构建利用外资和境外投资新体制

张晓强

2013年12月27日

2013年度全国发展改革系统利用外资和境外投资工作会议的主题是学习贯彻党的十八大、十八届二中、三中全会精神，认真落实中央经济工作会议和全国发展改革工作会议各项部署，深入分析当前国内外经济形势，进一步统一思想，明确任务，探索构建利用外资和境外投资新体制，为更好地推进2014年和“十二五”后期的利用外资和境外投资工作奠定基础。

一、2013年的利用外资和境外投资工作

2013年，国内外形势错综复杂，我国经济发展面临近年来少有的复杂严峻局面。今年上半年增长下行压力大，面对各种不利因素，在党中央国务院的统筹把握之下，我们坚持稳中求进的工作总基调，经济社会发展保持了良好态势，实现了新一届政府的良好开局。总体来看，2013年利用外资和境外投资呈现出稳定的增长态势，在体制机制建设上也取得了新进展。

（一）2013年基本情况

一是利用国外贷款稳步发展。今年全年预计国际金融组织贷款签约额32.3亿美元，比去年增长7.7%，贷款实际使用额30.5亿美元，比去年增加6%。全年预计安排外国政府贷款29亿美元，规模保持稳定，资金主要投向社会发展、节能减排、产业升级等领域。优惠贷款的使用更加注意创新性，并与经济社会转型相适应。

国际商业贷款由金融危机时期防范风险为主，转向经济转型升级时期以提高经济金融运行效率为主要目标。预计全年安排外资银行中长期外债规模305亿美元，同比增长18.7%。批复各类项目借用国际商贷50.7亿美元，境内机构赴港发行人民币债券230亿元。为促进资本账户有序开放，改善银行业资本状况，增强银行对“走出去”的支持力度，启动了商业银行境外外币债券发行工作，募集资金用以补充商业资本金，发挥金融支持实体经济的积极作用。

二是外商投资规模稳定，外资产业结构继续优化。今年以来，我国吸收外商直接投资结束了去年小幅下滑的态势，1—11月，实际利用外资1055.06亿美元，同比增长5.48%，预计全年将实现稳步增长。吸引外商直接投资更加注重效益和质量，强调引资、引技、引智相结合，并注意优化区域和产业布局。

三是境外投资持续快速增长，领域不断拓宽。今年以来我国企业境外投资延续了快速发展的势头，1—11月，我国企业非金融类境外直接投资802.4亿美元，同比增长28.3%。预计全年非金融类境外直接投资将超890亿美元，同比增长14.5%。

（二）政策措施不断完善

经国务院批准，2013年5月我委和商务部联合发布《中西部地区外商投资优势产业目录（2013年修订）》。新目录调整优化了中西部地区鼓励重点和方向，将有利于充分发挥中西部地区资源、劳动力等优势，促进外商投资向中西部地区梯度转移。规范赴港发债制度，出台了《境内非金融机构赴香港特别行政区发行人民币债券申请报告示范大纲》。

（三）积极探索体制机制改革

一是推进利用外资和境外投资管理体制改革。外商投资管理将由全面核准向备案与核准相结合转变，缩小范围，简化程序。将一般性境外投资项目由核准制改为备案制，并配套推进项目备案管理网络平台建设工作。积极开展《外商投资项目核准暂行管理办法》、《境外投资项目核准暂行管理办法》的修订，拟对改革后的核准和备案管理进行具体规范，作为新修订的《政府核准的投资项目目录》的配套文件。

二是开展全国开发区清理整改前期工作。会同国土资源部、住房城乡建设部于去年底发布了《关于开展各类开发区清理整改前期工作的通知》，就相关工作进行统一部署，稳步推进。

三是支持上海市建设中国（上海）自由贸易试验区。并指导上海市有关方面制定外资负面清单，为全国性的负面清单和准入前国民待遇管理探索经验。

四是研究提出昆山两岸产业合作试验区方案。以《国务院关于同意设立昆山深化两岸产业合作试验区的批复》印发，建立昆山试验区部省际联席会议制度并于2013年11月召开了第一次会议。

