农民工“半城市化”分析——基于主体资本存量的分析视角

唐宇婷

农民工“半城市化”分析
——基于主体资本存量的分析视角

唐宇婷

当前农民工在城市处于一种“半城市化”状态，既不利于农民工发展也不利于城市化发展，归根结底就是农民工的各方面资本存量不足。资本存量的视角为我们提供了一种新的认识框架。首先，农民工与土地资本存在着矛盾的关系，土地是影响农民工市民化的因素之一；其次，影响农民工城市化的资本因素分别是来自农民工自身的人力资本、社会资本和来自政府的制度、经济资本，以及在市场化运作下，农民工在城市消费支出扩大，导致城市化成本增加也是影响农民工市民化的因素。从主体资本存量的角度分析农民工半城市化原因，能从与农民工相关的主体方面更加详细地对原因进行探讨，以便于化解农民工城市化的困境。

半城市化；城市化；农民工；资本

“半城市化”是王春光（2006）在借鉴美国学者P.H.廖塔和詹姆斯·米斯科尔研究成果的基础上，基于社会整合理论，并结合近年来中国农民工的现实状况而提出的一个概念，他指出，“半城市化”是介于回归农村与彻底城市化之间的状态，表现为系统层面、社会层面、心理层面及社会认同上没有实现完全的“嵌入”：农村流动人口虽进城找到工作，但没有融入城市的社会、制度和文化系统，得不到有效支持，以致于在心理上缺乏归属和认同，处在“半城市化”状态。[1]

一、农民工城市化状态

农民工城市化指的是农民工由农村进入城市，成为城市市民，并且适应城市的生活方式、行为习惯，与城市融为一体的转变过程。城市化水平的衡量指标为城市人口占总人口的比重，城市化标志着城市人口数量不断增加，城市用地规模不断扩大及城市人口占总人口的比重不断上升。2010年，我国城镇化率为47.63%，2011年城镇化率为51.27%，城镇人口首次超过农村人口，2013年达到52.57%，城镇化率以平均每年一个百分点的速度增长。根据国务院发展研究中心对未来城镇化变化预测，到2020年，我国城镇化率为57.77%。然而，数目的增长并不意味着质量的增长，有学者认为，官方统计的数据实际上高估了中国的城市化水平，原因在于，这个城镇化数据包含了所有在城镇居住满6个月的常住人口。[2]目前，我国农民工有2.63亿人，60%左右为流动人口，大多数农民工并不能真正享受市民的各种福利，不能真正在城市定居。农民工进城后，消费习惯差别，政治参与度与社会认知度不高，基本公共服务不均等都是较突出的问题。首先表现在农民工进城后的消费习惯，国务院发展研究中心课题组2007年对国家统计局的调查数据分析得出，农民工的恩格尔系数基本在50%以上，而城镇居民都在50%以下，农民工除了维持最基本的生活需要以外，基本不作其他消费，说明农民工消费水平低，消费模式显著不同。[3]二是农民工政治参与及社会认知度不高，农民工缺乏对城市管理的兴趣，而对社团组织也缺乏认识，大多没有主动向劳动、工会、妇联等部门反映过权益侵犯问题。[4]三是农民工的基本公共服务不均等，农民工参保率水平较低，根据国家统计局发布的2012年外出农民工参加社会保障的比例，雇主或单位为农民工缴纳的养老保险为14.3%、工伤保险为24.0%、医疗保险为16.9%、失业保险为8.4%、生育保险为6.1%，比上年平均增长一个百分点，但是总体水平仍然较低。

由此可见，农民工现今处于一种“半城市化”状态，城市化进程质量还有待提高，农民工是中国城市未来发展的动力，农民工市民化不仅使城市消费倍增，扩大了内需，对经济增长也有贡献，农民工城市化状态并不理想，需要加大对这一群体的关注。

