英国邮政业的风险规制*

王瑞雪

(北京大学法学院，北京 100871)

邮政事业是攸关国计民生的基础公用事业，它控制着覆盖全国的网络，同时掌握着实物流、资金流和信息流，它所提供的服务，公益性更强而营利性较弱，集国有、公营、自然垄断、涉及国家安全与国家主权、提供重要公共产品和服务于一身。“邮政例外”(postal exception)这一西方公用事业规制中的特定术语就形象地传达了邮政事业的特殊性，邮政业的风险规制与相关制度建设，具有特殊的重要地位［1］。下文笔者将对邮政业风险规制的英国经验进行细致描摹，以期为我国相关制度的建设与完善提供镜鉴。

一、英国邮政业概况

英国的邮政业历史悠久，同时也是世界上最早进行邮政改革的国家之一，1969年便开始邮政体制改革，2001年实现了政企分开，实现了邮政所有者、监管者和经营者的分离。2006年1月1日，英国邮政监管机构开始实施新规则，允许各家邮政公司公开竞争。至2008年，英国商业投递(business to business delivery)市场已经全面打开，但普通信函投递(ordinary letter delivery)尚未完全开放。

英国邮政服务委员会(Postal Services Commission)是邮政市场的独立规制机构，它是依据2000年《邮政服务法》(Postal Services Act 2000)建立的，属于非内阁部门(non－ministerial government department)①英国政府部门分为内阁部门和非内阁部门，非内阁部门通常是由资深公务员，名为常务次官或副常务次官(Second Permanent Secretary)掌管的。某非内阁部门拥有监督或管理功能，令其地位免受政冶抵触。，其主要任务是保证英国邮政的普遍服务在每一个工作日都可以遍及每一个乡镇，并负责监管邮政网络发展以及市场开放，但它仅在必要时才能介入市场。同时依据2000年《邮政服务法》建立的还有邮政用户理事会(Consumer Council for Postal Services，又称Postwatch)，它代表消费者的利益。

英国共有32家获得许可的邮政运营商①关于各运营商的情况，详细内容可参见http://www.psc.gov.uk/licensed－postal－operators.html。，其中最重要的是皇家邮政集团(Royal Mail Group Limited)②2001年，英国邮政为表示政企分开的决心，特意将“皇家邮政”更名为“托运人(consignia)公共有限公司”，但其后出现了一系列的问题，尤其是邮政普遍服务的履行情况糟糕，使英国政府采取了一系列补救措施，其中一项即为其恢复原名。皇家邮政旗下有两家子公司，分别是Post Office Ltd.和Parcelforce。详细内容可参见皇家邮政网站http://www.royalmail.com/portal/rm/home/。。皇家邮政是英国目前所剩不多的大型国有独资企业，有20万人的庞大员工队伍，在全国均匀分布了14 500个邮局网点，使得全国94%的人口在居住地1英里内就能找到一个邮局。业务种类除了传统的邮政业务如信函、包裹、快递服务等，还包括电子汇款、储蓄、物流和一系列商务礼仪服务等新兴业务，它同时也是英国最大的外币供应商和最主要的旅游保险提供商。

在英国邮政体系中，不可忽视通信工人联盟(Communication Workers Union)的力量，该联盟建立于1995年，现有25万成员，代表邮政工人与皇家邮政就薪金、养老金、工作时间等事宜进行谈判，影响力不可小觑。另外，直销协会(Direct Marketing Association)是英国最大的通信业协会;邮政业联合会(Mail User Association)则涵盖了直邮、邮政金融、通信以及其他邮政相关事业;邮政竞争理事会(Mail Competition Forum)亦有一定的话语权。

风险既包括行业风险，也包括企业风险。下文将从这两方面分别展开论述。

二、英国邮政业整体风险的法律规制

风险规制是邮政服务委员会监管工作的重要组成部分，邮政服务委员会的战略只有在确定和评估风险的基础上才能展开。邮政服务委员会建立了风险管理框架(management of risk)，规定了各类处理危机事件的程序。邮政服务委员会行政长官和项目委员会在风险管理中起领导作用。该项目委员会承担风险审查职能，并为邮政服务委员会提供整体的决策制定和风险应对方案。风险管理官(Risk Manager)负责邮政服务委员会监管过程中的风险分析和风险管理流程。审计委员会(Audit Committee)则负责审查内部控制系统，内部审计人员作出风险审计报告后，外部审计人员可以以信函或报告的形式进行评论。作为未来工作规划程序的一部分，邮政服务委员会还会根据实际需要随时调整风险规制的目标［2］。下文将就几种风险应对机制进行详述。

