论我国经济法视野下的区域经济立法

万 瑞

(安徽大学 法学院, 合肥 230601)

当前，我国法学界主要是从国内经济法角度出发，就区域经济发展中的相关法律问题予以探讨，缺乏将国际区域经济法与国内区域经济法相结合的 综合研究.而事实上，伴随着全球经济一体化的不断深入，有关区域经济立法问题不仅涉及我国区域经济的协调发展问题，也涉及我国如何通过完善相关经济法律，将我国国民经济融入到国际区域经济中，参与国际经济组织活动并促进我国国民经济发展的问题。为此，本文就我国经济法视野下的区域经济立法予以阐述。

一、区域经济法律调整的必要性分析

区域经济是当今国际与国内存在的一种客观现象。所谓区域经济，是指具有鲜明区域特色的国民经济，或是以客观存在的以经济地域单位为基础，按照地域分工原则建立起来的具有区域特点的地域性经济。按照该观点，作为一国经济运行中相对独立的经济层次，区域经济是一国国民经济的缩影，其首先是基于一国行政体制下各地区行政权力管辖下的区域经济，其次是基于经济地理上的自然或交通联系而形成的区域经济。而对于国际区域经济来说，鉴于国际经济行政力量的有限性，国际区域经济的形成主要是以各国经济地理上的相互联系与共同利益互补而形成的。区域经济发展的目标，首先是以保证一国国民经济的持续、稳定、健康发展为前提的，其次是保证各区域内部经济的协调发展[1]。区域经济法律调整的必要性主要体现在以下两个方面。

(一)区域经济的蓬勃发展，呼唤切实可行的区域经济法律

改革开放以来，我国基本形成了东、中、西三大地带以及长江三角区、珠江三角区、津京唐地区、闽东南地区等这样一些有重点、多层次、全方位对外开放的区域经济板块。但是，即使在长江三角区、珠江三角区这样一些发展相对成熟的地区，基于行政权力配置的不合理以及地方经济立法的冲突，阻碍生产要素自由配置的行政壁垒往往在市域间、省域间形成了一堵“看不见的墙”。因此，要清除行政壁垒，解决地方性法规间的法律冲突，需要有更权威的区域经济法律的有力调整，因为各省际间的区域经济合作急需合理的区域经济法律的支持。

(二)区域经济的社会价值属性，需要社会本位的立法

区域经济发展的立足点，不仅是一省、一市或各个经济区域的经济利益，更是要从全国经济的整体利益与大局出发，才符合区域经济发展的宗旨，因此，对区域经济的法律调整应具有极强的社会公益属性。基于目前我国法律体制的现状，对于区域经济的法律调整，仅仅依靠传统的以个体利益为本位的民商法来对市场平等交易关系的构建和破坏这种平等性行为的纠正，或者仅仅依靠以国家利益为本位的行政法对行政权力的确认和规范，都无法达到区域经济的快速发展与国民经济健康发展的最佳平衡点。社会公共利益日益重要，使以社会利益为本位的经济法备受关注[2]，因为经济法立足于追求社会整体利益，形成协调、有序、积极的区域经济发展体系，能处理好经济区域间的利益均衡问题，能站在全国一盘棋的高度把握区域经济的发展走向，能提供最为宏观的制度保障。因此，以经济法为主体的经济法律的及时调整，对于我国区域经济的健康发展至关重要。

二、对国外区域经济立法的借鉴

地区经济发展不平衡作为一个客观的经济与社会现象具有一定的普遍性，发达国家和发展中国家概不例外，区别只是这种差距的程度、产生的原因、治理时机的掌握和政策措施的着力点有所不同，借鉴其经验对我国发展区域经济有积极作用。

(一)美国的区域经济立法

美国的经济区域由北部、西部、南部三大区构成，区域经济发展不平衡，严重影响了美国经济的发展。为了改变这种情况，首先，联邦政府制定了区域开发规划，建立健全了区域开发法律制度和管理机构，可谓是“区域开发未动，立法先行”。自20世纪60年代起，从罗斯福、约翰逊直到克林顿总统，都相继颁布了一系列协调区域经济发展的法律、法规和重要法令，如《地区再开发法》、《公共工程和经济开发法》、《加速公共工程法》以及《农村发展法》等。其次，提供财政援助，加大落后地区的资金投入。再次，充分利用当地的有利条件，恰当选择开发重点，制定优惠政策，引导人力资源合理流动，以科技推动生产力[3]。经过对各区域进行因地制宜的区域经济法调整，美国原来相对落后的西部、南部终于崛起，成为“阳光地带”，完成了美国地区间的经济一体化。