二、农民工“半城市化”原因及资本存量角度的相关文献综述

农民工在城市化中面临困境的原因已有不少学者探讨过，如周小刚等（2011）分析了农民工“半城市化”的原因，主要有劳动力市场体制二元化、基本公共服务缺失以及双重社会认同心理困境。[5]侯小平（2013）将农民工半城市化中再社会化困境分为主观方面和客观方面的原因。而周建国（2009）认为将农民工融入城市难的困境归结为自身原因、城市的排斥及制度化因素等，都是重学理的抽象思考，大多缺乏现实操作性。农民工群体的“半城市化”状态，主要在于长期以来政府没有把农民工城市化置于社会发展的宏观构架中考虑。[6]

我国很多学者也从资本的存量角度间接地表明农民工城市化的困境，如谢勇（2009）通过Probit和ordered Probit等计量模型，发现人力资本存量较高的农民工倾向于采取市场化方式获得工作，且签订合同率和工资偏高，而人力资本存量较低的农民工则通过社会资本来获得就业。[7]相类似的，徐建役等（2012）利用来自浙江省农民工的调查数据，表明人力资本可以通过影响农民工心理资本进而对其工资水平产生效应，强调了心理资本的重要性。[8]袁靖华（2011）从符号资本的视角，强调了符号资本的重要性，表明符号资本的多寡直接影响了农民工是否具有符号权力，获得社会合法性，新生代农民工符号资本赤贫是其城市融入的重大障碍。[9]笔者认为，符号资本是农民工外在的形象及名声，这种符号资本的积累与转化仍然需要其他资本的基础，如人力资本的存量高影响了个人的名声或荣誉，且符号资本的匮乏是需要通过大众媒体来宣传和进一步塑造形象的，而解决农民工城市化困境问题不仅需要媒体，更需要政府和社会。邵彩玲和张洪杰（2011）从文化资本、经济资本、社会资本匮乏的角度，讨论了引起农民工生存和发展受到限制的原因。[10]王竹林（2010）提出农民工自身物质资本、人力资本和社会资本的贫乏及制度因素供给不足造成了农民工市民化困境。[11]

通过对相关文献的梳理可以看到，虽然大多学者对农民工“半城市化”的原因进行了较为详细的分析，但是学者们似乎缺乏了这样一种思考，即农民工市民化的困境不单单是农民工自身资本存量的问题，还应考虑到相关主体的资本存量，如政府是否具备了接纳农民工的经济条件和制度准备。因此，笔者将从农民工市民化过程中相关主体的资本存量的角度来探讨造成农民工“半城市化”的原因，为农民工市民化提供一种更为切实可行的解决路径。

三、资本：造成农民工市民化困境的另一种维度

“资本就是能够带来未来收益的价值。”[12]这句话表明，每个人所具备的资本价值量是不确定的，未来价值的大小还要看人具备多少能力。在马克思的经典著作《资本论》中，资本是用来形容资本主义社会的关系的，“资本是一种社会生产关系；资本不是一种物，而是一种以物为媒介的人和人之间的社会关系”。[13]“资本是已经转化为资本的生产资料，这种生产资料本身不是资本，就像金和银本身不是货币一样。”[14]货币可以转化为资本，而生产资料也可以转化为资本，但其本身不是资本。在美国学者林南（2005）看来，马克思所描述的资本概念可称为古典资本理论，而新资本理论则包括人力资本、文化资本和社会资本理论，后者在某种程度上修改了前者关于阶级的成分。[15]在资产阶级社会，“资本来到世间，从头到脚，每个毛孔都滴着血和肮脏的东西”，马克思的关于资本的理论是在一定的历史文化条件下提出的，而经过时代的变迁，“资本”概念和内涵都有所扩展。社会学家布迪厄提出了社会资本、文化资本、经济资本及符号资本四种资本形式，延伸了资本的概念。随着“资本”概念的引入，我国不同学科也逐渐对其进行了本土化运用，“资本”一词也经常出现在党的重要文献中。

