有效治理不仅仅是政府的事

芮国强

(常州大学文法学院江苏常州213164)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》)提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］。立足于这一总目标，《决定》第一次明确提出了“国家治理”、“政府治理”和“社会治理”问题。这三者不是孤立存在的:政府治理既是国家治理的主要载体，又是社会治理的主导和主体之一。政府治理既要顶国家治理之“天”，又要立社会治理之“地”。那么，政府治理何以能担当此“顶天立地”的重任呢?通常，人们习惯于把“政府”与“行政”并列视为同义语，即把政府视为国家的行政机关、行政机构或行政部门，而把行政视为政府机关、政府机构和政府部门，进而把行政、行政管理和行政治理视为政府、政府管理和政府治理。对此，长期从事政府理论与实践问题研究的苏州大学政治学理论专业博士生导师乔耀章教授则提出了他独特的创新性见解。

继2000年出版《政府理论》 (该书被教育部推荐为全国研究生教学用书，政治学理论专业博士研究生必读书目，先后获国家人事部、江苏省政府二、三等奖)以来，乔耀章教授新近又出版了近68万字的《政府理论 (续篇)》。该书由苏州大学出版社于2013年12月出版，是作者在既有基础上对具有中国特色政府理论研究的进一步深化和丰富，由政府与社会、政府与经济、政府与政治、政府与行政、政府与公民民主和政府自身建设等六个部分组成。本书的理论创新之一就在于明确提出和论证了行政及行政管理、行政治理不仅仅是政府的事，政府行政效能的高低直接关系到国家与社会的强弱和兴衰，政府行政应该中国化、本土化、现代化、社会化、科学化、民主化、法治化和道德化。

其一，该书提出和初步论证了“行政学中国化”问题。当代中国行政学是20世纪70年代末80年代初随着政治学的恢复重建而恢复重建起来的。在早期的引进和拿来主义的学术背景中，大多数学者先后都习惯于使用“中国行政科学”、“中国行政学”、“中国特色社会主义行政学”或“建设中国特色行政学”、“行政学本土化”、“行政学研究的中国化”等概念、用语。受现代行政学创始人伍德罗·威尔逊的“行政学美国化”的深刻启示，乔耀章教授率先提出和论证了“行政学中国化”问题。他认为，今天美国在世界上拥有的综合国力与国际地位，在非常复杂的众多因素中一个不可忽视的重要因素，就是当年威尔逊倡导的行政学美国化。最为突出地表现在伍德罗·威尔逊不无霸气地指出:世界性的“作什么”永远应该由美国式的“如何作”所支配。基于这一认识，乔耀章教授强调，现代行政学能否真正实现中国化，直接关系到中华民族伟大复兴事业的成败，直接关系到中国梦的实现。他指出，行政学中国化可以从以下两个方面入手:一是区分行政学的不同层次。既要研究一般行政管理的规律，也要研究社会主义行政管理的规律，还要研究具有中国特色的社会主义行政管理规律，更要研究中国特色社会主义初级阶段行政管理规律以及小康社会阶段行政管理规律，因为中国特色社会主义初级阶段和全面建设小康社会的行政管理规律研究是行政学中国化的立论基础和逻辑起点。二是不仅要实现行政学语言、术语的中国化，营造属于中国的行政学语境和话语体系，更重要的是要在行政理念、行政思想、行政原则和行政目标等方面从根本上加以中国化。与此同时，乔耀章教授率先提出:应当把“可持续发展”思想引入行政管理。由此他指出，从特定意义上说，没有落后的社会，没有落后的国家，只有落后的政府及其管理。

其二，该书提出和初步论证了“行政要讲政治”问题。当学术界占主流的观点认为行政主要指国家的行政机构、行政部门即政府推行执掌政务政事之时，乔耀章教授却不无创新性地把“政治”解析为广义政治和狭义政治，把“政府”解析为“作为国家机构的政府”和“作为非国家机构的政府”。在此基础上，他把“行政”具体解析为“政党行政”、“国家行政”、“政府行政”、“社会行政”等等。也就是说，通常所说的行政，不仅仅是政府的事，政党也行政，国家也行政，社会也行政，只是各自的角色、分工及职能的侧重点有所不同罢了。不仅如此，政党行政在客观上还起着领导和主导作用，而政党行政则决定于阶级、国家以至于社会民众。从这一基本原理出发，他认为，应当处理好政党与国家、政党与政府、政党与社会、政党与民众以致政党与政党的关系;由此推及到国家与国家、国家与政党、国家与政府、国家与社会、国家与民众的关系，政府与政党、政府与国家、政府与政府，政府与社会、政府与民众的关系，社会与政党、社会与国家、社会与政府、社会与社会及民众的关系，民众与政党、民众与国家、民众与政府、民众与社会、民众与民众的关系。