二、国内外形势的新特点、新趋势

（一）国际形势

从国际形势看，一些突出问题仍然没有解决，且出现了一些新的变化。

一是外部增长环境仍有不确定性。世界经济仍然处于深度调整期，既有复苏迹象，也面临基础不稳、动力不足、速度不均的问题。国际货币基金组织（IMF）估计，2013年世界经济增长2.9%，增速低于2012年的3.2%。其中，发达经济体增长1.2%，低于上年0.3个百分点；新兴市场和发展中国家增长4.5%，低于上年0.4个百分点。今年以来，美国经济企稳回升，随着房地产市场持续向好、国内工业逐渐企稳、页岩气革命提升其竞争力，美国经济复苏势头有望进一步巩固。12月19日，美联储已宣布启动量化宽松退出的措施，可能对包括欧洲和新兴经济体在内的各国资金流动造成重要影响。在德国、英国等国的带动下，欧洲经济有所好转，但一些高负债国债务率仍然居高不下。新兴经济体近期增速明显放缓，需要加快结构调整和转型的步伐。

二是全球产业重新调整，跨国投资和产业转移出现新动向。新能源、新一代信息技术、新材料、生物技术等带动下的新兴产业发展带来国际合作和分工发生重大变化。美国国家情报委员会去年底发布的报告认为，信息技术、制造和自动化技术、与资源保护相关的技术以及卫生保健技术将极大地影响2030年前的全球经济、社会、军事发展和世界环境行动。全球产业结构调整全面推进，跨国公司更注重区域的整体竞争力，有产业特色和配套产业基础的国家和地区将成为承接产业转移的主要载体。

三是国际经济治理竞争加剧。2013年12月初，WTO的160个成员国在印尼巴厘岛达成了首份WTO全球性贸易协定。已经持续了12年的多哈回合谈判终于取得了突破，外界预测将给全球带来一万亿美元的新增贸易额。这也缓解了WTO被一些区域性贸易投资安排边缘化的趋势，但多哈谈判遗留议题的推进还需要各方的继续努力。近年来，美国大力推行“重返亚太”和“经济版北约”战略，其主导的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）等区域贸易投资机制谈判在国际间引起了高度关注。我国一方面继续深化国内改革，提升产业竞争力，另一方面也与主要贸易伙伴开展自由贸易协定的谈判，与美国开展投资协定谈判等，灵活运用多种手段拓展我国贸易投资空间。国际规则的重构不是将来时而是进行时，对此我们要有清醒认识。

（二）国内形势

我国经济发展长期向好的趋势没有变。通过着力打造“中国经济升级版”，全面改革的红利不断释放，科技创新能力不断增强，新型城镇化带来的需求扩大和供给改善的潜力巨大等因素，都是推动我国经济继续发展的强大动力。同时我们也要清醒看到，一些既有和新出现的矛盾，如果处理不好也会对利用外资和境外投资产生不利影响。

一是我国经济继续保持平稳较快发展，同时宏观调控难度加大。当前我国经济已从10%的高速增长阶段进入7%至8%的中高速增长阶段。这不仅仅是增长速度的调整，更重要的是发展方式的根本性转变，是从过去的数量速度型发展向质量效益型发展的转变。

二是转变经济发展方式和经济结构调整进入关键时期。如产能过剩问题，呈现出行业面广、持续时间长的特点，从行业分布上已经从钢铁、有色金属、建材、化工、造船等传统行业扩展到风电、光伏等新兴产业，很多行业产能利用率不足75%，处于严重过剩状态。但产能过剩的化解不是一朝一夕能够完成的，在淘汰过剩产能的同时，培育新兴产业需要一个过程。另外，资源环境的约束已经到了刻不容缓的地步。今年以来华北、东北甚至华东地区出现的大面积雾霾严重影响了人民的生产和生活，也对我国吸引外资造成损害。

三是吸引外资传统优势在弱化，亟待培育参与和引领国际经济合作竞争新优势。近年来，国内劳动力、土地、能源资源等要素价格不断提升，依靠要素成本优势吸引外资的传统做法已经不能适应形势发展的需要。一些地方出现了招商引资同质化恶性竞争、变相减免税收和违规越权审批项目等问题，投资管理机制及服务有待规范。