在本文中，资本是能够带来未来收益的价值，资本的存量影响了农民工在城市中的竞争力和意愿进而影响农民工城市化的过程。从资本的视角来探讨这一问题并不是一个新的视角，但是从与农民工相关主体资本存量的角度来探讨却是另一个维度，农民工市民化可分为主动的市民化和被动的市民化，在公民社会仍然不发达的情况下，政府的资本存量状态势必会影响到农民工市民化的进程。说造成农民工“半城市化”状态的资本因素可以分为两个方面，一个是源于农民工自身的：土地资源要素、人力资本、社会资本等；另一方面是来自于政府和市场，主要包括政府的制度和资金资本和市场递增的边际成本。

四、来自农民工自身的资本因素

（一）土地资本要素

在寻求农民工城市化的困境过程中，土地资源是很多学者较少考虑的一个重要因素。土地可以说是农民进城以前赖以生存的最重要的生产资料，资本能够创造价值，但将土地归为农民工的“资本”似乎有此欠妥，因为受土地制度的影响，土地所有权并不归农民所有，但土地又与农民有着紧密联系。张静（2006）在《基层政权：乡村制度诸问题》中提到，“在乡村，资产控制突出地表现为土地交易权的控制”，土地是一种资产，一方面法律确立了土地承包户的专用权，另一方面土地经济价值不断攀升，导致基层政权为争夺土地资产的控制权而进行公与私的竞争。[16]土地既有经济价值能进行交易，且无论农民或是基层政府都期盼着拥有对土地的资产控制权，所以，本文将“土地”作为影响农民工城市化的资本因素之一。自20世纪50年代至70年代以来，我国土地政策经由农业集体化运动，建立合作社、人民公社，再到突破农民集体产权制度，实现土地的家庭联产承包，国家采取越来越严格的措施保护土地，但正如赵树凯（2011）所说的：“农村土地问题包含三方面：首先是承包地问题，土地承包如何与人口等因素的变动相适应；其次是宅基地管理问题，最后是征地中农民权益问题。”[17]

由于市场化的发展，一方面，基层政权与农民之间在土地控制权上存在着“公”与“私”的博弈，农民缺少对土地的所有权控制，引发了农村劳动力向外扩张的趋势。笔者在与一位出身湖南农村，现在已经是私营企业主的经理交谈中得知，他们之所以选择到外面闯荡，是因为在农村的土地份额太少，根本无法满足基本的生活需求。另一方面，家庭承包生产经营中，农民对土地投入加大，但投入与收益增长的有限性则在不断突出，农民仅依靠土地产出来提高收入变得不可靠。在现有的土地制度中，农民的土地权益得不到保障，使农民失去了对土地利用的信心，进而催生了农民工进城的步伐。

“农民工与土地的关系决定了农民工在城市化中的命运”，[18]一方面，农民工只有交回承包权还回土地才能真正市民化；另一方面，农民工由于在城市中的各种因素受到阻挠，转而又想依附土地而生存，如果难以融入城市，他们至少在农村还有土地，还有生存之地。因此，说农民工与土地的关系是矛盾的也不为过。

（二）人力资本因素

舒尔茨认为，人力资本是劳动者身上所具备的两种能力，一种能力是由个人与生俱来的基因所决定的，另一种是由个人努力经过学习而形成的。[19]从该定义可以得出，人力资本既是天生的，也可以经由培训、训练来获得，比如智力、身体素质、教育、技能以及工作经验。人力资本的拥有，决定了其是否能适应城市的步伐和要求。目前我国户籍制度改革已经在逐步进行，农民工没有了户籍的限制，能享受到城市发展带来的效益，所以农民工人力资本的提升不仅对自身，而且也会对城市的发展生产力产生很大影响。我国已经有诸多学者从实证和理论验证了人力资本存量高的农民工对社会地位较高的工作适应力和对城市的融入度有很明显的正向作用，并直接影响到农民工的工资收入。

