保障性住房分配公平问题探讨*——以法经济学为视角

钟 颖

(西南政法大学经济法学院，重庆 401120)

随着近几年来城市化进程日益加快、房价不断攀升，城市住房问题日益突出。为了满足广大民众的住房需求，国家在“十二五”规划里提出了“实现未来5年将使保障性住房覆盖率达到20%”的宏伟目标。作为一项重大的民生工程，在积极探索保障房工程如何融资、选址、实施的同时，我们不能忽略后续的配套制度建设。在资源有限的情况下如何公平分配这些资源就是其中的一个关键问题。

媒体接连曝光的“陕西山阳县被曝出经济适用房申请者九成是公职人员”、“郑州‘房妹’11套房事件”等一系列丑闻，暴露了当前我国保障性住房分配环节上出现的问题。“为社会底层群众提供保障性住房，这是政府为民众办的实事、好事，是实现公平与正义的一个方面。而如何将这些保障性住房分配到最迫切需要的群众手里，是实现公平与正义的另外一面。”［1］3600万套保障性住房在全国各地将分批次逐步完工，进入分配环节，要将有限的公共资源合理分配，更加迫切需要我们进一步完善当前的保障房分配制度。

一 保障性住房分配现状——以重庆市为例

所谓保障性住房，通常是指由政府统筹规划、建设、管理，提供给特定人群使用，限定了建造标准和销售价格或租金标准，具有社会保障作用的住房。保障性住房包括廉住房、公租房以及经济适用房等，更侧重于住房最终目的——为特定人群提供住房保障［2］。在关于保障性住房的供应体制问题上，国内有一种较为普遍的观点是:中低收入家庭购买经济适用房，对“夹心层”供应公共租赁房，最低收入家庭租住政府或单位提供的廉住房。“僧多粥少”是我国目前保障性住房建设面临的现状。以重庆市为例，全市中低收入家庭占总人口的三分之一，大约1000多万人口需要公共租赁房。事实上，重庆市2011年提供的公共租赁房为22.6万套，数量远远不能满足巨大的需求［3］。而且我们可以预计，在全国这种情况将持续很长一段时间。然而，在全国分配不合理现象却普遍存在。据2011年度的保障性住房的审计报告显示，在16个城市去年开工建设的1.97万套公租房中，有4407套被违规出售或另作他用，有4247套被分给了不符合条件的家庭，其所占比重达24%，也就是说，近三成公租房存在着分配上的漏洞［4］。

二 保障性住房分配不公的根源剖析

保障性住房分配过程中客观存在的营利空间是违法者破坏公平分配秩序的根本动力。对于廉租房和公租房而言，由于国家的政策支持，其租金往往会大大低于市场租赁价格，这就给不适格的主体利用这类住房转手出租留下了牟利空间，主要有两类人:一类是利用权力寻租，占用这类住房进行非法牟利;另一类是适格主体在经济状况改善后不及时退出，继续占用资源，进行一些牟利行为。根据国务院住房和城乡建设部以及地方政府关于经济适用房的规定:“在取得完全产权前，经济适用房购房人只能用于自住，不得出售、出租、闲置、出借，也不得擅自改变住房用途”［5］。而在经过若干年限取得完全产权后，缴纳相应土地收益等价款即可上市交易。由于经过一定时间，市场房价上涨，转手出售经济适用房就会带来一定的利润空间。这些牟利空间是诱使有些人非法占用保障性住房的源动力。