关于培育国际合作和竞争新优势，三中全会决定提出了新的更高要求，要加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。我体会新优势包括四个方面：首先是产业综合竞争的新优势，就是要从成本优势向以人才、资本、技术、服务、品牌为核心的综合竞争优势转变，努力提高在国际产业分工中的地位；其次是全方位开放的新优势，就是要创新内陆和沿边开放模式，挖掘中西部地区的开放潜力，形成海陆统筹、东西南北兼顾的开放新格局；第三是稳定、透明、可预期的营商环境新优势，就是要统一内外资法律法规，积极对接国际先进理念和通行规则，增强各类企业长期投资中国的信心；第四是参与和引领国际规则和标准制定的新优势，就是要以更加积极、自信、负责的姿态参与国际体系变革和规则制定，参与全球性问题治理，增强我国在国际经贸规则和标准制定中的话语权，更好地维护我国的根本利益。

三、2014年的工作要点和重点任务

（一）工作原则

中央经济工作会议提出了明年经济工作的总体要求：全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，继续坚持稳中求进的工作总基调，把改革贯穿于经济社会发展的各个领域各个环节，保持宏观经济政策连续性和稳定性，着力激发市场活力，加快转方式调结构，加强基本公共服务体系建设，着力改善民生，切实提高经济发展质量和效益，促进经济持续健康发展、社会和谐稳定。

党的十八大提出，中国将实行更加积极主动的开放战略，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系。十八届三中全会进一步提出，要构建开放型经济新体制，适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。我们要按照十八届三中全会和中央经济工作会议的部署，做好明年的工作。

一是认真学习贯彻习近平总书记一系列重要论述，构建开放型经济新体制。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央提出了一系列对外开放的新思想和新战略。习近平总书记指出，要坚持对外开放的基本国策不动摇，不封闭、不僵化，既不妄自菲薄，也不妄自尊大，打开大门搞建设、办事业，同世界各国相互借鉴、取长补短。要统筹考虑国际国内两个大局、两个市场、两种资源，坚持互利共赢的开放战略，着力提升参与全球治理的能力，积极拓展对外发展新空间，着力增强全球投资谋划能力，努力在风云变幻的国际环境中谋求更大的国家利益。习近平总书记提出的建设丝绸之路经济带、建设21世纪海上丝绸之路、筹建亚洲基础设施投资银行等主张和倡议得到国际社会广泛响应。李克强总理首次出访，即与印度、巴基斯坦等国政府共同提出建设孟中印缅经济走廊、中巴经济走廊等构想。我们要认真学习领会，并贯彻到工作中去。

二是坚持以改革促发展，在利用外资和境外投资管理制度建设和体制机制完善上下功夫。党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。明确以职能转变为核心，继续简政放权，推进机构改革，完善制度机制，提高行政效能，加快完善社会主义市场机制体制。对职能转变确定了“减少和下放投资审批事项”等十方面主要任务。三中全会决定提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是党在新时期提出的一个重大理论观点。利用外资和境外投资也必须按照二中全会、三中全会的精神，与时俱进。

例如，我们的外商投资项目管理多年来一直采用逐案审批，在很多领域还是实行的内外资不同的法律法规，造成审批环节多、政策稳定性不足。三中全会决定提出，要对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，将禁止或限制外资进入的领域列入清单，不在其中的都可以进入，内外资享受同等待遇。我们要认真研究提出这一新管理模式的工作方案。2013年8月，国务院批准了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，提出上海自贸试验区要探索建立投资准入前国民待遇和负面清单管理模式。上海自贸区版的负面清单涉及18个门类，89个大类、419个中类，1069个小类，特别管理措施共190条。在“探索新途径、积累新经验”方面为研究制定全国性的负面清单提供了有益的试验。又如，我们对境外投资管理采取核准和备案相结合，近几年也大幅提高了地方审批权。但我国高速增长的境外投资对改革相关管理体制提出了更高的要求。下一步要进一步“扩大企业及个人对外投资，确立企业及个人对外投资主体地位，允许发挥自身优势到境外开展投资合作”。