农民工的城市化就是农民工的生产、生活方式与价值观逐渐融入城市的过程。在中国农民工有2.63亿人，其中超过60%的农民工是流动人口，外出农民工平均年龄为32岁，初中学历占62%，大部分农民工在个体户或者在私营企业工作。①数据来源于《2013年全国农民工监测调查报告》，载中央政府门户网站http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/12/content_2677889.htm。根据《中国统计年鉴（2013）》数据显示，2012年城镇就业人员达到37 102万人，失业率为4.1%，就业的单位分别有国有单位、城镇集体单位、股份合作单位、联营单位、有限责任公司、股份有限公司、私营企业、港澳台商投资单位、外商投资单位和个体；乡村就业人员39 602万人，主要分布于私营企业（3 739万）和个体（2 986万），所从事的工作主要是制造业、建筑业、居民服务和其他服务、批发零售、交通运输仓储等。说明农民工的生产方式由于受到一定教育程度、技能及经验的限制，在城市中所选择的就业面窄，从事的工作劳动强度大且体力劳动者居多。

带着一种对农民工的关怀，当提及农民工的人力资本时，我们所指的不仅指教育程度和技能等因素，还应包含农民的文化、习惯和价值观等，农民工的生活方式和心理也会影响城市化的进程。农民工的行为逻辑和心理会潜移默化地体现在他们的处事方式和生活习惯上，费孝通（1998）提到，各民族习惯都是由一定的社会形态里面生长出来的，“从乡土社会进入现代社会的过程中，我们在乡土社会中所养成的生活方式处处产生了流弊。陌生人组成的社会是无法用乡土社会的习俗来应付的”。[20]因而，农民所赖以生存的土地、村庄和风俗习惯到了城里会有所改变，而城市居民对农民工存在异样的目光，他们认为农民就是土气、观念落后、卫生习惯差的代名词，这类情感寄托由熟悉转为陌生的巨大反差造成了农民工在城市化进程中的归属感缺失。要使农民工彻底城市化还需从农民的生活习惯、价值观等方面来改变，逐步强化农民工在城市的归属感。

进城农民工不仅要从制度上成为城里人，在人力资本方面也要符合城市需求，才能有利于城市的发展，人力资本的提升对农民工来说是必要的，如季文（2006）指出：“城市对农民工具有很强的遴选性，透过其所有的遴选标准背后发现，人力资本标准起着决定性意义。”[21]

（三）社会资本因素

农民工城市化困境中的社会资本因素，一是体现为农民工社会资本存量不足，二是社会资本的认知度不高，即来自于社团型的社会资本对农民工支持不足，责任意识不明确。

帕特南对社会资本概念及框架超过了布迪厄等人的研究范围，他将社会资本定义为：社会资本指的是社会组织的某种特征，例如，信任、规范和网络，它们可以通过促进合作行动而提高社会效率。滕丽娟（2010）认为：“社会资本是广泛存在于社会资本之中并能够被行动者投资和利用以便实现自身目标的社会资源，并将农民的社会资本分为乡村社会资本和城市社会资本。”[22]所谓社会资本，杨光斌的《政治学导论》指：“社会群体内部成员在相互联系过程中所产生的信任和规范。”[23]因此，社会资本应该是一种非约定成文的规范，但这些相互信任的情感却又约束着人们，通过合作能提高效率，是公民之间非正式参与的社会关系网络，不仅包括了公民间的互信互赖的关系，也包括了家庭和宗亲的关系等。因而，农民工的社会资本应该包含了农民工自身所拥有的关系网，非政府组织、工会等社会性组织对农民工的支持也应属于农民工的社会资本，非政府组织等对农民工的支持一定程度上弥补了农民工市民化的制度性缺失，有利于农民工的权益得到保障。农民工的社会资本由乡村社会资本转变为城市社会资本，其间发生的变化体现在多个方面，如费孝通在其《乡土中国 生育制度》中所提到的乡土社会与现代社会的区别：乡土社会是靠经验生活的而且不需要计划，在城市中知识就是权力；乡土社会的权力结构主要是长老统治，由礼治和无讼构成其治理秩序，而现代城市则讲究民主和法治，而且有来自非政府组织、社区等来自社会的支持；乡土中国是以血缘和地缘为主的，私人维系的道德所构成“差序格局”社会，城市则以地缘、业缘等形成的团体格局。因此，农民工在乡村的社会资本已经不能满足他们在城市的需求，农民工需要建立新的社会资源网，而有利于农民工在城市的就业和生活。

