澳大利亚生态环境保护的举措及经验借鉴

何隆德

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

2014年3月，笔者赴澳大利亚重点学习考察了澳大利亚的历史人文、自然资源、生态系统维护、城市规划与建设、城市管理与绿化、公园管理与城市园林、污水处理与回收利用、再造林与河岸修复、清洁能源和清洁生产、环境保护的法规与政策等。作为发达国家，澳大利亚经济发展水平较高，生态环境良好。这种良好的生态环境，既得益于人口少、资源承载压力小等条件，更得益于环境保护的一些好的理念和措施。澳大利亚国土面积770万平方公里，人口2 200多万，人均GDP和居民收入分别是中国的11倍。地广人稀，资源丰富，开发历史短，这为保护环境提供了有利条件。但是，澳大利亚在生态环境保护上也面临着非常严峻的挑战，如国土面积约70%是沙漠地带、淡水资源匮乏、外来物种的入侵、过度依赖火力发电等。在推进工业化、发展畜牧业以及矿产资源开采过程中，澳大利亚曾经发生过严重的生态危机，有过惨痛的历史教训，如草场退化、河道干涸、物种锐减、水流污染、土地盐碱化等。从20世纪60年代起，澳大利亚政府不断采取措施进行治理，收到了比较好的效果。

一、澳大利亚保护生态环境的主要举措

澳大利亚生态环境保护的一个最大特点是起步较早。这与世界上一些发达国家走过的“先污染、后治理”的道路不同。澳大利亚保护生态环境的主要举措如下：

（一）把生态环境保护纳入国家战略

澳大利亚政府在现代化进程中吸取了一些老牌发达国家的教训，从20世纪30年代起，联邦政府就出台了一些环境保护政策，提倡在发展经济时注重对环境的保护。20世纪60年代开始制定环境保护法律法规，并不断完善，在处理发展经济和保护环境的关系上采取环境保护优先的发展战略。如特别注意从欧洲带来的有蹄动物对资源的破坏以及草场的退化，注意对野生动植物资源的保护，注意保护文化遗产和生物多样性等。从20世纪90年代起，澳大利亚政府每5年对全国生态环境开展一次全面普查，做出系统评估，并向议会提交详细的环境评估报告。由于环境保护起步早，在澳大利亚因经济发展带来的环境问题相对负债少，遗留问题不多，从而大大降低了发展成本。尽管在发展中也出现了一些环境污染问题，但国家不断采取措施进行治理，推动经济社会可持续发展。进入21世纪，为减轻环保给就业带来的压力，政府制定税收优惠政策，推动企业加快向现代服务业转型，积极鼓励环保产业的发展。

目前，澳大利亚政府已把生态环境保护纳入了国家战略。联邦政府、州政府与市政府之间建立了体系健全的机构和职能，三级政府在生态环境保护方面不遗余力，职责明确，分工协作。联邦政府主要从国家层面进行生态环境的统筹规划和综合治理，生态环境建设和保护的主要职责由州政府承担，市政府受州政府的指导和干预，在州政府发展框架下制定和执行本市范围内的环保规划。各级各地政府之间密切合作，制定规划，强化措施，确保政府生态环保职能的履行和生态环保权益的实现。近年来，澳大利亚政府加大生态环境保护的投入力度，每年的环保投资都接近100亿美元，其中，联邦政府每年用于生态环境保护的投入占全年财政预算的10%以上，州一级政府财政投入占到了20%以上。

政府的高度重视，为生态环境保护提供了可靠保障。从1836年开始到现在，澳大利亚建有世界自然遗产2处，国家公园600多处，自然保护区1000多处。此外，还有自然遗迹保护地、古迹保护地、天然动物园等277处。受到保护的国土总面积达23万平方公里，约占国土总面积的3%。澳大利亚服务业发展很快，服务业占GDP比重超过70%。环保产业发展迅猛，已成为澳洲的新兴产业。许多环保公司拥有世界先进环保技术。一大批环保和清洁生产服务公司活跃在世界各地，并成功进入中国市场。澳大利亚经济发展基本上完成了从传统工业向现代服务业的转型，城乡差距缩小，生态环境保护和经济发展基本达到了良性循环，协调发展。

（二）建构完善的法律体系，依法保护生态环境

澳大利亚环境保护的另一个重要特点是依法治理。澳大利亚环境保护立法始于20世纪60年代，是世界上最早出台环境保护法律的国家之一。经过多年的积累，环境保护的立法比较完善，理念先进，自成体系。既有单项立法，又有综合立法；既有联邦法，又有地方法。澳大利亚的联邦、州、市三级政府都有相应的法律法规。联邦的环境保护立法有50多个，如“环境保护和生物多样性保持法”、“碳税法”、“国家公园和野生生物保护法”、“大堡礁海洋公园法”等。联邦政府还有20多个专门行政法规，如“清洁空气法规”、“辐射控制法规”等。各州有关环境保护的法律法规则多达100余个，如维多利亚州的“规划与环境法”、新南威尔士州的“环境运营保护法”、昆士兰州的“规划法”、“石油天燃气法”等。通过立法，澳大利亚基本上把涉及环境保护的各个行业和领域纳入了法治轨道。

