论构建中国特色社会管理体制的内在逻辑

杨平

2004年，党的十六届四中全会提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2012年，党的十八大在此基础上提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”[1]。由社会管理格局到社会管理体制提法的变化，表明我们党对社会管理的认识更加深入、定位更加准确。可以说“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”是对中国特色社会管理体制全面准确的概括，五位一体的社会管理体制是马克思主义理论中国化在社会管理领域新的成果总结，而且这五个方面是有机联系、密不可分的，有着自身的内在逻辑。

一、党委领导是构建中国特色社会管理体制的前提

中国特色社会管理体制的构建和完善必须坚持党的领导，这是由我国社会主义的国家性质和共产党的执政地位所决定的。党的领导具体到不同地区、不同行业的社会管理活动中就表现为各级党委的领导。

（一）党委领导是社会管理保持正确政治方向的前提

社会管理制度是我国社会主义制度的重要组成部分，社会管理活动是关系到体现社会主义制度优越性、国家长治久安的大事，构建中国特色社会管理体制是当前完善和发展中国特色社会主义制度的关键环节，必须坚持党的领导。在中国革命和建设过程中，人民选择了中国共产党，中国共产党始终代表中国先进生产力的发展要求、始终代表中国先进文化的前进方向、始终代表中国最广大人民的根本利益，中国共产党以全心全意为人民服务为根本宗旨，为人民谋福利是中国共产党保持先进性的根本。因此，坚持党委领导就能够保证社会管理活动始终在先进政党的正确路线、方针、政策的指引下坚持社会管理的人民性，使社会管理活动坚持以人为本、科学发展，真正使社会管理创新成为社会主义制度不断自我完善的重要体现。

（二）党委领导是社会管理取得成效的前提

中国特色社会主义事业兴衰成败的关键在于党，宏大的社会管理活动能否成功关键在于党的正确领导。我们党是执政党，具有雄厚的群众基础和社会基础，党组织覆盖到全社会、延伸到最基层，在国家和社会生活中发挥着领导核心作用，各类其他组织都是在党的领导下开展工作的。各级党委所具有的统揽全局、协调各方的能力，决定了社会管理这一系统工程只有在党委的领导下才能调动国家和社会各个方面的力量，使社会管理真正取得实效。因此，各级党委必须充分发挥在社会管理中的积极作用，发挥广大党员的先锋模范作用，像精心谋划经济建设一样精心谋划社会建设，在社会管理活动中投入更大力量，调动更多的社会资源，使社会管理的水平不断提高，努力增加和谐因素、减少不和谐因素，保障社会管理健康发展和良性运行。

（三）社会管理的综合性决定了必须坚持党委统一领导

社会管理是一项综合性的系统工程，涉及政治、经济、思想、文化、民生、安全、民族、宗教等方方面面，与各级政府、各种社会组织、每一个公民密切相关，这种极强的综合性决定了社会管理必须由党委统一领导。因此，各级党委必须把社会管理同本地区、本部门的政治稳定、经济发展、民生建设、文化建设等方面结合起来，进行统筹规划，把党的政治、组织优势转化为管理、服务优势，实现党的领导作用全覆盖[2]。

二、政府负责是构建中国特色社会管理体制的基础

政府负责是国家履行社会管理职责的根本要求，政府在社会管理中理应发挥主导作用，由政府主导的中国特色社会主义建设和改革开放也决定了政府负责在构建中国特色社会管理体制中的基础地位。

（一）政府承担着社会管理的主要职能

政府的社会管理职能，主要包括管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能[3]。不仅如此，政府还是公共服务和公共产品的主要提供者，社会管理基础性工作和主要职责还是由政府来承担，这样才能为社会管理的良性运行打下坚实的基础，无论是公共服务还是社会管理都需要政府切实承担起自己的职责。因此，转变职能，把该政府管的事尽职管好，把不应该由政府来管或者政府管不好的事交给社会来管。