已有的研究表明，社会资本对农民工的就业、收入有显著影响，农民工能够通过社会资本增强其市场竞争力。[24]农民工初入城市时，由于受到制度、自身人力资本等因素的限制，寻求工作的信息来源主要是依靠以血缘和地缘为主的社会网络，面对市场化的竞争压力，初级的社会资本能够获得农民工的信赖以减少就业成本，以血缘和地缘为主的社会网络仍是“同质化”的农民工，他们所带有的习性、价值观会使农民工很快适应就业，但不利于农民工城市化，也不能满足他们在城市的需求，曹飞等（2011）认为以血缘和地缘关系为主的社会网络资源会使农民工陷入“初级群体的亚社会生态环境”——进一步保护农民工的小农意识和排斥外界影响。[25]

初级的社会资本有利于农民工择业和适应就业，也增强了在城市的情感依托，但来自社团性的社会资本则进一步在权利保障和公民身份的获取上推动了农民工市民化进程。社团性的社会资本主要指以非政府组织、社区、企业工会为主的网络资源，这类社会资本对农民工分别承担了不同的职责，非政府组织具有非营利性、组织性和民间性的特点，不仅有利于农民工的权利保障，还能对农民工进行职业教育和城市生活指导，与农民工有关的NGO（非政府组织Non-Govermmental Organizations的英文缩写）比较典型的如北京打工妹之家、海南外来工之家和广东番禹劳工NGO。社区组织是最接近农民工生活的社团资本，有利于增强农民工的情感认同。时立荣（2005）认为社区的地域性特征和农民工的非正式支持网络最为相关，最易被接受和实现。比如北京地区的“浙江村”“河南村”等；[26]而企业则在劳动合同与劳动环境等方面改善农民工的工作条件，有利于农民工在城市的立足和发展。

社团性资本对农民工的支持起到无法忽视的作用，但民间组织也存在对外来资源的依赖性，比如政策、资金、人员，因此，我国社团性资本对农民工的支持仍处于初级阶段，即农民工的社会资本存量不足以及社团性社会资本的认知度不高。农民工在城市化过程中，由于社会资本的存量不足，影响了城市化的过程，甚至出现了“内卷化”现象，即农民工在寻求就业、休闲和帮助方面仍是以家庭和农民工朋友为主。滕丽娟（2012）认为城市社会排斥、社会资本缺乏、城乡文化冲突极易导致农民工“内卷化”倾向，主要体现在社会交往、社会流动和社会认同几方面，影响了农民工市民化进程。[27]

五、来自政府和市场化运作的资本因素

政府和市场的资本因素主要体现在：政府是否具备了容纳农民工的制度与资金；在市场经济体制的作用下，农民工是否能适应城市的消费需求，农民工市民化的边际收益是否大于边际成本。

2003年以来，农民工外出人口增长率呈现逐年下降的趋势，这也意味着“刘易斯拐点”的到来，但由于地区差异造成劳动力剩余和短缺并存的现象也是不争的事实，城市仍然需要有更大的能力来容纳流动人口。据国务院发展研究中心课题组的调查表明，城市每增一名农民工，市民化过程中政府需要公共支付成本为8万元左右。[28]因此，农民工进城不仅是对农民的挑战，也是对城市民主和政府能力的挑战。周密等（2012）通过分析沈阳和余姚两地调查数据，表明农民工的市民化抑制除了农民工的市民化需求；另外就是市民化供给，新生代农民工具有市民需求但缺少市民供给，表明市政府仍无法提供农民工成为市民的相关资本。[29]

