城镇化背景下农民市民化的深层次特征及其实现路径

李强

（中共长春市委党校 公共管理教研部，吉林 长春 130103）

城镇化背景下农民市民化的深层次特征及其实现路径

李强

（中共长春市委党校 公共管理教研部，吉林 长春 130103）

中国城镇化的实质是农民的市民化。随着我国城镇化进程的进一步加快，过于强调城镇化速度而忽视质量将会成为未来面临的重大隐患。从根本意义上看，提高城镇化的质量就是要提高农民市民化的质量。农民市民化的深层次特征主要包括真实身份的转变，权益保障的重视，能力素质的提升，市民心理的认同。农民市民化实现路径包括为完善法律法规体系，为市民化提供制度保障；保护弱势群体权益，为市民化创造有利条件；提高教育培训水平，为市民化注入持久动力；加强思想舆论引导，为市民化创造和谐环境等四个方面。

城镇化；农民市民化；社会转型

城镇化是继工业化和市场化之后推动我国经济社会快速发展的又一巨大引擎，是解决经济社会发展瓶颈的必由之路。以政府硬性拉动而非以经济增长为内核式驱动力的城市扩容目前成为中国城镇化的普遍现象，以转变农民户籍代替真正意义上的市民化来实现表面意义的城镇化成为各级政府创造业绩的重要手段，这些给城镇化的进一步推进留下了诸多隐患。我国现有国情决定城镇化的实质是农民的市民化。因此，对“农民市民化”的研究是我国城镇化理论研究的重要内容，是对推动我国城镇化工作诸多疑问的有力回应，更是消除我国城镇化阻碍的突破口。

一、农民市民化的深层次特征

列宁认为，社会分工和劳动社会化对劳动力转移产生了决定性作用，“社会分工是商品经济的基础”“商品经济使独立的生产部门数量得以增加……也就意味着越来越多的人口同农业分离，就是说工业人口增加，农业人口减少。”[1]刘易斯（W·Arthur Lewis）在《无限劳动力供给下的经济发展》（1954年）一文中认为，在二元经济结构下，存在着自给自足、劳动生产率低下和收入微薄的农业部门，同时存在着现代生产方式、劳动生产率高和收入高的工业部门。此时，农业部门的剩余劳动力就会向工业部门转移，而这种转移是通过农村向城市迁移来实现的。目前，我国经济发展水平的整体上升和现有城乡经济发展的二元化及存在的巨大差距是促进农民向市民转变的重要动因。

从一定角度来说，市民与农民同属一个层面上的两个相对概念。市民是指长期生活在城市中，享有城市经济、社会和文化等各项权益，并习惯于城市生活方式的人口。[1]对于类似这样的定义，学术界并没有

过多争议。从市民的定义来看，市民具有如下四个方面的特征。第一，市民是指拥有有效城市户籍的城市居民；第二，市民是指以城市为主要居住场所的居民；第三，市民是指享有城市居民待遇和权益的群体；第四，市民是指从事非农业生产劳动的职业群体。②农民是指以农村为主要居住地和生活中心，主要从事农业生产和劳动，拥有农村户籍的人口。在我国，随着改革开放的进一步深入，很多现代农民在行为和特征上已经与传统意义上的农民有了较大区别，总体而言，目前我国农民群体具有的最为显著和深刻的特征有以下两点，第一，拥有农村户籍；第二，只能享有目前国家有关农民政策的相关待遇。

马克思人本理论认为：“我们的出发点是从事实际活动的人。”[2]（P119）我国城镇化建设的根本着力点也在于人，其实质是农民的市民化。市民所具有的优势特征在一定程度上是农民向市民转变的动力所在。个体农民或很少数量的农民向市民转变，只注重或者在初期只注重实现上述特征的转变即可。但目前我国城镇化具有普遍意义，其范围广、人数多都是前所未有的。为了避免和剔除城镇化可能出现人与市不融合的弊病，必须注重研究农民市民化的深层次特征，这不仅是农民市民化后的外在表现，促成这些特征的实现更是加快农民市民化乃至推进整个城镇化进程的重要动力。