（二）政府掌握着社会管理的主要资源

社会管理的综合性、系统性、复杂性决定了政府在社会管理体制中的基础地位和主导作用，因为，只有政府才能够拥有和利用社会管理的主要资源。政府有从中央到地方横向到方方面面、纵向到上上下下的组织网络，并具有强有力的组织动员能力；政府是社会管理法律、法规的重要制定者和主要执行者，拥有强大的规则资源；政府拥有专门化、专业化的社会管理各方面的公务员人才队伍，拥有社会管理最重要的人力资源；政府掌握着进行社会管理主要的资金、物资和技术手段，等等，这一切决定了政府必然是社会管理主要的责任承担者。

三、社会协同是构建中国特色社会管理体制的依托

（一）社会协同是发挥我国传统管理优势的载体

有效的社会管理必须形成一个系统的组织网络，政府的各级组织无疑是这个网络的主干，但是其他组织也必须发挥自身的功能，成为这个网络上的结点才能构成一个严密的社会管理网络。世界各国有效的社会管理都有这样的网络，不同的是我们的共青团、工会、妇联等群众性组织是执政党密切联系群众的纽带和桥梁；我们的企业单位尤其是国有企业并不单纯的是营利机构，它们要承担相应的社会责任；我们的事业单位不仅要管理好单位内部的事务，也需要在维护稳定和服务社会等方面尽职尽责；我们的基层自治性群众组织既要实现基层群众的自治权利，更需要进行有效的治理。所有这些组织都在党的统一领导和政府的统一协调下开展工作，这是中国社会长期保持稳定有序的基础，也是我们从传统的社会管理中应该珍惜和发掘的财富，是我们在新时期构建社会管理体制中进行社会协同的有效载体。

（二）社会协同是社会管理创新的重要途径

加强社会建设，积极进行社会管理创新的目的是化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐。新时期我国进行社会管理创新的突破口和重要领域就是要加强社会协同，这就需要改善党的领导、转变政府职能，充分发挥各类群众组织、企事业组织、基层自治组织的作用，同时大力发展包括行业组织、社会团体、志愿者团体、中介机构等在内的各种社会组织，形成社会管理过程中的多元主体，使每一类主体的定位明确、权利义务设定科学、功能发挥合理，真正使社会协同成为具有一定独立主体地位、自主责任意识、具备社会管理能力的多元主体间的积极协同、互动与合作。endprint

四、公众参与是构建中国特色社会管理体制的关键

人民参加国家事务和社会事务的管理是由我国的社会主义国家性质所决定的，是人民主权原则的具体体现。人民参加国家事务的管理主要有赖于公民政治参与制度的构建、公民参与途径的扩大和公民参与条件的改善，人民参与社会事务的管理，主要表现在社会管理中的公众参与。公民政治参与是我国政治体制改革的重要方面，而构建中国特色社会管理体制的关键是公众参与的程度和水平，公众参与不仅是社会管理创新的基本价值取向，而且是保持社会管理活力的源泉。

（一）公众参与是社会管理创新的基本价值取向

公众参与在社会管理创新过程中不仅仅表现为一种工具性，即通过公众参与来提高社会管理的水平，更重要的是表现为一种价值性，即公众参与应该成为我国社会管理创新基本价值取向。这种价值取向主要表现在公众参与的民主性和民生性两个方面。

公众参与的民主性表现为，公众参与社会管理是人民主权的民主原则在社会管理领域中的表现，我国宪法明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“ 人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。因此，公众参与社会管理是人民固有民主权利的体现，不是恩赐的结果。公众参与缺位的社会管理以及公众参与欠缺的社会管理其本身的民主性和合法性就应该得到质疑。

公众参与的民生性表现为，公众参与社会管理的目的是为了社会更加和谐、公共服务更加丰富和到位、人民群众利益得到更大实现，也就是说社会管理的成果能够更多地惠及于民众，人民群众生活幸福指数更大提升。如果公众参与社会管理的结果与民生保障的目标相违背，那么，这种参与的合理性和科学性就应该得到质疑。

（二）公众参与是保持社会管理活力的源泉

党的十八大报告中明确提出：“坚持问政于民、问需于民、问计于民，从人民伟大实践中汲取智慧和力量。”[4]公众参与是社会管理活动的基础，是构建中国特色社会管理体制的关键。