趋利避害是每个自然人的本性，这种本性支配着我们在生存、发展中的一切行为选择。现实生活中的人们对是否遵守某个具体的法律法规这样的行为选择也是在趋利避害动机下作出的。违法成本的实质就是对违法行为人某种法益的剥夺，其外在表现形式多种多样，民事法律中的支付违约金、赔偿损失等，行政法律中的吊销生产许可证、罚款等，刑事法律中的各种刑罚都是剥夺法益的具体形式［6］。通过剥夺违法行为人某种法益，限制或剥夺其再犯能力，进而达到预防违法犯罪之目的［7］。当预期违法成本高于违法收益时，人们会倾向于守法。在预期违法成本和违法收益大体相当时，根据个体违法风险的偏好程度，会选择违法或守法。只有当违法收益高于违法成本，行为主体才会倾向于选择违法，而且会选择违法收益最高、违法成本最低时实施，即使最终被法律追究，也不会对该主体将来的行为和其他主体的行为产生太多的威慑和预防作用。所以从法律经济学理论分析，如果在其他条件不变的情况下，在一项制度的法律责任部分设定上提高违法者的违法成本，使之高于违法收益，并且要足以让正在准备实施违法行为的人望而却步。法律是一种行为规范，是人们行为的准绳，它的一个很重要的特征就是可预见性，即由于法律规范的存在，人们可以预先知道自己行为的性质和后果，借以认知、判断和选择自己的行为［8］。理性的“经济人”总是会在衡量成本后作出违法或守法的行为选择。“罪犯和试图控制犯罪的人们在整体上对可计量的机会和刺激都会有反应”［9］。

成本理论对“经济人”的行为具有导向性价值，这个理论在保障房分配问题上同样适用。住房作为一种价值不菲的不动产，在现今房价飞涨的背景下更突显其对人们生活的重要性。在现今经济环境下，住房无论是出租还是出售，都能带来巨大的价值。这也是诱使一些人违背诚信或者利用权力寻租，愿意冒风险在保障性住房分配上揩油的动力所在。然而，另一方面是现今我们在住房保障分配制度上存在的一些问题客观上使一些“揩油者”的违法成本并不高，使得这部分人在分析比较后选择冒风险去攫取这部分利益。

三 保障性住房分配中存在的制度性问题

为了规制不合理利用保障性住房行为，国务院住房和城乡建设部出台了《公共租赁住房管理办法》等一系列部门规章和规范性文件，各地也相继出台了较为细致的分配流程和相关管理规定。这些措施的不断完善使得保障性住房的申请对象、分配流程、后期管理、退出机制以及责任制度等都有了较为详细的规定，使得保障性住房的分配、管理、运营日趋规范化、程序化。从整体上看，我国在保障性住房分配上已经建立了一个相对完整的制度架构。但频频出现的问题也暴露了这个制度存在的问题。笔者认为以下问题是导致违法者预期违法成本太低的原因，值得探讨:

(一)公示制度缺少有效性

在保障性住房分配流程中，最终通过审核参与分配的名单公示以及最终成功申请的人员名单公示是很重要的环节。虽然我们有了媒体、网站等各种公示渠道以及时间、内容等公示规定，也有着较为详细的公示制度，但是我们忽略了公示的有效性。这也是促使一些骗取保障性住房的人敢于伸手的重要原因。一方面，从利害关系角度考虑，非中低收入群体和未申请人往往很少会去关注这些公示的信息，只有潜在的有类似需求的群体才会给予关注;另一方面，即使关注这些信息的人也很难对这些公示的信息进行有效判断、监督。因此导致的结果是公示流于形式。

笔者认为影响公示有效性的主要原因有以下几点:1.公示内容过于简单。在现实生活中，我们看到的往往是一个审查结果的名单，或者附加一些家庭住址、职业、收入等简单的信息。关注人很难对此作出有效的判断。2.公示的地域范围过于狭小。现实生活中普遍的做法是将各种名单简单地张贴在一些地方办事机构的宣传栏或者放在政府的网站上，这两种方式带来的结果是具有地域局限性的。即使是网站，虽然全国可以查询，但关注的人也会很少。3.公示方式过于僵化。现今主要的做法是通过某些政府办事机构的宣传栏、网站和地方媒体的形式公布保障性住房分配结果的信息，而这些做法都使结果缺少足够的关注，得不到广大群众的监督。

从关注者角度考虑:一方面，中低收入阶层很大一部分人受文化程度的限制，获取信息的能力较为有限;另一方面，在现今市场经济不断发展，城市化进程加快的今天，在偌大的城市中人与人的交流沟通是缺乏的，人口密集并且流动频繁的城市中没有费孝通先生笔下那种乡土社会中的熟悉和默契，政府部门甚至是基层群众自治组织对于一个公民的了解是有限的。这些因素也决定了群众只能通过一些较为形式化的方式从一些政府公开的简单信息来做判断，信息较为不对称，能发挥的监督作用很小，给了权力寻租人和不适格申请人较大的违法空间。

