人大代表说“人”的城镇化

李静

联合国开发计划署《2013中国人类发展报告》曾预期，中国的城镇化水平在2030年将达到70%，届时，城市对国内生产总值的贡献也将达到75%。2014年两会期间，城镇化成为代表们最为热议的话题。国家发改委主导的《促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》也预测，“城镇化将在未来十年拉动40万亿投资”。

然而，代表委员们关注的不仅仅是城镇化如何释放扩大内需的潜力。

2014年3月5日，国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时说，今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

如何实现以人为核心的新型城镇化？近日，《瞭望东方周刊》记者与宿迁市委书记蓝绍敏、江苏省住房和城乡建设厅厅长周岚、淮安市市长曲福田、南京市高淳区武家嘴村党委书记武继军四位全国人大代表就以江苏为样本的新型城镇化改革试点进行了探讨。

城镇化因何受困

城镇化的本质可以看做是改革旧有的“人地”关系。农村土地流转集中，打破原有分散经营的农耕方式，机械化设施与现代化技术的应用，提升农业规模、产值，节余出大量的劳力。“人”的过剩，则通过合村并居、新建城镇集中安置。同时，村庄合并节余出的土地通过指标置换，又能为各级政府带来滚滚财源。

这是一次对农民千百年来所形成的传统生产方式和生活方式的颠覆性变革。

当城镇化改革大幕拉开之时，人们谈论着如何刺激内需、保持宏观经济发展速度，憧憬着万亿投资商机的开启、各相关产业的繁荣前景。在这场关乎“三农”的大变革中，作为被改革的主体，农业、农村和农民的呼声却难得听闻。

曲福田说，当前，我国城镇化建设面临诸多突出问题与矛盾。“半城镇化”现象突出，土地城镇化明显快于人口城镇化，2.6亿进城农民工尚未市民化，亟待有序推进农业转移人口市民化。产城融合度不高，不少地区出现“空城”现象，城镇化面临产业“空心化”难题，亟待以产兴城、以城聚产、产城互动。“城市病”日趋严重，需要优化城镇空间布局和形态。城乡二元体制与结构矛盾依然突出，需要推进城乡一体化发展。

武继军认为，“洗脚进城”的城镇化模式存在的突出问题是，失地农民进城后，虽有居住和养老的基本保障，但没有相对固定的工作，没了生活来源，长此以往就会引发一系列社会问题。就地城镇化就是农村人口不再一味向大中城市转移，而是坚持新农村建设与新型城镇化同步推进，把散落的农村居民点聚集发展为新社区，并逐步转化为新城镇，实现农民工人化、农业产业化、农村社区化，让农民在就业、社会保障、医疗教育、住房保障等方面逐步与市民同权。这一模式的核心价值是确保了转移过程中农民的最大利益。

周岚说，受城乡二元结构与重城轻乡传统思维影响，过去城乡建设的重心在城市，城市规划建设管理法律法规更健全，而乡村地区的专门法规仅有国务院1993年颁布施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》；《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等又明确将农民自建低层住宅的建设活动排除在管理范围之外。新型城镇化过程中的乡村建设缺乏足够法律保障支撑。

创新在产城融合与城乡统筹

中国城镇化改革的试点，最初基本是自上而下地推动，整体路径往往如出一辙，即“土地集中+人口集中”。在此种整体路径下，一些地方政府也在尝试转换思维模式，通过地方性政策尝试更多考虑民众的现实需求与利益。

淮安市处于苏北腹地，周边缺少大城市和经济增长极，淮安人均GDP刚过7200美元，正处于工业化中期阶段，工业基础还不强，还不能形成足够的产业辐射、支撑城镇化发展。

对于淮安市市长曲福田而言，淮安市城镇化的主要经验就是：近年来大力推进产城融合，立足地方实际，在多个维度探索创新。

曲福田认为，淮安小城镇与苏南相比小而分散，大多仍处于极核发育阶段，中心城市与县域城镇发展存在失衡现象，城镇化支撑力不够。淮安把发展县域经济作为关键举措，以县域经济的提档升级促进城乡统筹发展。

这其中，值得一提的是淮安实行的“飞地经济”政策，引导各县区重点打造一批百亿元级特色产业基地，金湖石油钻采、盱眙钢管轴承、涟水食品酿造、洪泽盐化工等一批特色产业集聚集群目前已经显现效应。

