治污机制的他国经验

芦垚

曾走过先污染、后治理之路的西方发达国家，在面对污染重疾时，如何强化机制，创新治理方式？

强势的日本环保省

20世纪中叶是日本经济腾飞的黄金期，但工业发展给日本带来的问题一度不亚于其成就：“水俣病”、“第二水俣病”、“哮喘病”和“痛痛病”等公害病相继暴发。上世纪60年代后期，四种公害病的受害者把排污企业告上法庭，成为轰动一时的“四大公害诉讼”。

重压之下，日本政府在1970年前后重拳出击。其中最为著名的是重新修订《公害对策基本法》，并制定了《废弃物处理法》等14个相关环境法案。

日本环境省的前身日本环保厅，就是在1971年成立。环境厅是负责日本环境政策及计划制定，统一监督管理全国环保工作的部门。2001年，日本中央政府各机关由原来的1府22省厅合并为1府12省厅。在此次改组中，日本环境厅升格为环境省。日本环境省直属首相领导。除了这一部门，其他相关省厅也需对自己部门的环保工作负责。

中国环境与发展国际合作委员会曾撰写报告对日本环保机构的设置进行评价。其分析认为，日本的决策机制基本上是一个协商的过程，即任何决策的形成都是部门间或不同利益团体间谈判、妥协和平衡的结果。所以，在各部门形成统一认识的基础上，日本政府的这一结构可以形成齐抓共管的局面，否则，协调的难度和成本会很高。

而在这一政策协商过程中，环境省有两个优势，使其能够发挥统一监督管理的权力和职能。第一，环境省虽是总理府的直属机构，但其长官属于内阁大臣，与其他省大臣具有同等的政治参与机会。第二，环境省被赋予协调各省厅环保工作，特别是协调污染防治经费预算的职能。根据法律规定，环境省有权向各部门提出质询和环保要求，各部门应予以答复并采取措施。环境省长官是内阁成员，可以参加内阁会议，可直接向总理报告环境事务，或提出立法建议，亦可向有关部门提出建议。

执法威慑力

除了环保省在政治决策过程中拥有相当大的权力之外，执法部门的特殊制度设置，也是日本环保政策得以顺利落地的一大原因。

日本的环境保护制度中有一系列复杂的指令控制制度。其中包括环境影响评价制度、制定公害防止计划制度、签订公害防止协议制度、公害防止管理员制度、公害受害者补偿制度等。除此之外，还有日本首创的一种制度，包括水质总量控制、大气污染物总量控制制度，这一制度对特定地区的水和大气污染物排放制定标准，进行定量控制。

这些制度早已进入日本的环境法律法规，一旦有超标排放发生，执法机关将发挥法律的强制力。

在日本的很多环境法律法规中，有被称为“直罚主义”的制度设置。根据这些法律法规，若企事业单位和国民违反了法定条文，执法机关可以不经法院审判，直接以违反行政上的义务为依据给以刑事处罚。例如，若故意实施超标排放行为，可以对直接责任者或者企事业单位处以6个月以下的拘役或10万元以下的罚金；过失超标准排出的，对其责任者直接处以3个月以下的拘役或5万日元以下罚金。

不难想象，这一制度将对破坏环境的违法行为形成巨大威慑。

美国的中央环保部门几乎与日本同期设立，1970年7月，分散于农业部、环境质量委员会等多个部门的环境保护职能，集中成立了美国国家环保局。

和日本相似，美国国家环保局除了组织排污许可证的实施、对企业排污行为进行调查检查之外，也拥有极具威慑力的执法权。

美国环保局是美国最主要的环境执法机构，相比其他联邦机构权力更大。比如，美国环保局有独立的执行机构和法庭。由于环境问题的特殊性，美国环保局与各州的联系比其他部门更强。如果环保局发现地方的环境执法不力，可以直接行使原来由州行使的环境执法权。环保局或州政府在环保执法时有3种可供选择的行动：行政行动、民事行动、刑事行动。

这其中的刑事行动，惩罚范围从罚款到判刑。《资源保护回收法》中刑事处罚从每天罚款不超过5万美元或不超过5年徒刑，直至罚款总额不超过100万美元或不超过15年徒刑。大约每7次刑事行动中，6次的结果是罚款低于每天5万美元或刑期低于5年。

谁在影响环保政策

如前文所述，由于环保问题的地域特征十分明显，因此，中央地方关系是环保体制面临的问题之一。

尽管美国环保局拥有较一般联邦机构更大的权力，但是，美国各州环保机构仍然具有自主性。

中国海洋大学教授马英杰在对比了美国环境保护管理体制后，认为中国趋向于中央政府主导型和驱动型的环境管理体制结构及工作方式，是目前环境保护存在的问题之一。

在美国，州级环保机构不受联邦环保机构的领导和管理，各州环保局各自保持独立，依照本州法律履行职责，只依据联邦法律在部分事项上与联邦环保局合作，完成任务。相较而言，中国的地方政府缺少自主行为，积极主动性发挥不够，中央环境管理权力较集中，具体职能较繁杂，负担较重，管理成本较高。

因此，需要设计中央与地方环境管理部门之间的互动机制，在最大程度上保证环境保护措施的效率，这种互动体制基本可以保证环保标准既能保护公众健康，又照顾到各方的利益。

从日本的经验也不难看出地方政府在环保中的作用。

早在日本的中央政府将环保列入议程之前，日本地方环保行动已经先行一步。地方政府针对区域环境公害制定条例，为日后日本政府的环境政策制定打下基础。例如，作为日本地方自治政府关于环境立法的第一例，东京都早在1949 年就制定了《工厂公害防治条例》，这比“公害国会”早了21年。此后，大阪府、神奈川县、福冈县等也制定了类似的条例。

这并不难理解。由于环境问题与日常生活息息相关，因此民众发起的邻避运动常常成为地方最初的环保动因。

现在，日本地方政府仍然在环境保护中发挥巨大作用。比如上文中提到的指令控制制度，其污染物的排放值就是由地方政府与企业协商而定的。日本政府也十分注重畅通环保参与渠道，民众可以通过递交居民意见书来反馈意见，也可以参与听证会对环境问题提出意见和建议。

在美国，外界对官方的环保决策影响则拥有更多的自身制度特征。

影响美国环保立法的大致有两类团体，一是行业团体，一是环保团体。由于现代环保运动发源于美国，因此，经过多年发展，美国环保团体的力量已经十分强大。1992年，美国已有1万多个非政府环境保护组织，其中10个最大的组织的成员已有720万人。

（实习生郑鑫对本文亦有贡献）endprint