(二)监督制度不健全

从我国中央和地方出台的关于保障性住房分配的政策规定可以看出，保障性住房的供给主要还是靠政府，由政府建设和筹集房源。同时，分配和监管也是由政府部门负责。这就意味着政府同时拥有产权和监管权，因此这就难免会出现在分配过程中政府部门工作人员权力寻租，将保障性住房变成“寻租房”、“关系房”等手中牟利的工具，出现分配不公的现象。基于行政能力和效率考虑，审查主管部门对于申请人往往也只是限于形式审查。审核力度不够的原因是多方面的，一方面，社区审核的主要依据仅是申请对象提供的材料，缺乏实际考察，使审核缺乏全面性和完全真实性;另一方面，房管部门的任务繁重，由于人力不够很难有足够的力量进行实际调查，缺乏定期或不定期的检查，使得动态调整监管保障户的成效不明显［10］。而在当前相关部门开具虚假证明的现象客观存在的情况下，这也导致主管部门的审查和监督以及事后公示监督很难发挥作用。

另外，由于中低收入阶层的收入状况是在不断变化的，而当前我国的个人收入申报制度不健全，这就导致住房保障部门难以完全掌控入住保障性住房群体的动态变化情况。虽然住房城乡建设部在2012年11月6日发布的《住房保障档案管理办法》中有关于归档范围的规定，其中第四款规定了动态管理材料。但在现实中这个环节限于形式审查，整个过程主要是由住房保障部门在完成。这样导致的结果是一旦成功申请保障性住房，将使保障性住房入住者处于相对静止状态，即保障性住房的取得者将终身享受国家政策性保障权益，即使家庭经济状况发生根本性的变化，超出了规定保障适格主体的范围，仍长期占据保障性住房，甚至将保障性住房作为营利的工具，审计等监督部门查处的也只是一些较为明显的违法行为。

(三)责任制度不合理

目前，在保障性住房的分配过程中骗购保障性住房、分配过程中权力寻租现象频频出现。除了监督机制不够完善之外，很重要的一个原因是责任制度不够完善。首先表现在惩治违法行为力度不够，以住房和城乡建设部公布的《公共租赁住房管理办法》为例，其第十五条规定:“申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请公共租赁住房的，市、县级人民政府住房保障主管部门不予受理，给予警告，并记入公共租赁住房管理档案。以欺骗等不正手段，登记为轮候对象或者承租公共租赁住房的，由市、县级人民政府住房保障主管部门处以1000元以下罚款，记入公共租赁住房管理档案;登记为轮候对象的，取消其登记;已承租公共租赁住房的，责令限期退回所承租公共租赁住房，并按市场价格补缴租金，逾期不退回的，可以依法申请人民法院强制执行，承租人自退回公共租赁住房之日起五年内不得再次申请公共租赁住房。”我们可以看出，其中最主要的是罚款的行政处罚，对于这种性质恶劣的骗取行为，这种方式和罚款程度显然无法有效打击和预防该行为。而覆盖社会各个领域的较为全面的诚信系统尚未建立，仅仅限于保障性住房领域的诚信记录显然难以威慑类似行为。以上因素导致的结果是产生“绵羊效应”，骗租、骗购者将无所畏惧。

四 完善保障性住房分配的对策建议

法律有其局限性，并不能调控所有行为。对违法成本的控制，不仅要在法律上——主要是立法和执法上予以注重，同时应利用社会中的法以外的各种行为准则和道德规范对违法成本加以软调控，发挥民众的舆论谴责对违法成本增加的巨大作用［11］。因此，在完善相关保障性住房分配制度的过程中我们要利用各种方式有效提高违法者的违法成本，从而有效阻遏违法行为。