政府的资本因素首先体现在制度资本存量上，政府对农民工的政治关怀是通过政策和制度来实现的。自1958年城乡户籍制度确立后，我国就进入了城乡二元社会结构，城乡二元结构制约了城乡一体化发展，制约了农民工市民化进程。近年来户籍制度改革逐步推行，部分中小城市已经允许或放宽农民工成为市民户籍的资格，部分大城市则对农民工转变户籍有严格限制。2013年12月23日至24日在北京举行的中央农村工作会议部署了2014年和今后一个时期的农业农村工作。会议指出：“要积极稳妥扎实推进城镇化，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。”户籍限制的坚冰已经逐渐被打破，由户籍制度限制所带来的是农民工在就业、医疗、社会保障及子女教育方面的不公待遇，而这些政策都是农民工所急需的。近年农民工讨薪引发的群体性事件时有发生，农民工连最基本的工资性收入都不能得到依法保障，更难以谈及在城市立足。我国在维护农民工相关政策方面，还对养老保险进行了统筹规划，2014年2月，国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，养老保险制度的并轨，有利于消除城乡二元结构，推动农民工的城市化进程。随着农民工的迁移，农民工子女随着父母来到城市，农民工子女的教育问题虽得到政策及社会的关注，但仍存在受教育权不平等的现象，“我国尚未形成系统、有效地解决农民工随迁子女初中后教育问题的政策体系”。[30]2014年4月我国出台的《国家新型城镇化规划2014～2020》中指出，新型城镇化主要指标要完成农民工随迁子女接受义务教育比例为大于99%，“建立健全全国中小学生学籍信息管理系统，为学生学籍转接提供便利，将农民工子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育，逐步完善农民工随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育政策，并完善在流入地参加升学考试的实施办法”。根据吴霓（2010）的统计：“只有5个省或直辖市允许农民工随迁子女在流入地中考，有19个地级市及4个区县明确出台了相关规定，我国农民工随迁子女异地中考政策仍处于探索阶段。”[31]

经济基础决定上层建筑。政府在制定有关提升农民工福利政策，提升公共服务水平的同时，还需要考虑到经济资本，没有一定的经济资本作支撑，即使政策出台，政府也不能完全满足农民工城市化的需求。王新等（2011）认为，城市政府和企业需要通过政策和制度改革来提高农民工收入和福利，但是还需要解决此类问题的财力，而相反的是，多数城市的财政收支已经出现了显性和隐形赤字。[32]农民工来到城市拉动了城市内需，使得消费倍增，同时也驱使城市政府加大对公共服务的投入，运营成本在不断增长，在市场化运作下，当城市物价和房价上涨，城市化发展的成本就会使农民工城市打工成本提高，面对各项消费支出增长，但工资收入增长缓慢，此时农民工的边际收益会逐渐下降，因为无论是政府对公共设施的加大资金投入还是市场化运作的因素，都会将上升的成本平摊到公民身上，在市场化运作下，经济和投资的持续增长会促进生产资料价格上涨，相应的，需要公民消费的电力价格、通勤成本都会随之上升，农民工城市打工的边际收入小于成本的现象也会随之显现。