（一）真实身份的转变：法律地位的真正平等

拥有市民的真实身份，是农民市民化的第一步，也是最为关键的一步。目前，生活在城市里的农民主要有三类群体。第一类是广大的农民工。农民工目前是生活在城市里但不具备城市户籍的最大的人群。改革开放以来，农民工经历了“离土不离乡，进厂不进城”到“我为城市建设添砖加瓦”过程的转变，但具有标签意义的户籍却没有改变，甚至有很多已经在城市里实现买房梦想的农民工依然是农村户口。第二类是城市周边被征地农民。随着我国经济的快速发展和城镇化进程的进一步加快，城市周边原有的农村耕地逐渐被征占，很多的郊区农民通过出让土地使用权和经营权获得了一定物质和经济上的补偿，被征地农民中有相当数量的人并没有获得城市户口却同时失去原有赖以生存的土地，成了城市与农村“夹缝”中的人群。第三类是在城市买房的农村富裕人群。相对较少数量的农民通过经营土地、搞非农业经营、外出务工等途径，发家致富后在城市里买了房子，但户籍却没有从农村转移到城市，其境况与上述“夹缝”中的农民相似。另外，还有一些农村人口在向城市迁移的过程中也同样遇到了户籍上的阻碍。

法律意义上的市民身份决定着市民可以平等而广泛地参与城市的政治与社会生活，享有相应的权利和负有相应的义务，这是法律面前人人平等原则的根本体现。不具有真实市民身份或具有准市民身份（准市民指的是表面拥有城市户籍，但无法享有与城市居民相同民主权利及社会保障待遇的人群）甚至伪市民身份的城市里的农民，从法律的角度来讲无法享有城市市民的政治权力，在法律层面也无法实现与城市市民的同等待遇。在现有城乡二元体制下，即使已经实现地域上转移的城市里的农民，他们参与政治生活的场所也依然在户籍所在地的农村，对于城市政治生活来说，他们充其量是被边缘化的群体而非参与主体。因此，推进中国城镇化进程，实现农民向市民转变，如果不能从户籍制度上来实现根本性的变革，被城镇化的农民则只是实现了生活地域上的转移而无法成为真实意义上的市民。

（二）权益保障的重视：弱势群体的切实保护

我国的城镇化如同工业化和市场化一样，其进程绝不能一朝一夕，更不能一蹴而就。因此，在我国城镇化进程这一长期背景下，农民的市民化过程也必然经历较长时间，处于这一阶段的人群在真正转变为市民的过程中表现出相对的弱势，无法和城市居民一样全面享受各种社会福利保障，面临着子女受教育权利无法得到保障、就业竞争能力弱、权利主张不能等。

农民在市民化过程中所表现出来的权益上的弱势，主要表现在以下几类群体。首先，城市“二等市民”的存在。有些农民户籍身份转变后成了名义上的市民，但实质上在自身权益保护方面还表现出诸多的弱势。拿摆在中国人面前最大的养老和医疗两个社会问题来说，很多原本是农民但进入城市生活的人群无法享受到市民应有的待遇，个人养老方面无法纳入到城镇职工养老保险体系当中，理由在于无法实现农村人口没有缴纳社保和城市人口已缴纳社保的转化和衔接。另外，还有一部分已经拥有城市户籍的原本城市周边的农村人口无法享受到城市的医疗保险待遇，生病住院只能按照“新型农村合作医疗”规定的比例去报销医药费。其次，权利主张不能人群。权利主

张不能人群是指本身拥有的在社会制度下和法律框架内的合法自身权利受到侵害或剥夺时，由于自身受经济状况、文化知识、社会地位、人际关系、政治权力、黑暗势力等因素的限制，不能完全实现或根本不能主张自己权利的人们。[3]（P4）相对于市民来说，农民由于自身的文化知识、社会关系、生存能力、权利主张等方面都存在相对的弱势，从这个意义上来说，他们属于弱势群体。在农民市民化过程中，这种弱势不能在短时间内实现逆转，社会缺少对这些弱势群体权益的保护，既有失社会公平正义，又会延缓农民向市民转变的进程，从而阻滞中国城镇化的推进速度。

（三）能力素质的提升：社会竞争的必要条件

市场经济是竞争经济，参与市场竞争的主体始终处于“适者生存”“优胜劣汰”的较量状态。社会公众作为市场经济主体的重要组成部分，自然也处于相互竞争的态势当中，这种社会竞争在城市表现得尤为明显，主要体现在竞争参与政治生活，竞争获得更好的就业、教育、医疗以及其他社会保障的机会等等，其实质是社会参与能力和素质的竞争。