(二)日本的区域经济立法

同美国一样，日本也十分注重区域经济法的制定，实现区域经济政策的法律化。日本从20世纪60年代开始，把促进地区间的均衡发展、消除经济布局中的过密或过疏问题、缩小经济活动的地区差异等作为区域经济立法的主要目标，并通过经济立法建立了规范的财政转移支付制度，实施了财政投资、融资政策及其相关措施。首先，早在1950年就制定了作为地区开发根本法的《国土综合开发法》，后来又相继制定了《孤岛振兴法》、《山村开发法》、《北海道开发法》等关于特定落后地区振兴的法律和《新产业城市建设促进法》、《低度开发地区工业开发促进法》等关于对产业的空间布局进行引导的法律以及《控制首都圈市区内工厂等新建法》、《工厂立地法》等限制大城市圈工业布局的法律[4]。其次，还注重全国经济的布局，1962年制定的《全国综合开发计划》明确指出：“工业的正确配置必须逐步向投资效果高的地区集中”[5]。

三、我国区域经济法律调整的效果评价

(一)缺位问题

改革开放以来，党中央、国务院针对区域经济发展的需要，先后出台了包括发展经济特区与经济开发区、西部大开发、振兴东北老工业基地等相应的经济政策，取得了举世瞩目的成绩。但令人遗憾的是，纵观改革开放以来我国的经济立法实践，有关区域经济立法仍基本处于分散、无序，且以地方性法规和规章为主的状态，且行政色彩浓厚，全国性的区域经济发展基本法尚属于空白。这种缺乏统一法律调整下的区域经济，不仅不能将党和国家的区域经济政策转化为国家意志，而且由于地方性法规与政策的随意性和非连续性往往还阻碍着区域经济的发展。

(二)冲突问题

在区域间利益尚可相互兼顾时，各地方之间尚可相互协调，但在利益冲突显著的方面，地方政府往往会从保护本地利益出发进行地方性立法，以发展区域经济为名，行地方保护主义之实[6]，使得区际、省际贸易壁垒高筑。地方政府这只“看得见的手”的较量，引发了区际、省际法律冲突，同时还导致后发展地区的利益得不到必要的照顾和优先的财政支持。严重阻碍这一区域经济的均衡发展。

(三)与国际区域经济法的不协调问题

随着我国“入世”的不断深入以及更多地参与国际性区域经济组织，我国的区域经济立法与国际区域经济法存在一个协调的问题[7]。在此方面突出表现为在对外交往贸易中，有关国际区域组织和WTO所确立的贸易惯例和政策，是我国区域经济立法中必须要考虑的因素。

四、对完善我国区域经济法律的思考

目前我国区域经济法调整中存在的缺位问题、冲突问题以及与国际区域经济法的不协调问题的形成，与我国法学界对此方面问题研究不够深入进而使实践中的区域经济立法缺乏理论研究指导有极大的关系。为此，探讨如何完善我国的区域经济立法，也应从以下三个方面入手。

(一)制定区域经济基本法

针对我国区域经济法调整缺乏经济基本法的问题，全国人大常委会应当制定在区域经济发展中处于基础地位的区域经济基本法，以特定的程序和实体法律明确规范我国区域经济的总规划、总目标、总原则以及区域经济发展中所涉及的相关经济主体的基本权利、义务和责任，并以基本法律的形式表现出来。与此同时，制定区域经济基本法应注意以下问题。

1.区域经济基本法应具有稳定性

我国关于区域经济方面的政策较为成熟，也先于区域经济基本法而产生。从这一点出发，区域经济基本法首先是将现行的区域政策法律化。经济法是国家政治权力对经济生活外部所进行的超经济干预，上升为国家意志的区域经济基本法不能朝令夕改[8]。通过制定区域经济基本法，以确定、稳定的法律，明确界定中央和地方的权限，是协调区域间利益的原则、方式、方法，保障区域经济发展的持续、稳定，从而改变目前政策调整的不稳定性与非连续性。