六、结 语

近年来的农民工返乡潮现象表明，农民工通过比较城市化的成本和收益之后，选择了返乡，但多数农民工尤其是第二代农民工愿意留在城里也是不争的事实，农村土地改革势在必行，促使农民工市民化进程已不可逆。受到自身及政府相关主体所拥有的资本存量影响，农民工群体在城市被边缘化，形成了“半城市化”困境，甚至有学者提出，由于农民工的特殊性和独立性，我国二元社会结构逐渐演变为三元，农民工群体即二元结构之外的第三元社会单位管理单位。[33]对于农民工这一群体，笔者采用相关主体资本存量的角度来探讨其半城市化困境，原因在于化解农民工困境的出路与提升主体资本存量有很大的关系，明确主体应提升的资本才能使农民工在城市中拥有更多的资本，以满足在城市发展的需要。

（一）农民工主动城市化的要求及人力资本的提升推进产业结构升级

根据已有的数据表明，农民工普遍学历偏低且无一技之长，源于农村的生产生活方式、习惯与心理不再适应城市发展的需要。面对这一难题，农民工群体应该主动谋求改变，通过继续教育或者技术培训在城市立足。根据马斯洛需要层次理论，人的需求都是由低级向高级需求逐渐前进的过程，当低层次需求得到满足，人们就会向高一层次目标前进，农民工一旦在城市得到立足后，便有了社交需求、尊重和被尊重及自我实现的需要，现代农民工不能简单说在城市“生存”，而应该称为“发展”，农民工发展不只是生存需求得到满足，还包括身心和意识的发展。农民工城市化是农民工生产方式和生活方式的改变，这需要他们主动要求城市化，只有主观能动的动力，才能更快地适应城市的竞争。

张国强等（2011）以中国各省份1978～2008年动态面板数据为基础，运用回归模型进行数据分析的结果表明，人力资本的质量、结构提升是经济可持续发展和产业结构升级的基础，政府应着力改变由劳动密集型为主，投资驱动的增长模式，通过提升人力资本推动产业结构转型。[34]农民工人力资本的提升不仅能够满足城市发展升级的需求，也能在一定程度上减轻政府为农民工城市化福利全额买单的压力。

（二）土地供给制度与城市化需求相适应

社会主义市场经济的发展，催生了土地流转的市场化进程，由此形成了政府与市场同时并行的土地供给制度。虽然市场在土地资源配置的过程中起到了非常明显的作用，但政府垄断与土地流转市场不健全也是不争的事实。其一体现在，土地供给制度不完善与政府的垄断效应。我国土地供有制度以公有制为基础，政府仍是土地控制的大头，土地的稀缺及结构供给的不足，政府在资源配置过程中不得不实施干预手段，农村的土地产权不够完整，农村宅基地未能进行合法流转，农民“离土又离乡”后，在农村的土地产权不能与城市衔接，相应的市场交易费用制度未能完善，可能出现经济补偿不对等现象，农民的利益遭受损害。其二体现在土地流转市场化发展不健全，流转收益率较低，不能满足农民的需求和适应城市化需要。完善土地供给制度，政府应完善农民的土地产权，合理配置土地资源，一切以农民自愿和维护农民利益为原则，将农民作为主体纳入土地流转机制中，实现城乡供给市场一体化、按照市场价格补偿实现公平、公正的目的。

（三）政府创新政策工具提升社会资本的责任意识和认知度

除了靠农民工自身建立的社会资源网络，社团型的社会资本也是支持农民工的一大主体，现阶段社团型社会资本明显存量不足，一是社会资本认知度不高，缺乏对农民工群体的关注，二是社会资本的资源依赖有限，主要表现在人力、物力、财力和合法性方面。政府由于自身能力有限，应该鼓励社团资本支持农民工，不仅减轻政府部分应该交予社会的负担，也拓宽了对农民工资助的渠道。因而，政府应该创新政策工具，尤其是自愿性政策工具，自愿性政策工具的主体包括家庭、社区和非政府组织，应该从政策方面来支持这些自愿性工具的发展，提升社会资本的责任意识。

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［责任编辑：杨 彧］

F323.6

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1673-8616（2014）06-0082-07

2014-07-05

唐宇婷，广西大学公共管理学院硕士研究生（广西南宁，530004）。