政府绩效评估有效性提升的对策思考——以湖南省为例

唐志远

(湘潭大学公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

党的十八届三中全会提出，完善政府绩效管理，优化政府组织结构，加快转变政府职能，是有效政府治理的重要内容。政府绩效评估被引入到湖南政府管理当中，为建设“四个湖南”、“两型社会”以及“全面小康”起到了积极推动作用，也为湖南各级政府解决效率低下、职能越位、责任模糊、职能交叉等诸多问题提供了解决的办法。但是当前湖南政府绩效评估的功能定位并不完全清晰，战略管理功能、绩效改进功能没有得到完全体现，绩效评估也尚未向绩效管理迈出实质性步伐。因此，有必要进一步提升湖南政府绩效评估的有效性，充分发挥政府绩效评估的作用，实现湖南政府绩效评估的工具理性与价值理性的完美融合。

一 注重政府绩效评估的战略管理功能

战略管理是现代政府管理的重要形式，是通过对组织内外部环境、组织长期目标以及组织角色与环境的匹配的关注，以提高组织实现其使命的内在能力[1]。政府绩效评估发展到现在，一方面特别重视评估的方法和技术，另一方面特别重视其战略管理的功能[2]。政府绩效评估战略管理功能的凸显主要体现在：

(一)政府绩效评估须以构建和谐的政府公民关系为根本目标[3]。开展政府绩效评估有助于强化政府对公众的责任，也有助于公众对政府日常工作行为的了解，增强政府和公众的彼此沟通理解与互信。湖南各级政府要以加快富民强省、实现全面小康为目标，通过绩效评估，建立目标责任制，形成上下同心、干群同向的生动局面，提高政府绩效，回应公众期盼，做到改善政府和公众的关系。另外，在具体的绩效评估实践活动中，要坚决贯彻全心全意为人民服务的价值导向，突出医疗、就业、教育和社会保障等事关人民群众切身利益的民生指标，将这些指标作为重要考核内容，加大其分值权重。如在对湖南省14个市州政府进行评估的80余个二级指标中，民生建设指标有近40个，指标的数量和指标权重分别占到指标总量和总分值的50%和40%。同时，对未完成民生指标任务的市州或者省直单位实行“一票否决”。通过绩效评估，有效解决百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，百姓得实惠、政府得民心，政府绩效评估工作也得到了群众的支持和拥护，政府和公众的关系得到明显改善。

(二)政府绩效评估须以促进政府职能实现为使命。政府部门的绩效目标就是指公共部门适应所处社会环境的需要，依共有的价值观念[4]。根据国家或政府所赋予的使命和任务，经由构成人员的共同参与以及朝一致方向努力所追求的各种成就和最后结果[5]。湖南省各级政府要努力实现人民政府为人民的根本使命，要着力保障和改善民生，进一步抓好就业、住房、社会保障等民生工程，努力增加城乡居民收入，全面推进和谐湖南建设。具体来讲就是要紧紧抓住“富民强省”建设、“两型社会”建设、“四个湖南”建设和全面小康建设这几项中心任务，为实现政府使命打好基础。能否有效促进上述目标的实现，是评价湖南政府工作成效的重要标准。湖南政府绩效评估的目标设计、内容确定、指标设计、方法选择、结果使用等，都必须以促进湖南各级政府职能实现为使命。尤其是要通过加大民生指标的考核力度和权重，促使各地各部门将工作重心真正落实到全心全意为人民服务的使命上来，鼓励和引导政府扎扎实实为民办实事，实现人民政府的使命。

(三)政府绩效评估须以激励政府管理过程高效和管理结果公平为前进方向[6]。战略管理是一种结果导向的管理，聚焦于通过特定的战略计划和战略内容，并通过有效的选择和行动，战略不再是工作本身的目的，而是作为变革的力量来帮助政府管理目标的实现[7]。因此，管理过程高效和管理结果公平是战略管理的重要内容。实现湖南政府绩效评估工作的战略管理功能：一要不断加强对湖南政府管理过程的监管和评估，对政府工作实施月度、季度和年度考核，对发现的问题及时进行反馈，督促整改。为民办实事考核中，要继续对市州采取逐月报告、按季自评、半年检查、年终考核验收的办法，对进度滞后的及时进行整改督办，把考核与工作督查相结合；二要强化湖南政府绩效评估的结果公平导向。在对各市州和省直机关的绩效评估中，要加大对政务公开、微博问政等指标的考核力度，促使其结果公开公平；同时，在评估中要运用客观性较强、操作容易的指标，合理公正地对其工作绩效进行考核。对弄虚作假的行为，要依法依规严肃处理，确保政府绩效评估对结果公平的导向作用。

