基础设施建设BT模式的项目管理

周生强

（重庆市交通规划勘察设计院，重庆401121）

基础设施建设BT模式的项目管理

周生强

（重庆市交通规划勘察设计院，重庆401121）

近年我国BT模式发展迅速，尤其在公共基础设施建设领域，BT模式已成为部分财政吃紧的地方政府解决资金困难的有效途径之一。结合所经历的BT项目的实际情况，就BT模式在公共基础设施建设项目管理中遇到的问题进行了总结。

基础设施；BT模式；项目管理；工程管理

0 引言

BOT模式1995年经国家批准正式进入我国工程建设领域，经过近20年的发展，该模式已为大家所熟悉。BT模式作为BOT模式的一种变换形式，近年来也逐渐用来解决政府性公共项目融资问题。如重庆朝天门大桥、成都二环路高架桥、北京地铁奥运支线等一大批基础设施的建设。

1 BT模式的概述与内涵

BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设-移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，项目业主方向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。该模式一般有三个主体：即项目业主方、投资方、贷款银行或其他相关单位。

2 发展BT模式的意义

2.1 缓解当地政府财政压力，并将未来财政即期化

近年来，我国各地加快城市化进程，地方基础设施项目较多，造成资金需求量较大，且基础设施项目需要财政性资金支持、项目回收期长。此类项目短期内数量加速增加必然会导致财政资金供应暂时缺口，从而导致项目实施缓慢甚至导致未列入年度建设计划，延长实现时间，增加项目管理成本（比如成都市2012年全市地方公共财政收入760亿元，而成都市仅北城改造项目总投资达500多亿元）。而BT模式的分期回购犹如分期付款可以有效解决财政资金缺口的问题。BT模式发展至今，尤其在城市轨道交通建设领域已是解决资金不足，提高建设效率的有效途径之一。

2.2 资源的优化配置

BT模式下形成一种产业资本与金额资本直接对接的全新模式，采用BT模式建设工程项目，投资大，工程量大，该模式下能够充分发挥大型建筑企业资质高、信誉好、有较强融资能力、善于组织大型工程施工的优势。因此提高了前期运作效率，降低管理成本。

2.3 风险共担

BT模式有利于项目各参与方风险与收益方面共同公平分担，充分发挥自身优势，在追求安全、合理利润的前提下，共同承担政策风险、经济风险、法律风险、工期风险等，合理分散和分担各类风险。

2.4 推动国家建设行业向工程总承包模式的发展

我国加入WTO后，部分建筑企业已进入国际市场，BT模式能够促进我国企业自身管理水平的提高，向国际接轨，同时促进地方建筑市场常规管理模式的变革。

3 现阶段BT模式在工程管理中存在的问题及处理建议

3.1 项目业主方、投资方地位的确定

双方在融资协议中，应当明确项目业主方和投资方地位、各自的权责利，以免名为BT模式无形中转变成实为垫资项目。往往部分才开始接触BT建设模式的业主方不能完全理解BT模式的真正内涵，思维观点局限于传统项目管理，业主方将部分权力掌握在手中，从而造成投资方无法根据自身优势合理安排工作计划。尤其是涉及到对资产的处置权时，因地位不明确很可能会损害投资方的利益。

3.2 投资方需防范项目业主方风险的转移

风险与利益本应是项目业主方与投资方共同公平分担，但某些项目业主方为了转嫁风险，将环卫、交通、消防、征地拆迁等本应项目业主方与行政机关、地方政府沟通的事情写入融资协议中，纳入投资方风险内。现我国建设行业内，即使项目业主方未将前述风险写入投资方风险内，但在项目实施过程中，此类风险也存在无形的转移，投资方出于为保证工程进度等原因，自行处理此类风险。以成都北城改造某标为例，该标主线需跨越东风渠，项目业主方应就该项目与东风渠管理处协商，但由于项目业主方第一次接触BT模式，同时融资协议及施工合同未明确该情况的风险由谁承担，导致该标投资方交纳数十万元的保证金，该费用却不明出处；合同约定业主方应将临时交通转换方案上报交警、三环路管理公司，投资方配合上报，但由于该标工期紧，施工任务重，合同签订竣工日期为关门工期，项目业主方由于管理经验不足、人员数量配置较少，造成交警方面迟迟未批复该方案，迫使投资方在赶工情况下用掉大量人力及精力到各职能部门办理临时交通方案，由投资方配合变成投资方主办。

