何为创新生态系统？美国的创新生态系统及启示

文 朱军浩

什么是“创新生态系统”？美国总统科技顾问委员会在《维护国家的创新生态系统》报告中表述：“美国的经济繁荣和在全球经济中的领导地位得益于一个精心编制的创新生态系统，这一生态系统的本质是追求卓越，主要由科技人才、富有成效的研发中心、风险资本产业、政治经济社会环境、基础研究项目等构成。”可以看出这一生态系统由完善的科技创新法律体系做基础、以风险资本为主的多层次金融体系做支撑、由政府对人才、基础研究项目持续不断地强大投入带动整个社会对科技进步的推崇及产业化带来巨大利益进而再投入创新要素的良性循环，形成内生型创新经济生态系统。

科技管理体制和主要管理部门及职能

美国的科技体制属于多元分散型。在科技管理体制上，联邦政府没有设立专门的机构负责全国科学技术活动的组织、协调与规划，而是由行政、立法、司法三个系统不同程度地参与国家科学技术政策的制定及科技工作的管理。

从宏观角度看，美国国会比行政部门更能决定政策的走向，国会负责各计划和项目的最终审批预算，通过立法决定有关税收、知识产权和监管等政策的基本框架，任何与重要政策相关的问题，都必须由国会最终决定；行政部门只是掌握财政杠杆、具体执行各种科技计划和项目、制定科技预算、向国会提出立法建议，具体执行各项法案。美国行政部门的自主性是受到很大约束的，具体行政部门基本上是一个消极的执行者，很少提出重大的政策意见，主要职责是细化各种管理规则并跟踪保障其实施，因此，行政部门拥有较为庞大的管理执行队伍和详尽的管理细则。司法部门在美国的宏观科技管理体制中也发挥着十分重要的作用。行政部门负责执行国会的立法，但社会各界往往会对相关法律的具体解释提出异议，此时，司法部门便拥有法律条文的最终决定解释权，比如：美国的微软公司是否构成垄断、其商业方法和专利是否合法、时代华纳和美国在线的合并是否导致垄断等案件都是司法体系内部做出的决定。无论是国会还是行政部门都难以左右司法部门的判决。在美国的科技管理体制中，联邦政府没有设立专门的科技管理机构负责组织、协调和规划全国的科技研发活动，而是由行政、立法、司法三个系统以不同的方式参与国家科技政策的制定和科研工作的管理。

美国的宏观科技管理部门主要是白宫、国会和各联邦部门。白宫与国会是美国科技决策的核心部门，也是各种政治势力争夺决策主导权的焦点，政府的各联邦部门大都拥有相关的科技管理机构，其中较重要的联邦科技管理机构有国防部、能源部、国家科学基金会、卫生部、商务部、国家航空航天局、农业部等。美国政府主要通过科技政策与法律法规的制定、科技研究开发经费的分配和研究项目的咨询等措施，对全国的科技创新活动施加影响。在科技管理的层次方面，美国总统和国会主要是制定国家总体的科技政策和规划，政府各部门为具体的执行机构，在编制和执行科技政策、建设科技制度方面拥有较大的自主权。

创新生态体系的主要元素

创新生态系统强调创新系统的自组织性（内生性）、多样性、平衡以及创新主体的共生共荣。围绕着企业这个创新主体和创新生态中的主角，生态体系还包含了以下主要元素：

一是完善的法律保障体系。为提高产业竞争力和国家的科技实力，保护科研合作各方的权益，美国制定了大量与科技创新有关的法律法规，并根据环境和形势的变化不断进行修订，形成了世界上最完备的科技创新法律体系，为美国的科技事业发展营造了良好的法律环境。以下是美国两个时期比较重要的科技立法：

1982年的《小企业技术创新进步法》和1992年的《小企业技术转移法》，对于鼓励中小企业的科技创新发挥了积极的作用。前一法案的主要目的是利用中小企业的技术力量来满足联邦政府研究开发工作及商业市场的需要，强化社会各界在联邦政府研究成果商品化过程中的作用；后一法案是资助小型企业和大学、联邦政府资助的研发中心或非营利研究机构共同参与的合作研发项目。

1988年的《综合贸易与竞争力法》是加强技术转移、提高企业竞争力的一项重要措施，根据该法案，政府设立了国家标准和技术研究院，组织研究机构和企业共同实施先进技术计划；设立了区域制造技术转移中心，创立了制造业发展合作计划，向中小企业推广应用政府资助的制造技术项目。