澳大利亚生态环保立法大多以预防为主，每个法律法规的条款规定得非常细，便于掌握，操作性强。比如新南威尔士州的环境保护法律，有17章201条，加上附件共有约15万字。澳大利亚环境保护执法是十分严格的，无论任何个人、企业或政府部门，只要违反了有关环保法律法规，都要受到最严厉的查处。工程开发项目如果不符合环境保护的法规要求，就会受到若干处罚。工厂违法排污将会受到重罚。在澳大利亚如果对原住民的文化进行破坏，就是最大的犯罪。对古建筑物进行改造必须符合遗产保护法。在动物保护区私自喂食野生动物都属违法行为。在澳大利亚很少见到人们对食品安全问题的担心，因为食品安全的立法和执法非常严格。企业发生食品安全事故，轻者关门停业，并终身不得从事食品行业。重者要承担刑事责任。澳大利亚各州都设有“环保警察”，负责环保执法。环境保护执法人员有很大的环境执法和处置权。

（三）倡导多元治理，扩大社会参与

澳大利亚环境保护的全民参与程度是非常高的。公民生态环保意识比较强，维护公共环境卫生的自觉性高，参与环保活动积极主动。各级政府非常重视公民在环保中的作用。通过宣传引导，营造良好的社会氛围，鼓励公民参与环保。通过购买服务、合作开发等多种形式，充分调动社会力量，构建互动机制，实现政府、企业、中间组织和个人的相互合作和良性互动。特别是注重公民对环保立法的参与，在制定有关环保政策和法律法规时，都要把有关法律法规草案散发给公众，广泛征求意见。环保部门还开办了一些辅导课程，帮助居民普及环保知识和技术。很多州都有系统完整的环保网络系统，介绍各州的自然生态系统、环保政策和法律法规以及环保知识技术等。

澳大利亚城市绿化和园林管理是开放式的。学校、社区、民间组织、志愿者团体都广泛参与到各种环保活动中。城乡居民都自觉参与植树、绿化、清理垃圾、维护园林等活动。城市居民房前屋后的花园和绿地，都按政府的统一规划和要求，由居民负责种植、管理和维护。政府为居民维护园林提供必要的设备，并有专人负责指导。在澳大利亚学习期间，昆士兰大学Greg Siepen教授给我们介绍，在城市园林维护和管理上，澳大利亚很多地方政府专门规划了一些学校园林作为中学生的实践课堂，专门开辟了一些城市园林供退休后的老年人种养花草蔬果和社交休闲场所。而且在近10年中，澳大利亚这种市政园林有很大增长。很多学校不但把这种园林管理作为学生生物、自然、美术课的实践课堂，而且作为筹集办学经费的一个重要渠道。很多老年人则把园林维护作为一种重要的社交休闲方式。澳大利亚还有人数众多的志愿者参加各种环保行动。如布里斯班近年实施的两百万棵植树造林计划，很多任务都是志愿者完成的。

澳大利亚政府在城市园林的管理和维护上，特别重视发挥企业的作用。政府制定了很多优惠政策，鼓励企业参与环保，加大生态环保投入力度。在很多环保项目上，政府注重与企业开展合作，共同开发。在澳大利亚，企业参与生态环境保护的程度是相当高的。如布里斯班南岸公园，就是在1988年世博会结束后，政府与企业利用世博会的场地合作开发的项目，该项目严格执行环保标准。2000年悉尼奥运会场馆建设和后期开发所产生的大量建筑垃圾污水，也都是由企业负责处理的。

（四）推进城市建设管理生态化

澳大利亚城市建设有严格的规划。在城市建设和管理中，通过规划把各部门统一起来，分工负责，协调一致。城市规划坚持以人为本，以社区为单元来进行城市的功能布局和空间设计，围绕社区建设和居民生活需要来展开，而不是围绕产业布局来制定规划，尽量满足人的多层次、全方位的需求。如墨尔本致力打造20分钟生活圈。总体规划超前并执行严格，有的坚持百年不变。社区详规在充分调查和了解民意的基础上，根据人口变化情况每两年调整一次，完善功能布局，确保规划的科学性。各项城市规划和管理政策、法律出台，都有广泛的民意基础。城市新开发项目，必须符合规划要求，履行严格的审批手续。