(一)提高公示制度的有效性

行政公示在本质上是民主决策的一种重要方式，其目的是确保行政决策顺民心合民意，最大程度地防止和减少因群众信息缺失而造成的决策失误［12］。保障性住房分配名单和其他相关信息的公示是行政公示的一种，其主要目的是为了实现公民知情权和决策科学化。根据前文分析，在我们的保障性住房分配过程中对于信息的审核更多的是形式审查，而在公示环节对于信息真实性能起到一个重要的监督作用。要想做到公示的有效，充分发挥公示的监督作用，笔者认为应该做到以下几点:第一，公示的内容要尽可能广泛和详细。首先，需要将相关保障性住房的政策信息详细公开，使广大群众全面、准确地知悉包括申请条件、房源、住房位置、退出条件等信息，构成监督的前提性条件。其次，申请人信息尽可能详细公开，包括申请人的工资收入、工资外收入、个人资产家庭消费等有利于公众判断和监督的信息，使公众知悉并且对信息真实性作出一些判断和监督，满足公众的知情权要求和发挥其监督作用。第二，公示的地域范围应尽可能广。要想发挥公众的监督作用，就必须扩大公示范围，而不仅仅局限于公民所在的某个地区，要让整个社会监督，使其充分曝光，让潜在的有监督作用的公民进行监督，真正威慑虚假申报的人。第三，公示方式应更加灵活。在广大中低收入阶层，一个较为普遍的问题是受教育程度较低，能利用的获取信息的渠道相对较少。这就要求政府部门在政策信息的宣传上要到位，将真实信息及时送到需求者手中，不仅包括分配前的政策信息，还包括分配过程和结果的信息。在方式上可以更加人性化，比如结果的通告会，召集所有申请人以及一些群众代表，听取审核结果的汇报。

(二)健全监督机制

鉴于行政机关内部频频出现利用保障性住房分配进行权力寻租的行为以及保障性住房使用缺少长效监督机制的现状，笔者提出如下政策建议:第一，审核监督过程引入更多的监督力量，如地方人大、民政部门、公安、检察院、基层群众代表等。这种做法虽然对行政效率会产生一定的影响，但无疑可以制约保障性住房管理部门的权限，加大违法者的违法成本，对其形成一定的制约监督作用，减少权力寻租的可能。第二，实行严格的定期审核制度，建立长效监督机制，避免“运动式执法”。一方面，要求入住保障性住房的家庭要及时申报个人财产信息，而且要更加全面详细，包括入住家庭成员的工资收入、工资以外的收入、个人资产家庭消费等;另一方面，要建立更为完善的个人资产调查机制，包括工资、人力社保、税收、房地产、公安户籍、个人银行、信用工商、证券、投资以及消费领域的管理机制，而且不仅仅是限于形式审查上交的材料，更要深入实地调查。第三，对于动态的核查信息要及时公开，接受社会监督。个人的隐性收入和生活实际消费情况往往很难为行政机关掌握，因此在核查过程中也会出现被规避的情况，而定期核查的信息及时公布有利于公众知悉，并形成社会监督，减少类似情况的发生。

(三)完善责任追究制度

根据前文分析，责任制度不合理是导致违法者预期违法成本太低而选择违法的重要原因。事后责任过轻，尤其是经济适用房的骗购问题上，与违法所得收益极不相称，即违法成本过低，使得很大一部分人愿意利用自身的条件，冒着并不大的风险去“揩油”［13］。目前各地方政府出台的规章普遍采取的做法是对这类行为予以收回住房、给以一定罚款和一定时期内不准申请保障性住房的处罚，对于违法的国家工作人员则采取模糊的“追究相关责任”。笔者认为，在不断完善保障性住房准入制度的同时，应该加大事后惩罚力度，进一步完善保障性住房分配管理中的法律责任制度。对于不同情况，有必要根据其情节轻重追究其民事、行政、刑事责任，其中主体包括恶意申请人、开具虚假证明的单位和个人以及玩忽职守、弄虚作假的保障性住房的审核工作人员。另外，在审核环节上要将责任落实到职能部门工作人员个人。

［1］符启林.骗取保障房不能罚款了事［EB/OL］.新华网，2012－03－30.

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