首先，公众参与能够使社会管理创新有的放矢，准确了解群众需求，把握社会变化，使社会管理活动能够更加符合公众的需要和社会进步，能够使人民群众更加支持社会管理所采取的措施和制定的社会政策。

其次，公众参与能够汇集公众的智慧和力量，使社会管理创新的效益最大化、成本最低化，使社会管理活动更加贴近解决中国问题的实际，更利于总结中国经验、形成中国特色。

再次，公众参与是社会协同的基础。中国特色社会管理体制的构建需要更大规模、更高水准的社会协同，而社会协同的效果有赖于公众参与的程度和水平，很难想象公众的冷漠或者无序的参与能够使党委和政府有效动员群众组织、企事业组织、基层自治组织特别是新兴社会组织的积极性。相反，公众有序、稳定、高效的参与能够使各类社会组织的协同能力不断提高，有效整合社会管理各个方面的资源。

五、法治保障是构建中国特色社会管理体制的保证

“依法治国，建设社会主义法治国家”是我国治国理政的基本方略，法律是现代国家一切社会主体的基本行为规则，特别是公共服务、公共管理必须遵守的行为规则，社会管理活动涉及国家和社会生活的方方面面，中国特色社会管理体制的构建必须有坚实的法治保障。因为，社会管理的核心是要在法治的框架内妥善处理政府、市场与社会三者之间的互动关系，形成政府、市场、社会共同治理的生动局面[5]。

（一）社会管理活动必须依法进行

传统的社会管理活动带有很强的人治色彩，导致传统的社会管理理念、方式、措施很难适应现代社会的要求。我们这个时代的社会管理活动必须纳入宪法和法律的轨道，否则，就会有一些人打着“创新”的旗号突破法律的框架，最终不仅使社会管理创新迷失正确的方向，而且还会损害法律的权威，重新堕入人治的窠臼。为了构建中国特色的社会管理体制就必须有执政党对社会管理整体的、不同阶段的规划，必须加强社会管理领域的立法，特别要研究和制定社会组织发展规范、舆论引导和媒体管理、劳动关系协调、合理诉求表达和权益维护等方面的法律法规[6]。同时，要加强社会管理领域的依法行政和公正司法，保证社会管理各项工作依法、有序进行。

（二）社会管理体制的构建有赖于法治保障

法治在社会管理体制构建过程中具有基础性，中国特色社会管理体制的各个要素都需要法治的保障与规范。“党委领导”要求党委在社会管理活动中的角色定位、权力划分、领导方式、责任承担方式等等，都应该有法律的一般性规定，否则就会使社会管理活动趋向于任意；“政府负责”要求政府在社会管理活动中的职能定位、职权划分、行政方式、自由裁量的范围、责任追究方式和程序等等，都通过立法明确加以规定，保证政府在社会管理活动中能够真正负责；“社会协同”要求各协同主体在社会管理中的协同方式、程序、权利、责任等等，都有法律规定，保证各种各类的社会组织能够稳定地、常态化地发挥应有的功能；“公众参与”要求公众参与社会管理的组织形式、方式、程序、权利、权利救济等等，有法律的明确规定，以保证公众参与的效能，从而促进整个国家民主化法治化的进程。

参考文献：

[1][4] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2012年11月18日。

[2] 周永康：《加强和创新社会管理 建立健全中国特色社会主义社会管理体系》，载《求是》2011年第9期。

[3] 唐铁汉：《建立与完善中国特色社会管理体制》，载《中国行政管理》2010年第10期。

[5] 刘武俊：《完善社会管理法律体系的顶层设计》，载《人大研究》2012年第9期。

[6] 魏礼群：《完善和发展中国特色社会管理体系》，载《行政管理改革》2012年第1期。

（作者系甘肃政法学院教授。本文项目来源：国家社科基金项目“西北民族地区公民参与社会管理研究”的阶段性成果〔批准号：13BZZ026〕）endprint