澳大利亚的城市建筑严格执行绿色建筑标准，规定可持续性指标，由第三方机构绿色建筑委员会负责评估。近几年来，随着移民的涌入和人口的迅速增加，澳大利亚居民住房需求量增加，房地产不断升温，建筑业发展很快，大量的建筑垃圾、噪音和扬尘成为新的环境问题。为了减少城市建设对环境带来的影响，澳大利亚的维多利亚、新南威尔士、昆士兰等州都将房屋建筑的施工许可由政府转到议会，提高门槛。澳大利亚政府出台了建筑可持续发展规范，强力推行工业化建筑作业，有效解决环保难题。任何单位和个人建房，必须按照该规范提出申请，报州议会审批。申请表内容涉及建筑规模、地点、格调、性质、功能、工期以及对周边环境的影响、邻居的态度、第三方机构的评估意见等，稍有不实，就会被否决。目前，澳大利亚的建筑工地基本上都采取钢架结构，改变了传统的混凝土结构，建筑垃圾大大减少，建筑噪音也比较小。在澳大利亚，基本没有见到城市大拆大建情况，城市都保留了不少旧建筑，档次虽不高，但留有城市记忆。

澳大利亚城市公共设施功能配套，简单实用。城市街道不宽，但干净整洁、四通八达、人车分流、公交先行、设自行车道。政府通过对停车场建设的高税收，鼓励居民多坐公交出行等。城市排水系统非常完善，基本做到雨污分流，饮用分开。在很多城市都建起了规模化和现代化的污水处理厂。城市居民生活用水分“白、灰、黑”三级，实行分级管理，在澳大利亚很多建筑物上和地下都有雨水回收系统。一般的建筑物和单位没有围墙，办公、购物、休闲融为一体，遍布花草的绿地随处可见，开放式的公园古树参天。乡村建设基本与城市接轨，绿树成荫，路网发达，出行极为便利。

（五）尊重自然规律

在生态环境保护上，澳大利亚非常注重对野生动植物的保护，注重对自然生态链的维护，注重保护生物多样性，注重对外来物种入侵的防范，注重人与自然的和谐相处。按照自然生态链进行环境治理，尊重自然规律，是澳大利亚近年来环境保护的一个鲜明的做法和特点。如在再造林、河道修复、植被管护等工程项目中，他们根据不同的土壤环境、气候条件、水文地质和生态系统，选择不同的树种，强调树种和生物的多样性，并模拟自然界植物的生态系统进行整体修复和改造。比如布里斯班市近些年推出了200万株造林计划，就是根据不同土壤、水文条件，栽种不同的树种，并形成生物链，以保证造林效果。在河道修复方面，澳大利亚很少见到水泥河岸与堤坝，基本上是保持了自然生态系统和生态链条的特征，考虑的主要是如何保持河岸的自然特性，如何有利于动植物繁衍和生长。在维护自然生态性措施方面十分有力，对本土野生动植物资源保护力度很大，对防止外来物种入侵十分重视，动植物检验检疫极其严格。近年来非常重视新能源的开发，提倡家居安装太阳能，州政府给予补贴。

当然，澳大利亚在生态环境保护方面也存在一些狭隘的利己主义，比如澳大利亚环保技术较为先进，但往往以知识产权保护为名，对向发展中国家转让环保技术设置种种障碍。近年来，澳大利亚推动产业升级，把落后产业向发展中国家转移，给发展中国家带来了沉重的环境负担。澳大利亚的日常生活用品很多产自中国和越南等国。尤其是，澳大利亚的生活用纸浪费很大。澳大利亚是世界上桉树最多的国家，生活用纸都用桉树制造，但澳大利亚不直接生产桉树纸，而是出口桉树到发展中国家造纸，再进口生活用纸。澳洲粮食种植和畜牧业发展较快，已成为农畜产品出口大国，为了提高产品品质，澳洲大量使用太平洋岛国的鸟粪作为肥料，给这些岛国带来了生态危机。这种狭隘的做法，对全球生态文明建设和环境保护是不利的。

二、经验借鉴

生态文明建设重在保护环境。在环境保护问题上，虽然我国国情与澳大利亚不同，但澳大利亚很多好的做法和经验是值得我们借鉴的。

第一，要实施环境保护优先的发展战略。澳大利亚环境保护的一个最大亮点是起步早。因为起步早，在环境保护问题上负债少，经济发展成本低，这与世界上不少发达国家走过的先污染后治理的道路是不同的。与澳大利亚相比，我们经济发展水平相对较低，但环境问题却十分严重。这种反差说明，我们在发展经济上所付出的环境代价是很大的，而且生态环境一旦破坏，恢复代价很大甚至不可逆转。因此，必须下决心走出以牺牲环境为代价的旧发展路子。习近平指出：“现在不拿出壮士断腕的勇气，将来付出的代价必然更大。”［1］政府要牢固树立环境保护优先的发展理念，把环境保护纳入国家战略，承担起环境保护责任。要落实科学发展观，形成环境保护优先的观念导向、政策导向和工作导向，推动经济社会可持续发展，降低发展成本。