在参与社会生活方面，“准市民”们普遍缺乏民主参与意识，大部分人无法真正维护自己的选举与被选举的权利，在政治生活方面显得“低人一等”。由于过去相当长时期里政府对农村教育与城市教育投入和重视程度上的差异，导致这些“准市民”的受教育水平普遍偏低，工作技能也主要体现在从事繁重的体力劳动上。在轻体力甚至脑力劳动工作机会面前，这些“准市民”与普遍接受过较高水平教育的市民相比，不具有相等的竞争力。同时，由于社会竞争力差、社会关系薄弱以及经济条件差等原因，比一般市民更希望自己子女接受高水平教育的“准市民”们在子女择校、补习以及参加课余活动方面显得更加弱势。另外，在医疗保障方面“准市民”也表现出一定的弱势。由于城乡二元体制限制和工作选择等原因，“准市民”中的42.6%人群参加了“新型农村合作医疗”，21%参加了城镇医疗，36.7%没有参加任何医疗保险。[4]这些数字是具有普遍意义的。在我国目前的社会状态下，农民的社会竞争能力相对于市民来说显得“先天不足”，同样，刚刚从农民转变成市民身份的这部分人的社会竞争能力，与一般市民也不能“相提并论”。但恰恰是参与政治生活，以及获得较高水平的就业、教育、医疗和其他社会保障机会等特征，才是真正意义上的市民的重要标志。

（四）市民心理的认同：社会融入的有力保证

目前，城市社会和农村社会存在着事实上的巨大差异。心理认同是融入群体社会生活的重要基础，否则就会出现四处碰壁和格格不入的现象。因此，农民要想转变成真正意义上的市民，就必须实现群体心理认同上的转变。这种心理认同主要表现在对市民生活方式、工作节奏、人际交往、环境设施、公众参与、群体心理等诸多方面的认同。

城市与农村之间的现实差距及区域特点，导致了市民与农民在群体心理上的差异。农民或刚刚进入城市的“准市民”，在群体心理上不同于长期工作和生活在城市中的市民。很多“准市民”还习惯于原有的农村生活方式，种自己的地、吃自己的粮，“自给自足”的思想在部分人心里依然存在。很多准市民依然向往农村“日出而作、日落而息”的自由自在生活状态，而并不适应朝九晚五、忙时加班、只能周末和节假日休息的城市人工作节奏。在人际交往方面，大部分“准市民”依然习惯于邻里相知、遍地是熟人甚至是亲属的人际关系，不适应城市邻里的“老死不相往来”的交往习惯。虽然城市高楼林立、车来车往、交通便利，但在相当一部分“准市民”的眼里依然比不上农村的青砖瓦舍、山清水秀、蜿蜒小路。另外，相对于市民来说，“准市民”参与社会公众生活的意愿也相对较低，从心理上认为与城市居民存在较大差距，总是愿意将自己置身事外。

对市民心理的认同，是“准市民”快速融入城市社会的重要基础与突破。只有按照城市市民的思维方式来考虑问题和关注现实，“准市民”才能进行群体心理的有效转变，进而实现与市民群体思维方式和行为方式的对接，快速地融入城市社会。

二、农民市民化的实现路径

近些年，我国城镇化发展迅速。国家发展和改革委员会徐绍史主任在2013年6月26日向全国人大常委会作关于城镇化建设工作情况的报告中指出，中国2012年城镇化率已经达到52.7%，但与发达国家70%左右的城镇化水平相比，还存在着较大的差距。今后二十年内，既是中国经济社会的巨大转型时期，同时也必然表现为中国城镇化进程的进一步加快。改革开放以来，在发展经济上我国曾经一度为了盲目

追求速度，忽视了经济增长的质量，以致于造成了资源的过度消耗、环境的巨大破坏、人与自然和谐关系割裂的严重后果。这种惨痛的教训告诉我们，在推进城镇化的过程中，必须坚持又好又快的原则，也就是要在提高城镇化质量的基础上来求发展的速度。因此，必须高度重视提高农民市民化的质量。

（一）完善法律法规体系，为市民化提供制度保障

为了防止在城镇化进程中出现大量的“二等公民”和损害“准市民”人群权益的现象，鉴于完备的法制是社会生活良性运行的有效保障这一公认的事实，必须通过完善法制建设的方式为进一步推进城镇化步伐提供保障。针对城镇化作为我国经济社会全局性工作的现实，考虑到地区间经济发展水平存在的差异，完善农民向市民转变的相关法律体系需要坚持顶层设计和基层探索相结合的原则。首先，国家层面要通过立法降低户籍转变的阻力。出台全国性的立法使得原有户籍上的政治、经济以及社会福利功能剥离出去，限定户籍作为人口信息登记和统计的单一职能，消除农业户口与非农业户口的区别对待。其次，加强实现社会保障公平的制度建设。通过制度改革的方式缩小城乡居民的社会福利保障差距，通过制度建设的方式来确保农民向市民转变人群的合理性社会福利待遇。再次，地方政府层面要通过出台法规的限定迁移条件的方式来优化人口分布，引导农民向中小城市的合理流动。

