力度

公共资源交易平台是党中央为建立健全惩治和预防腐败体系而要建立的全新交易机制，在产权市场是否应该纳入公共资源交易平台舆论战中，中心认为产权交易机构最初的定位就是国有资产阳光化处置平台、国有资源市场化配置平台。十六届三中全会以来，正是“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度催生了产权市场，而产权市场正是依托《企业国有资产法》，从国有产权的市场化配置起步，逐步向各类产权包括公共产权、民营产权交易过渡。因此，当前各级产权交易机构应该深入领会协会下发的《关于产权交易行业（机构）为公共资源交易市场化服务的意见》精神，利用公共资源平台体系建立之机，大力宣传产权市场功能及发展新态势，展示产权交易行业（机构）为公共资源交易提供完全服务的能力，充分利用现有的产权交易资源、技术、平台优势，为公共资源交易提供全方位服务。

（第一作者为秦皇岛市产权交易中心主任）