二是发达的科技企业融资体系。美国中小企业的融资渠道多样，结构合理，设立专门的政府部门和政策性金融机构为科技型中小企业提供融资服务，如：为了调动金融机构支持小企业的积极性，同时减少金融机构的贷款风险，美国联邦政府的小企业管理局（SBA）对一些金融机构认为贷款风险较大的小企业提供贷款担保，并按担保金额收取一定比例的担保费；发展各类风险投资公司，积极拓展中小企业的融资渠道；通过贷款、利率、财政补贴等多种政策手段为科技型中小企业的发展提供支持；直接融资渠道畅通（NASDAQ、纽约证交所等）。

三是健全的科技政策体系。虽然美国政府对科技事业的重视程度和侧重方向在不同时期有所差异，但政府支持科技发展的基本原则一直未变，那就是：政府有责任和义务支持科技创新，促进科学技术为国家利益服务，同时，充分利用市场机制，引导私人资本参与科技创新活动，推动科技的产业化，避免直接介入应用和技术开发研究。在美国的国家发展战略中，科技创新政策一直占据着重要的位置。

四是政府大量持续的科研投入。美国的科技创新活动是以企业为主体，产学研相结合进行，但美国政府认为，政府必须投入大量的研发资金来支持个别企业、科研机构或整个产业无法进行的探索性研究、实验项目和创新活动。政府的这种直接资助科技创新的措施不仅有助于私营企业和科研机构产生新知识，开发新技术，保证科研活动的连续性，而且这种知识和技术最终也能使企业在商业上获得成功从而增强美国的科技实力和国家竞争力，增加就业和改善人民生活，从而有助于政府最终目标的实现。

启示及建议

中国的创新生态过多地依赖政府构建的“人工生态”，而不是依托市场自发形成的“自然生态”，其创新体系可能显得脆弱，很难持续健康发展，这需要警醒，更需要进一步地改革，提高创新的质量和内涵。

要花大力气完善科技创新的法律保障体系和融资体制。当前最急迫也是影响创新最薄弱的两个环节，是要花大力气完善科技创新的法律保障体系和融资体制。首先是要认真研究和完善科技创新的法律保障体系，现阶段重点是完善符合中国特点的产权制度。私人产权是市场竞争有效运行的基础。发挥市场的主导作用需要对私人产权的完善保护，需要产权的明确。市场主要反映的是价格机制，而产权是价格机制产生有效激励的制度基础。美国完善的专利制度为美国科技政策的成功贡献了重要力量。产权明晰是任何形式的经济体有效增长的必须，尤其对于外部性极高的科技领域。我国需要解决的不仅仅是建立产权明晰制度，更需要丰富针对各类科技型企业不同特点的融资体系。由于我国的技术成果多由国家投资研究，因此，在进入私人企业时 ，如何进行技术专利权的转移是一个比较纠结的问题。长期的历史证明，国有化方式的科技产权在市场经济中难以产生对于运营者足够的激励，而低价转让给私人企业又存在转让对象选择的问题。因而，与其政府自身拥有产权研发，不如实行完善的融资体制，让企业自己拥有，自己按照市场的导向进行科技产品的研发和生产。

一般性科技产品研发以市场导向为主体。美国的科技政策是建立在高度发达的市场经济体制基础之上的，市场能够在其胜任的领域充分发挥其高效的基础的资源配置作用，是政府有效干预的基础。政府不是市场的替代，而是市场的保障。市场反映了民间科技产品的需求。因此，无论在发展中国家还是发达国家，制定执行以及反馈科技政策的制度模式，必须以市场为导向。在中国，政府掌握了大量的科技资源，但是政府尽量不要占有产权，尤其是面向市场的产品科研部分，政府在面对市场的过程中，是反应最慢、距市场最远的参与体，政府应该果断地将中小企业的产品研发放给市场，配合完善的中小科技企业的金融融资制度，让企业研发正真把握市场信息，并且获得市场的正向激励。而在市场与政府的混合部分，也应当以市场需求为导向，减少无谓的效率损失，进一步给予科技运用的主体——企业自由的发展空间。