(一)紧急权力行使的法律安排

英国2000年《邮政服务法》第10条规定，政府有处理邮政业外部风险的紧急权力，但不得超过6个月的最长期限，也不能超过特定的范围。而2000年《邮政服务法解释》(Explanatory Notes to Postal Services Act)中规定，政府可以为国家利益暂停一段时间的邮政业准入许可，时间不超过6个月，非许可持有人亦可在预设区域内投递信件而不受处罚。遇到突发的特殊困难情形，譬如洪水、降雪、火灾、安全警报、疾病暴发等，可以短期暂停皇家邮政的普遍服务义务。但正常的降雪与季节性洪水不应成为皇家邮政不履行普遍服务义务的理由。

暂停服务的程序为:第一，在特殊情况被证实后，由相关部门进行风险评估;第二，将暂停服务进行书面通知;第三，通知顾客有寻求救济的权利和途径;第四，经皇家邮政审查并告知其裁决;第五，皇家邮政须向邮政用户理事会与邮政服务委员会备案。

(二)信息安全的政策与程序

对于邮政监管机构而言，信息是一种极具价值的资源，必须加以保护。科学的决策必须依赖信息的准确性、及时性、相关性、完整性、保密性和关键性。如果没有可靠的信息，邮政监管机构将无法有效地进行决策。

与此相关的政策和程序有:第一，符合规制与立法要求(这也适用于记录保存，包括立法要求，例如邮政服务法和数据保护法);第二，企业的连续性计划会被妥善保存(以确保用户需要时可以提供信息和关键性服务);第三，应妥善进入、应用、管理网络;第四，对所有职员进行信息安全的必要培训;第五，针对信息安全的所有实际或疑似违规行为，都必须向资源主管(Director Resource)报告，资源主管的职责是进行事件评估，确保符合安全信息调查程序;第六，资源主管必须在信息安全的限制下进行决策［3］。信息安全需要大家的共同参与(包括顾问和临时工作人员)。

(三)火灾与爆炸物预警的应对规则

针对邮政企业最常见的风险，邮政服务委员会对火灾与爆炸物预警进行了专门规定。

邮政服务委员会采取一切手段防范或尽量减少火灾的可能性。邮政监管范围内的火灾风险会每年进行一次评估。这项评估工作由邮政服务委员会内部的健康与安全风险评估部门主持。邮政服务委员会承认，风险评估与预警并不能确保火灾不会发生。但处理不测事件的系统已建立，并会定期审核，危险发生之时即能保证可及时处理，如进行消防疏散演习，培训如何逃离火场，完善火灾预警系统并对灭火设备定期进行检查维修。为此，应对所有邮政工作员工给予基本的防火措施指导。这项工作由信息中心(Central Office of Information)负责，发现任何火灾隐患均可立即向其报告，以使邮政服务委员会能够尽快解除隐患。

如果发现火灾应立即报警。无论火看上去有多小，在邮政场所，这都是必须要采取的首要措施。邮政服务委员会反对只在发生大火时才应当拉响警报的作法。所有员工都可以在认为有火警发生时拉响警报，任何人不得因其善意的误报而受到责罚。邮政服务委员会并不要求任何人冒生命危险去灭火。一个必须谨记的原则是，发生火警时，生命是第一位的，生命高于一切，包括救火与财产。

为了尽量减少发生火灾的危险，最重要的三点是:第一，确保足够的安全，防止纵火的风险;第二，定期检查、测试和维护所有电力装置和电器;第三，限制指定的吸烟区。

对于爆炸物预警，一旦得到炸弹威胁的消息，信息中心将会立即通过特定程序公布。任何发现蛛丝马迹的人都可以立即向当值主管人员或健康与安全委员会成员报告，邮政服务委员会将立即采取措施消除危险。

多数爆炸物的危险很难当场排除，一定要对风险控制有所准备。制订一项紧急计划是至关重要的:第一，由特定的专门人员对紧急行动负责，他们必须是经过特别训练能够胜任这项工作的人员;第二，确保不负有特殊责任的工作人员毫不迟延地撤离现场;第三，进行排除危险的演习［4］。

三、寄递企业生产经营中的风险规制

寄递企业在生产经营中面临的风险主要包括内部风险和外部风险两种，它们的成因不同，表现各异，应对方法也殊有不同。

(一)内部风险控制

寄递企业面临的内部风险主要是指寄递企业在进行公司管理和资金运作时，由于自身的原因导致公司管理和资金运作出现问题，从而造成管理混乱、运行困难以及市场份额丢失的可能性。产生内部风险的主要原因在于内部技术资源与控制处理能力的不足。内部风险具体又可分为经营风险与违规风险。