3.3 投资方项目回购的风险

由于BT模式融资协议均会涉及项目回购的条款，一般常用回购方式有货币回购和政府土地储备两种方式。货币回购又分固定利率与浮动利率，固定利率在合同内已定死，而浮动利率存在利率浮动的风险，浮动利率方式根据中国人民银行发布利率进行结算，浮动利率受国家经济政策的变化、产业结构的调整、物价水平、通货膨胀的影响较大，投资方在进行项目评估时应进行准确预测。目前我国如中铁、中铁建、中建、中交等国有大型施工企业较多采用按政府土地储备的方式回购以减少风险。

另外，项目回购不按时支付及优惠政策发生变化的风险，特别是货币回购方式，地方财政本身就相当困难，无力承担巨额回购款，推迟回购时间也顺理成章。部分政府急于建设的项目，可能政府会提出优惠政策，但如果政府的支持力度发生重大变化，可能导致部分承诺的利好条件不能按预期兑现，造成投资方的损失。对于回购的风险，投资方应做好各类风险防范措施，可以要求项目业主方提供担保，或者可以有条件地允许投资方经营一定时期以经营成果作为投资回报，将BT模式变为BOT模式。

3.4 投资方的工期风险

采取BT模式的工程项目，据不完全统计，70%以上为市政项目。市政项目受政府目标、交通限制、便利市民的要求的影响，工期具有“短、平、快”的特点，尤其受政府目标的影响较大。当融资建设协议签订后，在施工过程中，如业主方工期目标提前，虽可能业主方增加工程赶工费用，但势必造成投资方人力、物力短时间内投入骤增，同时大量人工、机械聚集现场可能造成窝工严重、工效降低，导致投资方管理成本的增加，因此工期风险作为中标后较大风险之一需在施工合同内明确风险承担主体。

3.5 投资方的经济风险

由于BT模式投资人风险较大，投资方与项目业主方进行合同谈判时，应将风险费用列入合同总价内，风险费用主要用于增加的特殊措施费用、增加的研究试验费用、地方性特殊收费、地方发布指导价而预算价单价不足的费用等。风险费常规处理方式有按实计取、费用包干两种。投资方在进行合同谈判时与项目业主方就风险费用应明确费用计取形式，且详细明确所包括内容。以成都市政工程为例，2012年12月因成都市政工程开工集中，弃土方处置费用涨幅较大，成都市造价站发文要求按相应标准进行补贴土方费用，如不明确此类费用，将会引出风险费用是否包括本费用的争议，如项目业主方与投资方协调不好，将会引起不必要的经济纠纷。

3.6 投资方面临的征地拆迁、图纸下发滞后的风险

少数BT项目上马快、工期紧，设计、征地、施工同步进行，甚至设计正式图纸与工程实体同时完成。投资方对征地拆迁、设计图纸的延误需承担极大的风险，如征地拆迁稍晚一天，将会造成工期的延误；设计正式图纸下发时与已完成的部分实体工程存在差异。这就对项目各参与方沟通提出相当高的要求，如项目实施过程中造成工期延误，以及与设计不符，很有可能引起项目业主方的反索赔。

3.7 异地市场的政策风险

BT模式项目相对于常规模式项目，数量比例较小，且只有少数企业满足政府BT项目招商资格。施工单位进入本地后，应吃全、吃透当地地方建筑文件，尤其是涉及安全、环卫、造价类文件，因该类文件全国各地几乎都颁布了自行的相关文件且重复可能性较小。以成都市建设工程管理为例，安全文明施工费用按基本费、现场评价费两部分计取。