第二，要构建全员参与的环境保护机制。环境保护是全社会的共同责任。要形成政府主导、企业主体、全员参与的环境治理体制，明确主体责任，协调利益关系，形成互动机制。“政府作为公共权力和公共资源的最大掌控者，如何科学定位其职责担当规范其施政行为对推进生态文明建设具有关键性的作用”［2］，在环境保护上应承担主要责任。要把环境保护的考核指标纳入政府考核体系，落实政府责任，实行责任追究。同时，应树立大环保理念，扩大公民参与环境保护，推动环境保护的社会化进程。要按照“谁使用谁付费、谁破坏谁赔偿”的原则，确立企业在环境保护上的主体责任。要采取多种形式，动员全社会力量参与环保。要把环境保护教育纳入学生综合素质教育中，在广大青少年中开展持久的生态环境教育，逐步把生态环境知识列为中小学的一门课程。环境保护离不开教育，“生态文明建设需要反思人的观念，提供人的素质，改变人的行为”，这一切在很大程度上依赖于教育［3］。要在社区、乡村开展生态环境教育和宣传，在全社会营造良好的爱护环境、保护环境的氛围。要发挥民间组织在保护环境上的作用，促进环境保护新兴主体的成长。

第三，要实现生态环境保护统筹发展。澳大利亚在生态环境保护统筹发展方面是做得较为成功的。政府之间、城乡之间、区域之间有基本的政策对接、统一的规划和良好的合作关系。近年来，我国各级政府生态理念和科学发展意识进一步增强，对生态环境保护和生态环境建设更加重视，但在生态建设规划和生态环境保护统筹发展方面需要进一步加强。特别在城乡之间、区域之间还存在不衔接、不协调的状况，影响了环境保护的统一秩序和工作效率。因此，要增强生态建设的科学性和前瞻性，突出生态环境保护的系统性和协调性。要坚持以人为本，尊重自然规律，按照城乡统筹、合理布局、因地制宜、适度超前的原则，科学制定和实施城乡规划，真正做到规划先行，以科学规划统领科学发展。要在坚持生态建设规划的科学性、创新性、系统性的基础上，力求生态建设规划的可行性和可操作性。要处理好近期建设和长远发展、经济社会发展和生态环境保护的关系，促进资源、能源节约和综合利用。要重视生产、生活、生态互动共赢体系的建设，实现经济发展与生态环境良性循环与协调发展。要形成统一、协调、高效的联动机制，确保生态建设的区域统筹。

第四，要建设生态城市。城市化是现代化的必然趋势。与澳大利亚相比，我们在城市建设规划起点、规格、标准等都相对较高，但在绿色城市、生态城市的建设标准上，则相对较低，与澳大利亚存在很大差距。随着生态文明建设战略的深入实施和各级政府工程建设投入大幅增长，我们必须深刻反思和深入研究城市建设工程对生态环境的影响。要认真处理好工程建设与生态平衡之间的关系，在工程规划设计、工程建设施工、运行管理等各个阶段都要重视生态环境保护工作，提出相应的对策和措施。要积极探索工程建设有利于生态文明建设的调度和使用模式，实现社会效益、生态效益和经营效益的同步提高。要严格执行城市建设规划，实行城市精准管理，减少重复建设、盲目发展和资源浪费等问题。建设生态城市关键在人，关键在人的生活方式。“激发公众参与生态城市建设的核心动力是市民自身生活方式不断生态化生出的内在需要。”［4］要通过转变市民生活方式，充分激发广大市民参与生态城市建设。

第五，要坚持依法治理。我国已制定了一系列环境保护法律法规和标准，对推进我国生态环境保护和建设起了十分重要的作用。但已有法律体系还不健全，执行也不到位。因此，要强化环境保护法律法规体系建设，坚持依法治理环境。要完善生态文明建设的相关法律法规，使之更具科学性、前瞻性和操作性。完善执法体制，加强基层执法力度，严格环境执法。特别是要加强野生动植物保护的立法和执法。必须严厉打击捕猎、盗伐、破坏野生动植物资源的行为，严厉禁止捕杀和贩运野生动物，切实管住市场，管住餐桌。保护好野生动植物资源，就能维护生物链条，促进生态平衡。

［1］中共中央宣传部，编.习近平总书记系列重要讲话读本［M］.北京：人民出版社，2014：60.

［2］肖文涛，谢淑珍.论推进生态文明建设的政府职责担当［J］.福建论坛，2013（10）：160－165.

［3］高贵华，岳伟.论教育在生态文明建设中的基础作用［J］.教育研究，2013（12）：10－17.

［4］原丽红，谢志刚.生态城市建设与市民生活方式的生态化［J］.华北电力大学学报（社会科学版），2013（1）：21－24.