1.经营风险控制

对于寄递企业而言，经营风险预警的第一步就是要控制投资风险，建立完善的风险评估系统。英国邮政企业处理经营风险的体系相当周密。

首先，皇家邮政通过严格计算投资回报率来控制风险。虽然皇家邮政是毋庸置疑的领军企业，但它在改革之后很长一段时间是亏损的，皇家邮政已经在近年内扭亏为盈，但来自私人企业的竞争，仍使国有的皇家邮政面临巨大的市场压力。因此，对每笔投资精打细算则成为规避风险的必由之路。

租赁是降低英国皇家邮政固定资产投资与经营风险的又一项举措，除伦敦以外，英国的所有邮件处理中心全部采取租用场地的方式，由此大大节约了场地的购置费，也方便了邮件处理中心布局的调整及搬迁。英国皇家邮政的邮车每两年更换一次，全部采用集中批量采购方式，皇家邮政以极优惠的价格大批量购置邮车，使用两年后，撤掉这些邮车的邮政标志再出售给中小企业及个人。

此外，为降低内部系统运行与管理风险，英国皇家邮政委托日本富士通公司和EDS电子资料系统公司合作开发了英国邮政支局计算机系统，这是欧洲地区最大的电子化网络，15 500个邮政支局中的45 000个柜台联成了一个整体，提供实时的邮局零售服务、银行业务和金融交易，客户可以使用信用卡和借记卡进行支付。皇家邮政集团的数据中心、电脑和网络则外包给了由英国电信公司(BT)、美国CSC电脑科学公司和Xansa公司(主营IT管理及商务咨询)三家组建的合资公司——Prism联盟。这些举措大大优化了邮政的内部系统，提高了管理的效率和能力。

2.违规风险控制

为降低违规风险，英国邮政企业采取了多种有效举措:第一，它以委托代办的形式降低了普遍服务义务的成本;第二，在邮件服务中心配备名址识别系统，并开通了邮件追踪系统，以减低邮件错投的风险;第三，在邮件处理中心设置了效率工程师，以降低邮件延误与丢失风险;第四，颁布《邮件完整性规范》，以规范邮政企业的寄递行为。

邮政企业负有普遍服务义务是国际惯例，英国邮政业也不例外，具体而言，在英国担负普遍服务的企业是皇家邮政。从前，皇家邮政能够获得巨额的政府补贴［5］，但从英国开放邮政市场之后，任何来自政府的补贴都有可能被视为不正当竞争，被认为是政府在支持垄断，所以皇家邮政必须依靠更为成熟的商业运作来降低经营风险，否则便难以从连年的亏损中解脱出来。由于规制者的首要任务是保证普遍服务，为此，邮政服务委员会与皇家邮政紧密合作进行风险管理，确保公司有足够的现金来持续运行［6］。为了在偏远的农村以最低的成本履行普遍服务义务，皇家邮政最终采取了委托代办的形式开办业务。自办邮政局所都分布在人口稠密、业务繁忙的中心城市，其余的邮政局所全部为委托代办点。绝大部分的委托代办点设在商店，方便顾客在购物的同时办理相关邮政业务，对于商店来说，代办邮政业务不是负担，而是有利可图的事情。英国皇家邮政则和这些委托代办点签订了服务标准、规范等方面的协议，这样皇家邮政既完成了普遍服务的任务，又节约了大笔资金①完成普遍服务义务确须大量的投资，但是，这样的变通作法也并不是完美无缺的，根据MORI的调查，有5%的英国农村居民认为到达最近的邮局并不容易。参见RAND Europe，Cost－benefit analysis of rural post office branches，A Final Report to the Postal Services Commission，http://www.psc.gov.uk/post－offices/research/NeraFinalRprt.pdf。然而，即使在公共服务体系较为完善的欧洲，英国邮政业的普遍服务标准也是公认最高的国家之一，给皇家邮政带来了巨大的经济压力，使其不得不依靠这些方法来预防经营风险，即使如此，亏损仍常常发生。参见Postcomm’s Second submission to the independent review of the postal sector，http://www.psc.gov.uk/postcomm/.../independent－review/Postcomm_Second_submission_to_the_Independent_review.pdf。。