2.区域经济基本法应制定长远规划，对全国经济合理布局

高瞻远瞩统筹区域发展是应时之举，应根据党和国家的发展规划将适合我国国情的长期区域经济规划反映在区域经济法中，树立全国一盘棋的思想，将中西部开发、振兴东北老工业基地等项目纳入区域经济基本法的调整范围，有计划、有步骤地实现区域经济非均衡协调发展的目标，形成合理的区域分工、经济布局。

3.建立全国性的区域经济领导机构，统一领导和协调区域经济发展工作

区域经济发展不平衡问题涉及领域广，工作难度大，涉及社会的方方面面和政府的多个部门。应在设立国家级有权威的跨地区的开发管理委员会的基础上设立全国性的区域经济领导机构，既可以使若干职能部门通力合作形成合力，减少扯皮，还可以使专门机构对区域经济间利益进行协调，把握区域经济的总体发展态势，不至于使区域经济基本法成为空谈。

(二)进行制度创新，解决经济区域间的法律冲突

根据国内外经济立法的实践，造成经济区域间的法律冲突，实际上是由经济区域法律调整的二元结构所必然导致的[8]。一方面，从宏观经济法律调控角度分析，作为中观经济的区域经济本身应属于宏观经济法的调整对象，其发展首先必须服从国民经济发展的总体目标；另一方面，在市场经济与中央和地方分权立法的体制下，区域经济内的法律调整问题又属于中观经济法的范畴，其中属于行政管辖范围内的法律调整由地方性法规实现；属于跨地区的区域经济之法律调整则主要通过不同区域之间的经济合作协议予以实现。因此，基于不同区域合作所产生的法律调整出自各自的利益极有可能产生法律冲突。为此，建立对不合理区域经济立法的纠正程序就显得极其必要。此方面的制度创新可以从两方面进行：一是在全国最高立法机关建立对区域经济立法的审查制度，授权专门机构对地方性立法和跨地区的区域经济协议，实行事先或有人提出异议时的立法审查，对不合理的区域经济立法予以纠错；二是建立对区域经济立法的司法审查制度，即在对己发生的区域经济立法产生异议时，启动国家最高司法机关(最高人民法院)的诉讼机制，对相关区域经济立法的有效性进行裁决，以维护区域经济立法的应有秩序。

(三)注重国际区域经济法与国内区域经济法的协调

首先，在理论研究领域，要打破基于部门法与学科界限，加强国际经济法与国内经济法学界的相互联系，综合研究区域经济发展的法律问题，通过专题研讨，提出对区域经济立法有指导意义的意见。其次，在具体区域经济立法的实践与立法审查中，应将国际区域经济立法与国内区域经济立法的衔接问题作为重点关注与审查内容予以考虑，只有这样，才能使我国的区域经济立法符合世界区域经济法律调整的要求，进而促进我国区域经济的健康发展。

参考文献：

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[2]骆天健.有关经济法在社会公共利益中社会性的探讨[J].经营管理者，2011,(7):26-29.

[3]刘建芳.美国的区域经济政策及其启示[J].东南大学学报：哲学社会科学版,2009,(1):11-16.

[4]曹玉书,杨洁,程晓波.区域经济政策国际比较[J].中国投资,2002,(8):46-51.

[5]衣保中,任莉.论日本的区域经济政策及其特色[J].现代日本经济,2003,(5):77-82.

[6]张大成,王建州.论区域性行政垄断的问题与应对[J].辽宁工业大学学报:社会科学版,2010,(3):37-41.

[7]钟昌标.国际贸易与区域发展[M].北京:经济管理出版社,2010:49.

[8]李昌麒，张波.论经济法的国家干预观与市场调节观——对国家与市场分析范式的一种解读[J].甘肃社会科学,2006，(4):24-26.

[9]董玉明.区域经济法律调整的二元结构解析[J].山西大学学报,2004，(3)：21-26.