其三，该书提出和初步论证了“行政社会化”问题。在行政学界，传统的或占主流的行政观点认为，行政与国家相联系。所谓“行政”，就是作为国家机构的政府“行政治”，亦即作为国家机构的政府行“国家政治”。因此，行政即行国家政治，行国家意志，也即所谓“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。乔耀章教授对行政所做的广义解析具有的学术价值和现实意义主要体现在两个方面:一方面，政党 (共产党、各民主党派)、各级人民代表大会及常务委员会、各级人民法院检察院、以及国家军队外交部门都在行政，即行人民之政(“为人民服务”的另一种表达法)，只是分工不同。另一方面，在确认行政现代化的同时，更加主张行政的社会化。他指出，行政与社会的关系是与生俱来、不可分离的，有了人就有了社会，也就有了行政。由于我国的社会主义性质决定，随着经济社会发展和政府行政改革以及服务型政府建设的不断深入，我国的行政管理即政府管理与治理越来越具有社会性和趋向社会化，政府管理和治理的这种社会性与社会化，正越来越体现出政府管理和治理的人民性或以人为本性，越来越体现出政府管理和治理同社会的自我调节、城乡居民自治的良性互动以及正能量的有效积聚。

其四，该书提出和初步论证了“行政社会性与社会化”是行政历史发展的必然趋势问题。他指出，如果说行政的现代性与行政的现代化问题侧重于行政的时间维度，那么，行政的社会性与行政的社会化问题则侧重于行政的空间维度。行政的时间维度和空间维度是彼此交织、相互促进的同一个历史进程的两个方面。随着经济社会迅速发展并日趋复杂化、网络化，社会公共事务不断地增多更新，行政行为或政府管理和治理的内容与形式也要不断地向深度和广度拓展，政府管理和治理要不断地“吐故纳新”。其中，一方面，随着社会的发育与成长，原来由国家、政党、政府独自推行和执掌的行政，开始“自我减负”，逐渐变为由国家、政党、政府与社会联合、合作推行与执掌，谓之公共管理——共同治理。甚至就连国家立法、司法、行政、政党的部分职责范围内的公共事务以及自身内部事务也可以以市场的渠道向社会“借力”来完成［2］。也就是说，政府要把“吐故”的内容转移给成长起来的并且能够担当自理、自治的社会和民众，政府要适时地“减肥”、 “减负”、 “瘦身”;另一方面，政府把需要“纳新”的社会和民众十分关切但还不能自理、自治的新公共事务之难题留给政府自己，为着社会公众、民生的幸福，政府要“迎难而上”、“自找苦吃”，即便如此，政府也不可能“独家”管理或治理，要在问政于民、问计于民、问策于民的基础上，与社会、与民众“共同管理”、“共同治理”。乔耀章教授认为，行政的社会性与社会化是一个静悄悄的自然历史过程，是人类社会发展的共同规律。以1887年伍德罗·威尔逊发表《行政学研究》为标志，行政学至今已经走过了127年的历程。在这期间，行政学经历了传统的公共行政学——新公共行政学——新公共管理学——公共治理学等发展阶段。从行政学学科概念的演化史可以看出，行政学经历了研究重点的转移、研究方法的转换、价值取向的更替、理论基础的补充和丰富等，其间既有一脉相承、前后相继的联系，又有理论发展和调整造成的重大改变和创新。这些联系和重大变化就是行政不断获得社会性和不断社会化的过程。究竟如何从中国特色社会主义初级阶段的国情出发，把西方行政的社会性与社会化理论中国化、理论化，指导我国的行政社会性和社会化即有效政府管理和治理实践，还有赖于政府理论工作者和政府管理与治理实践工作者的共同努力。

当然，该书的理论创新还不仅限于此，诚如乔耀章教授指出的，行政学中国化应当着眼于西方行政学的理论前沿， “把它置于人类社会治理方式(而不只是政府管理职能)的历史进程中来加以把握，把它看做人类走向一种全新的社会治理模式的开端。”［3］从这一意义上说， 《政府理论 (续篇)》的出版，必将将为我国国家治理体系和治理能力现代化注入新的理论资源，必将进一步推动我国行政管理体制和社会治理体制的创新和完善，提升我国政府治理的有效性。

［1］本书编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本［M］.北京:人民出版社，2013:3.

［2］乔耀章.略论行政的社会性与社会化——行政不仅仅是政府的事［J］.江苏行政学院学报，2013(3):99—105.

［3］乔耀章.行政学中国化过程中的学科发展与方法体系 ［J］.上海行政学院学报，2005(2):45—49.