为降低邮件错投风险②信件或包裹的错投或投递迟延是邮政普遍服务义务的对立面之一，参见Consignia Licence Condition 1－Exceptions to the Universal Service Obligation，http://www.psc.gov.uk/postcomm/.../011002responsestogeoexcepcondoc.pdf。，所有的邮件中心都配备了名址识别系统。它可以识别一个完整的名址，甚至是手写体名址，同时识别和修正部分错误名址、补充遗漏的邮编。该系统1小时可以识别3万至4万个地址，在英国皇家邮政数据库的2 700万个名址中，如果该系统不能识别某个名址，该邮件就被送到视频标码中心，皇家邮政在全国共建有3个视频标码中心，中心员工会为邮件添加正确的名址。相比原来的光学字符识别系统，这一识别系统的效率提高了50%。

皇家邮政借助全球卫星定位系统和手持式设备，开通了邮件跟踪系统。这使得全球包裹公司的员工在投递时可以获取收件人的电子签名，客户在任何时间(邮件跟踪系统每周7天，每天24小时全天候服务)都可以在线查询邮件所处的位置。自2003年开始，皇家邮政启用24小时语音识别系统，客户可以通过电话使用这一系统，要求包裹公司投递邮件，或要求皇家邮件公司提供专门的投递服务。

为降低邮件延误与丢失风险，在英国的邮件处理中心设有效率工程师，专门负责测算机器和人员的生产效率，进行邮件流量流向分析，并向中心负责人提出提高效率的建议。这些测算数据被用来进行成本核算、分析与控制，并对邮件流量流向进行预测以及和别的邮政部门进行内部结算。中心负责人可以根据邮件流量流向数据进行生产管理和作业组织，合理安排运能和组织运力。

英国自2006年1月1日颁布《邮件完整性规范》后，规定各邮政企业都必须保证邮件的安全送达，采取行动以避免在邮政场所、交通工具和设备方面发生问题，并制定出具体的实施细则与程序［7］。皇家邮政的首席执行官亚当克罗泽曾说过，“每一个字母是重要的”［8］。

除却传统信件与包裹外，混合邮件(hybrid mail)对邮件安全的内部控制提出了更高要求。所谓混合邮件，是指用户只需使用个人电脑完成信件，通过网络链接发送至最近的邮局站点，在那里他的信件会被打印、装入信封与邮寄。此类信件服务最早流行于地广人稀的澳大利亚，之所以会在英国推广，得益于其方便与快捷。

(二)外部风险控制

邮政业面临的外部风险包括安全事故、经济危机和信任危机等。为应对这些风险，寄递企业采取了进行常规风险评估、拓展经营范围、推出新商业保险、开展反向物流业务等措施，取得了一定的成效。

1.防范安全事故

在外部风险的控制上，如何防范安全事故、确保邮递员的健康与安全，是非常重要的议题。这就需要建立健全风险评估系统、工作安全系统以及事故调查程序和危险货物特殊配送程序。法律要求皇家邮政为其雇员提供一个安全的工作环境。皇家邮政对健康及安全风险的评估载于英国皇家邮政的《内部风险评估手册》上。风险评估每年至少必须进行一次，在某些特定的情况下则会更为频繁。

皇家邮政与通讯工人联盟共同致力于推动邮政环境的建设，皇家邮政专门设有邮递健康与安全部门(Health and Safety of Delivery Personnel)。英国邮政每月都会出具雇员健康与安全月度报告。此外，英国邮政服务委员会也在积极推动引入新的雇主法律责任认证体系。

2.应对经济危机

经济危机对各个行业都会造成影响，邮政企业当然也不可豁免。英国皇家邮政的财务报告曾提及:“由于英国经济萎缩，其经营也是雪上加霜……企业用户和私人用户采取了一些降低成本的措施，直接导致在全部邮件总量中占有重要地位的商函业务量迅速下降。”

万国邮联的经济学家安森提出，应对金融危机，邮政拥有一件有力的武器，即它的美誉度——许多人认为，邮政是值得信任的。安森说:“用户重视速度和可靠性，但目前的危机使得可靠性成为用户的第一考虑，很多不满意银行的客户投向了邮政。”［9］