在工业化发展的同时，淮安农用地占比、基本农田保护率分别高达66.2%和86.5%，同时水域面积占市域总面积的25%左右，生态环境敏感性较强，可开发后备资源不足。因此，集约集聚的城镇化发展道路更显重要。

对于宿迁市市委书记蓝绍敏来说，新型城镇化的核心是人的城镇化，即农民市民化。宿迁的“一轴两副九市”城镇发展战略，通过建设九个小城市，“真正把城市布到农村、布到农民身边”。

蓝绍敏介绍说，宿迁跳出过去资源过度向城市集中、城乡二元割裂的发展思路，九个小城市，形成分层拉动、梯度带动、互促互动的格局，让农民身边有城乡统筹的辐射源、带动源、吸引源。

宿迁还建立了有利于城乡统筹的要素配置机制，明确县（区）财政每年对镇村社会事业、公共基础设施的投入逐年提高到公共财政预算支出总额的30%以上，土地出让收益中用于“三农”的支出不得低于40%，用于拆旧区农村居民安置和农村基础设施建设等用地指标不得低于省下达挂钩指标总规模的30%。从制度层面上推进了城乡统筹发展。

武家嘴村如何实现“洗脚上楼”

今日江苏高淳县武家嘴村的村民都住进了别墅或公寓楼，喝自来水、用管道天然气，居住区有下水管道，村里参照城市模式创建学校、文化中心等公共设施。

上述这一切的基础来自近年来武家嘴村依托传统产业优势做大船舶制造、水运、现代农业服务业，2013年，武家嘴村实现生产总值35.7亿元，村级集体经济可支配收入5000万元，村民人均纯收入9.9万元。endprint

武继军说，在就地城镇化方面，除了“硬件”，武家嘴村不断做优“软件”，九年制全免费的武家嘴实验学校，已经成为高淳区教学质量最好的学校之一。高淳区，甚至南京市很多学生想到这所学校上学，那只能算“借读”，不仅名额有限，还要缴纳费用。

武家嘴村还引导村民参与村务民主管理，以多种形式参股村集体企业，提高村民的民主管理参与度和资产性收入。

完善的社会保障体系，提高农民变市民的实际含金量。武家嘴村除村民新农保、新农合费用全部由村集体承担外，还建立了村民养老补助制度，60岁以上就可以领取，90岁以上老人每月补助800元。看病就医的费用，村里按照“医保报多少，村里就报多少”的政策直接兑现，村民看病的报销比例可以达到80%。

呼吁顶层设计，立法加强乡村建设管理

以牺牲环境和社会公平为代价换取发展速度的做法已经难以为继。中国的城镇化发展由速度扩展向质量提升转型势在必行。

事实上，从十八大提出“新型城镇化”，在未来城镇化发展方向上，中国就释放出了推动城镇化发展由速度扩张向质量提升转型的明确信号。这种转型将以何种路径实现，代表们对顶层设计充满期待。

周岚认为，立法加强乡村建设管理的时机已经成熟。一方面，国家对乡村规划建设管理的要求更加明晰。中央城镇化工作会议明确提出要让“居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”，要注意保留村庄原始风貌；中央农村工作会议明确要求科学引导村庄演变发展：“哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大，都要做到规划先行”。

另一方面，近年来住建部会同相关部门在乡村规划建设、人居环境改善、传统村落保护、乡村文化和特色景观保护等方面开展了大量卓有成效的工作，各地也积累了较为丰富的乡村建设经验和实践成果，具备了立法的必要基础。

曲福田提出，要找准顶层设计与基层实践的结合点。地方层面，应支持基层实践创新，在户籍、土地管理制度改革等方面鼓励有条件的地方先行先试、探索创新。

武继军认为，必须完善农村土地流转制度和农民宅基地有偿退出机制。在保护耕地和保护农户合法权益的前提下，对进镇落户的农民，可根据本人意愿，允许其依法有偿转让；处理好小城镇建设合理用地与严格保护耕地的关系，引导农民宅基地的有序流转，调整土地利用结构，盘活存量土地，同时应鼓励和支持各种投资主体参与城镇基础设施建设。endprint