二 加强政府绩效评估的绩效改进功能

要改进政府绩效的功能，必须弄清楚政府绩效的具体内容。本文采用盛明科博士的“结果说”、“行为说”和“能力说”来概括政府绩效的具体内容。“结果说”主要是指政府履职所要达到的结果，是政府业绩的记录；“行为说”主要是指政府实际的表现及其状态；“能力说”主要是指政府潜在能力的一种外在作用的表现。这种概括政府绩效内容的说法，主要是从政府绩效产生的逻辑过程出发，抓住政府管理的公共性特征[8]。根据这一内容，湖南政府的绩效评估功能可从以下几个方面进行改进：

(一)应不断促进各级政府主要工作目标的实现。湖南政府绩效评估工作的开展，首先要紧紧围绕“四个湖南”建设，把着力点放在“四个湖南”和“两型社会”这两个战略目标上来。各项指标体系要做到密切结合“四个湖南”建设、“两型社会”建设的具体内容。其次，湖南省区域经济发展特征突出，长株潭“两型社会”改革试验区进入攻坚克难阶段，对长株潭的绩效评估要着眼于“两型社会”建设出现的新问题和新情况的考核；湘南承接产业转移示范区建设已经全面启动，对郴州、衡阳、永州三市政府的绩效评估则必须着眼于产业结构的优化和提质改造；大湘西地区是湖南省扶贫开发与攻坚的试点区，对湘西地区有关市州政府的绩效评估必须将生态经济发展和民生改善作为重中之重；对环洞庭湖生态经济圈内的相关市政府的绩效评估，则必须将环境保护和生态改善等指标的权重加重。总之，开展湖南政府绩效评估，必须以促进湖南省全面建成小康社会和区域经济协同发展为目标，确保政府绩效评估的重点和湖南省经济社会发展目标的一致。

(二)应不断改进各级政府的工作行为。政府工作行为一般是指行政行为，行政行为是行政主体实施行政行为的具体方法和形式。主要包括行政执法行为、行政合同行为和行政司法行为[9]。胡锦涛同志指出，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理[10]。这要求各级政府不断改进工作行为，提高执行力，获得公信力。首先，督促政府决策做到公开、公平、公正，确保科学民主决策。湖南政府绩效评估不仅要对政府的决策程序进行评估，还要对决策反馈过程进行评估，确保决策理念的先进性、导向的正确性和操作的可行性。其次，加强对依法行政的绩效评估，要在严格执法、制订和修改政府规章、理顺行政执法体制三个环节上强化绩效考核力度，科学设置与依法行政相关的各项绩效指标。另外，要加大对行政监督的绩效评估，行政监督分为事前监督、事中监督和事后监督，湖南政府绩效评估则要贯穿行政监督的全过程，每一个阶段都要根据实际情况设置有效的指标和构建全面有效的指标体系进行科学评估，还要对行政监督的标准和内容进行考核。

(三)应不断激励各级政府提升自身的工作能力。政府工作能力的提升，从政府绩效评估方面来讲，主要是通过对政府工作规章制度和公务员队伍素质的评估来促使政府自身工作能力的提升。因此，绩效评估要抓住两个着力点：一要对湖南各级政府的规章制度进行系统的评估。评估政府规章制度，主要是对其内容是否符合湖南当前经济社会发展的实际情况和对湖南经济社会发展与政府工作效率提高是否有帮助，是否可以帮助各级公务员开展工作提供良好的制度基础，是否帮助提高其工作能力；二要对湖南各级政府机关中公务员队伍的整体素质进行评估。要将公务员考核与政府绩效评估有机结合起来，将公务员年度考核结果与单位绩效评估结果相对接，建立按实绩论奖惩的激励约束机制，把评估结果与公务员考核特别是领导干部的奖金、津贴与提拔挂钩。对违规决策、执行不力、疏于管理和行政不作为、乱作为的公务员和领导干部，在绩效考核中要给予其所在单位扣分；对工作能力突出、工作责任感强、业务素质精的公务员的所在单位应给予奖励，用绩效评估和单位考核的双重方式促进公务员工作能力的提升。