在推进中国“国家创新战略”的进程中，必须发挥好政府的职能作用，加快国家和地方的科技规划落地。虽然美国是世界上信奉和推行自由主义市场经济最坚定的国家，但在推动国家科技事业的发展、促进科技创新体系的建设和完善过程中，美国政府却发挥着巨大的作用，俨然突破了“大社会、小政府”的国家形象。特别是美国每年的财政科研预算的投向投量与需实施多年的大计划是紧密相连的。在中国推进国家科技发展的过程中，除了建立健全科技创新一系列法律法规、制定规划、政策外，仍需长期实施国家科技重大专项，特别是地方政府的每年财政科技预算与规划的紧密程度也要进一步加强。中国各级政府在继续加大科技投入力度，包括财政科技投入力度的同时，应当切实强化规划与年度计划的关系，真正使科技规划落地。

如何发挥和增强社会自下而上的反馈机制，进一步激发社会力量主动创新。美国的各项科技政策很多都是高度弹性的，高度弹性的正式制度的表现就是仅仅规定一些基本的原则性问题，而不是由法规过多限制科技制度体制的各个参与者（尤其是私人企业和公众）的自由和创新式（超体制）行动。这样，社会能够自发地按照新的科技体制的需求进行运动，而相对较少地受到传统旧的刚性体制的阻碍，从而使得新的科技制度的设计能够较为顺利地推行。

美国的科技政策的演进之所以往往能够奏效，在关键时期让美国走出低谷、摆脱衰退周期，原因并不是美国政府相对别的国家多么的先知先觉，而是美国具有发达的行政公众参与系统，实行鼓励科技民间化的制度、完善技术转移的法律，存在着无数联结在企业民众与高层政府之间的非正式组织。这些组织和民众对于政府官员的行动能够进行引导和约束，使得美国政府能够及时得到科技政策在社会运行中的反馈和新趋势，及时采取应对措施。从而，美国政府在长期不断的自下而上的反馈和要求中，实现着稳定的过渡式的科技制度体制的修正，改革幅度比发展中国家小，阵痛小，却收效更大，更加能够为社会所接受。

目前，政府在制定各级科技规划时相对民主化的决策已经建立，但执行过程中的反馈机制还显得薄弱。因而，我国要进一步完善科技政策，就须进一步加强包括科技中介的各类民间科技组织的力量，突出民众参与的显著作用与相对弹性的制度设计。民主化的决策和反馈机制可能会稍微拖延决策的速度，但是绝对会加大政府与社会的信息对称性，从而在长期上使得我国科技政策制度的演进始终能够抓住趋势的最前端。

链接1：美国科研投入比例

二战后，美国政府科研经费投入不论是总量还是其占GDP的比重一直都位居世界前列，且呈逐年平稳递增的趋势。近两年美国联邦政府的研发投入虽基本持平，但仍对创新的基本要素（教育、科研和基础设施）进行稳健投资。应用研究的预算经2010年削减后，这两年稳步回升。2012年国会通过的研发预算为1479亿美元，其中非国防研发668亿美元，比2011年增1.2%，基础研究329亿美元，增5%，占研发费用的22.2%，应用研究大于332亿美元，同比强劲增长9.6%，占研发预算比为22.4%，设施装备预算大幅下降47.7%。2012年美国国内生产总值（GDP）为15.68万亿美元。当年美国总研发费用接近4050亿美元（占世界总额的1/3）。2013财政年度显示1410亿美元联邦支出总额进行研发，经济、健康、能源、气候、环境及国家安全既是美国面临的重大挑战，也是研发投入的优先领域。数据显示金融危机后，科技创新在国力发展的核心作用广受重视，财政资金投入不断前移，向基础研究和应用研究倾斜。

链接2：美国政府科技目标和策略

六大目标：一是支持和提升国家经济；鼓励技术创新；帮助创造就业。二是提升国家安全。三是促进健康的，有教养的公民。四是保持科学、数学和工程的世界领导者。五是改善环境品质。六是充分利用最新信息技术。

五大策略：第一就是保持研发作为首要投资。第二是在基础研究方面具有领导权。第三在研发项目改善策略协调。第四扩大与私营部门伙伴关系（业务）。第五在科技国际合作中寻找机会。

八大原则：第一要投资人力资源。第二要强化基础研究。第三投资预期的研发(例如，信息技术，生物技术，纳米技术的基础研究等）。第四强调同行评审 （包括建议项目和完整的研究报告）。第五尽可能结合民用和军用研发项目。第六强调环境目标和其他目标相结合。第七促进研发和使用的专业的完整性。第八促进公平和多样性。