现场评价费费率=基本费费率×40%+基本费费率×（最终综合评价得分-80）×3%

而预算编制时按全费率100%编制。投资方需凭安监局现场评定表到成都市造价站核定现场评价费费率，结算时再按核定的现场评价费费率进行结算，如投资方认为安全文明施工费为包干费用，现场管理不按要求投入安全文明施工费，则最终结算收入很可能会少几百万甚至上千万。

3.8 项目业主方的风险

项目业主方多为地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的开发、建设、经管管理及对外融资活动的融资平台，比如各地成立的城投公司等。BT项目业主方需面临回购风险、成本风险等。

BT项目建设需要以政府强大的财力作为后盾，虽然各地政府均有一定财政资源为公共基础建设提供投资保障，但由于各地经济结构不同、资源的投向多元、且如同时投资建设项目较多，如果政府负债较多或回购备用金准备不充足，必然会对项目回购造成影响。现阶段我国城市化进程较快，特别是经济欠发达地区，地方政府财政实力薄弱，项目回购的保障程序相比也较低，项目业主方对建设项目进行融资方式选择时应慎重，应在综合本地财政能力的情况下量力而行。

BT项目与其他项目建设一样，均受原材料价格变化、工期迟延、通货膨胀、汇率波动、利率变化的影响而增加投资风险，同时质量风险、工期风险、金融风险也是项目业主方需承担的风险。

项目业主方必须建立优秀的项目管理团队，项目实施过程中，投资方难免都会将部分工程进行分包，项目管理团队应严格把关，确保分包单位有相应资质和能力按期完成分包工程。如中间环节稍有衔接不好之处均可能会给项目业主方带来工期、质量、成本风险。项目业主方还需配有优秀的律师人员，BT模式引进我国时间较短，而国内少数大型承包商有着较为丰富的BT项目管理经验，在合同谈判中，为保证合同有效的全面执行，均建议律师人员进行全过程参与。

3.9 招标方式的选择

BT项目常用清单招标、费率招标。清单招标顾名思义以业主方提供清单，投资人按清单进行报价。而费率招标以费率的高低代替工程总造价的多少进行竞标。费率招标后期验收麻烦，现国家有明文规定不允许使用这种招标方式，但由于地方特殊性，该种招标方式使用仍然较多。费率招标投资人风险小，项目业主方免去了复杂的工程造价的计算过程，却直接引起对工程造价“事前”控制的忽视，该种招标方式仅仅对占工程总造价比例较小的间接费进行控制，却未控制直接费，投资方根据豪华施工方案用足预算定额编制清单单价，编制出的单价较高。更有甚者超出正常招投标单价的30%以上。费率招标本就对招标人的工程管理水平要求很高，但由于较多才接触BT模式的项目业主方喜欢使用该种招标方式，管理水平不够、经验不足，极易造成投资失控。招标可以就施工措施采取费用包干的方式，这样便于项目业主方控制工程造价，也可以促进投资方优化施工方案，提高管理水平。

4 结论

BOT建设模式虽已在我国遍地生花，与之相近的BT模式毕竟诞生时间短，项目各参与方实践经验较少，行业运行不成熟，法律不健全，对BT模式的监管难度大。各方均应在实践中不断总结、改革、规范，逐步解决面临的问题，循序渐进地推广应用，使这种新型的项目管理模式在我国建设领域发挥优势、取得好的效果，促进项目各方管理水平提高，缩短我国工程管理水平与国际先进管理水平的差距，推动我国建设市场的规范发展。

责任编辑：孙 苏

Project Management of BT Mode in Infrastructure Construction

BT mode develops rapidly in recent years,especially in infrastructure construction area,and it has become an effective tool for some governments to handle financial difficulty.Combined with the practical condition of BT project,the problems of project management in infrastructure construction are listed.

infrastructure;BT mode;project management;engineering management

TU723.3

A

1671-9107（2014）02-0058-03

10.3969／j.issn.1671-9107.2014.02.058

2013-10-09

周生强（1986-），男，重庆人，本科，助理工程师、经济师，主要从事可研估算、概预算编制，施工过程造价控制。