（二）保护弱势群体权益，为市民化创造有利条件

在关于弱势群体的研究中，农民和农民工作为弱势群体的重要组成部分，已经取得共识。相当一部分这类弱势群体在成为“准市民”后其弱势的状态仍然很难在短时间内得到根本改变，无法拥有与市民一样保护自己权益和谋求自我发展的能力。首先，各级政府部门要切实保障从农民身份转变成市民身份这部分人的合法权益。这部分人的弱势可能体现在经济上的弱势，也可能体现在自身合法权益受到侵害或自身合法权利主张不能上，为此，立法、司法、民政、社区等部门要通过具体而有针对性的工作加以重视。其次，培植和鼓励维护“准市民”合法权益的第三部门。通过放宽非政府部门准入门槛，为非政府部门发展提供相应的资金和政策支持，为维护“准市民”权益的非政府组织的发展创造宽松的政策环境和社会环境等方式培育公民社会，为“准市民”向真正意义上的市民转变创造良好的外部条件。

（三）提高教育培训水平，为市民化注入持久动力

加强再就业能力的培训教育，是我国市场经济条件下解决就业困难问题所做出的重要应对之策。面对城镇化进程中大量农村人口涌入城市所产生的巨大就业压力，加强就业和再就业培训显得尤为重要。各级政府的人事部门要紧紧依托人才市场和各种技能培训学校的优势，将那些进入城市并且没有或很难找到合适工作的“准市民”纳入到培训教育体系中来。培训的重点是开展技能培训教育，以提高他们就业和再就业本领，进而获得长久生存和发展的能力。城市社区要充分发挥基层社会管理和服务职能，将“准市民”作为服务的重要对象，不但要切实开展技能教育培训，同时还要通过理论宣传、社区文化宣传教育活动等方式让“准市民”人群有效提高融入城市生活的生存本领和心理素质。城市的各级政府部门要创造各种便利条件，鼓励大中专院校服务社会，将“准市民”列为重点服务对象，通过开展各种形式的社会服务来助推市民化进程。

（四）加强思想舆论引导，为市民化创造和谐环境

不可否认的是，地域因素在某种程度上导致了市民与农民心理上的差异。市民不仅仅是一个身份的问题，从根本意义上来说，一个真正意义上的市民还必须具有市民心理。加强“准市民”的心理引导和影响，使之快速适应城市生活，是搞好城镇化工作的一个隐匿但却不容忽视的课题。

首先，政府要在引导“准市民”心理发展上起主导性的作用。政府作为公共管理者和服务者，责无旁贷地要在社会服务过程中为“准市民”的心理发展扮演好责任者和服务者的角色。城市政府可以通过各种新闻宣传、组织专家宣讲、深入“准市民”集中区进行文化教育等形式来引导“准市民”的心理发展，让这些准市民能够快速了解城市、认识城市、熟悉城市，进而从心理上接受和认同城市。其次，充分发挥非政府组织的优势作用。非政府组织具有无边界的特点，并且其组织成员遍布社会的方方面面，很容易与普通市民打成一片。因此，鼓励非政府组织承担起引导“准市民”心理发展的社会责任，进而减低有限政府在社会服务中的压力。再次，充分发挥基层社区的社会服务职能。基层社区与社会群众联系最为紧密，可以通过组织“准市民”参与社区文化和娱乐活动等形式来促

进“准市民”之间、“准市民”与市民之间的沟通和交流，进而对“准市民”的心理发展起到良好的引导作用。

城镇化的质量在相当程度上影响着经济社会的总体布局和发展程度。关注城镇化的质量就必须重视其内在的实质，也就是农民市民化的质量。而正确看到农民市民化的深层次特征则是提高农民市民化工作质量的基础。在我国加快城镇化进程这一战略性举措中，积极完善和推进农民“准市民”化是回应整个战略举措的应有之义。

[1]杨风.对农民市民化的结构与重构[J].贵州师范大学学报，2011，（1）.

[2]马克思恩格斯全集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1957.

[3]李强.论政府对弱势群体权益的保护[D].吉林大学.

[4]蒋桦，李勋华.“农转非”居民的市民化阻碍因素分析与对策研究[J].价值工程，2013，（10）.

［注 释］

①参见《列宁全集》第3卷，人民出版社1984年版。

②参见http://www.baike.com/wiki/%E5%B8%82% E6%B0%91.

［责任编辑：解梅娟］

F323.6；F299.2

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1008-8466（2014）03-0048-05