3.克服信任危机

电子媒介的兴起对传统服务形式构成了极大的挑战。人们逐渐将原本依托于邮政的服务需求转向其他媒介，譬如使用互联网方式付费。

不过，互联网给邮政业带来的除了挑战亦有机遇，譬如网上购物给邮政带来的契机。对此，英国邮政提供的反向物流服务大大提高了公众对邮政与网上购物平台的信任，实现了双赢的局面。英国邮政的反向物流服务是在ReTurn物流有限公司①美国物流公司，开发了DART软件系统(直接自动退货跟踪系统)来跟踪反向物流过程中从货物信息的每次扫入到货物最终处理的全过程中的每个细节。成果的基础上开发出来的。该项服务的主要对象是生产厂商、批发商、零售商以及书籍、CD、录像带、DVD等商品的直销商，所有这些商家在有效地管理退货、降低成本、腾出资金进行投资等方面正面临着挑战。英国邮政发挥自己的网络优势，推出了独特的反向物流服务，成立了专业的物流部门，利用自身的人力资源、现代化的网络以及由英国包裹公司和皇家邮政提供的技术保障，为新老用户提供一条龙物流解决方案。

四、结 语

邮政业的监管，是一个颇为复杂的公法议题。一方面，在2005年国家邮政体制改革之后，政企分开已经完成②2005年的邮政体制改革后，我国邮政业实现了政企分开，在剥离原国家邮政局的企业职能、资产和人员的基础上重组国家邮政局。我国目前的邮政监管机构设置采取的是“两级设置、垂直管理”的模式。国家邮政局负责全国邮政监管工作，31个省(区、市)邮政管理局负责本辖区的邮政监管工作，并受国家邮政局垂直领导。根据2008年国务院机构改革方案的要求，为加强邮政与交通运输的统筹管理，国家邮政局由原信息产业部管理整编制划归新组建的中华人民共和国交通运输部管理，成为交通运输部管理的一个副部级的国家局。。但负有普遍服务义务的邮政企业作为典型的公用事业，仍具有特殊的公法性质，政府的监管措施必须与普遍服务目标相契合，制度目标更多地偏向于保护公民的基本通信权利，而这也正是宪法赋予公民的一项高度的权利。另一方面，快递企业作为私法主体，邮政管理部门对它的监管是一个融合了行政许可、标准制订、信息规制、行政处罚等多元规制手段的综合性控制过程，制度目标更多地偏向于尊重市场竞争规律，引导培育有国际竞争力的中国快递品牌。再有，如何引导刚刚建立起来的快递企业行业协会发挥更多的作用，同样是邮政管理部门晚近工作的一个重点。在这样复杂的背景下，邮政业风险规制对于我国有着极为重要的意义。无论是邮政行业，还是寄递企业自身，都需要一系列完整、详细、可操作性强的常态化风险控制机制。

观察2009年4月修订、10月1日正式生效的《中华人民共和国邮政法》，虽然对邮政业监管提供了重要的法律依据，但其并没有对邮政业风险规制进行详细规定。与风险规制相关的文件只有《邮政通信突发公共事件应急预案(试行)》，但有一些省市制定了本区域的邮政业突发事件应急预案(譬如安徽省、山西省、广东省等)。不过，这些是远远不够的，在风险规制方面，英国经验可以为我们提供镜鉴，一方面，规制机构应当着力强化风险预警理念、细化风险应对规则;另一方面，邮政企业应当对通过内外部风险的控制，最大限度地降低风险，同时增强应对突发事件的能力。

［1］ OLIVER D，PROSSER T，RAWLINGS R.The Regulatory State:Constitutional Implications［M］.New York:Oxford University Press，2011:243－248.

［2］ HADDOW G D，BULLOCK J A，COPPOLA D P.Introduction to Emergency Management［M］.Burlington:Elsevier Inc，2008:2.

［3］ CREW M A，KLEINDORFER P R.Reforming the Postal Sector in the Face of Electronic Competition［M］.Cheltenham:Edward Elgar Pub，2013:322.

［4］ CAMPBELL J I.The Rise of Global Delivery Services:A Case Study in International Regulatory Reform［M］.Washington，D.C.:JCampbell Press，2001:275－276.

［5］ 郭宗杰.邮政普遍服务法律问题研究［J］.暨南学报:哲学社会科学版，2012(10):95－100.

［6］ The Challenges and Opportunities Facing UK Postal Services［EB/OL］.［2012－12－15］.http://www.berr.gov.uk/files/file46075.pdf.

［7］ Mail Security［EB/OL］. ［2012－11－29］.http://www.psc.gov.uk/postcomm/live/factsheets/Mail_security.pdf.

［8］ CAMPBELL－SMITH D.Masters of the Post:The Authorized History of the Royal Mail［M］.London:Penguin Global，2012:677.

［9］ 世界金融危机给各国邮政带来的机遇与挑战［EB/OL］.(2009－04－14) ［2012－11－07］.http://www.pfee.cn/pfee/news/detail/0/1789.htm.