三 推进政府绩效评估走向绩效管理

绩效管理建立在绩效评估的基础之上，成功的绩效评估不仅取决于评估本身，而且在很大程度上取决于与绩效评估相关的管理过程。美国国家绩效评估小组将绩效管理定义为：利用掌握的绩效信息，协助绩效评估机构设定统一的绩效目标，通过特定的绩效评估方法和技术，计算得出政府绩效的水平，以告知管理者维持或者改变既定目标计划，并且反馈计划和目标是否成功的管理过程[11]。目前，湖南政府绩效评估工作还停留在“评估”层面上，推动绩效评估走向绩效管理方面所做的工作较少。具体表现在，对政府绩效评估转变为对政府绩效管理的意识不强、思路不清、行动不够，绩效评估更多的是“年底算账”或者“秋后算账”，没有实现对绩效目标—过程—结果的全年性、全面性、全程性和常态化的绩效管理。另外，缺乏掌握政府绩效管理技术的专业人才是难以实现湖南政府绩效管理的又一重要原因。为此，实现湖南省政府绩效评估向政府绩效管理转变，必须做好以下两个方面的工作：

(一)要在湖南全省上下形成推进政府绩效管理的共识。政府绩效管理的推行，需要全社会参与，尤其是政府自身内部要达成共识，形成合力。首先，要创建绩效型政府的管理文化，建立顾客需求导向的政府，客观上要求湖南省各级政府放低姿态，厘清工作思路，从政府本位转向民众本位。政府一定要彻底成为公益服务的提供者，最好的办法是把政府所拥有的资源放在窗橱之中，任顾客根据自己的需求自由挑选[12]。这就要求湖南省各级政府的公务员，将顾客至上的理念融入湖南各级政府管理和服务的内容。在具体的工作中，要把老百姓当做顾客，以开展党的群众路线教育实践活动为契机，强化群众观念，形成为民服务的良好氛围。其次，要以制度建设促进政府绩效管理。政府绩效管理制度包括法律制度、责任制度和激励制度。政府绩效管理的法律制度需要国家层面给予指导，但湖南也可以先行出台政府绩效管理的地方性法律条例。责任制度主要着眼于落实湖南省各级政府工作人员和领导以及政府绩效评估机构的工作责任。激励制度的重点要放在激励种类的多样化和内容丰富化上面。

(二)要培养高素质的政府绩效评估专业化人才。管理就是整合组织的各种要素，包括各要素个体间关系的整合，也包括要素类别之间关系的整合[13]。政府绩效管理同样是整合政府内部资源和内部各要素间的关系。整合这些资源和类别关系的相关工作，需要专业的绩效管理人员来完成。目前绩效管理方面的专业人才匮乏，湖南省政府绩效评估委员会专业工作人员不到10人，工作任务十分繁重。市州和市县(区)人才匮乏的现象就更加严重，大部分市县(区)的绩效办几乎是个空架子，很多专业工作都是由非专业人员在办理和执行。人员力量不足特别是专业人才缺乏是湖南政府绩效评估转变为政府绩效管理的主要障碍。为了突破这个障碍，实现绩效评估向绩效管理的转型，必须加大专业人才的培养和引进力度，建设一支高素质的、专业化的政府绩效管理队伍。本文建议采取高校和机关定向培养与定向招录的方法解决人才匮乏的问题，一方面政府派有这方面实际工作经验的人员去高校学习政府绩效评估的最新理论知识和技术，另一方面将高校培养的政府绩效评估人才分配到从事政府绩效评估的部门实习，学习实际操作能力。在每年的公务员招考中，定向招录这方面的专业人才，为实现绩效评估向绩效管理转变提供人才保证。

[1] 陈振明.公共管理学(第2版)[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[2] 方振邦，罗海元.战略性绩效管理[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[3] 盛明科.政府绩效评估：多样化体系与测评实例[M].湘潭：湘潭大学出版社，2010.

[4] 唐兴霖.公共行政组织原理[M].广州：中山大学出版社，2002.

[5] Sorrentino M，De Marco M.E-Government performance：An interdisciplinary evaluation key[J].Physica-Verlag HD，2008，(9).

[6] 彭国甫.中国行政管理新探(第2版)[M].长沙：湖南人民出版社，2006.

[7] 张国庆.公共行政学(第3版)[M].北京：北京大学出版社，2007.

[8] 盛明科.政府绩效评估理论与实践[M].北京：光明日报出版社，2013.

[9] 陈瑞莲，张紧跟.地方政府管理[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[10] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.

[11] 宗钱.实施政府绩效管理的障碍及其消解[J].福州党校学报，2006，(3).

[12] 戴维·奥斯本.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，2006.

[13] 周三多.管理学原理[M].南京：南京大学出版社，2006.