区县人大的实践与创新

席文启+李媛

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。党的十八大报告强调，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，这对进一步坚持和完善人民代表大会制度，做好新形势下人大工作提出了更高的要求。为深入了解人民代表大会制度在北京市各区县的实践情况，总结经验，查找问题，提出对策，进一步推动人民代表大会制度建设，促进人大工作，市人大常委会研究室和市人大理论研究会，于2013年5月到9月间联合进行了调研。调研组先后走访了平谷、石景山、东城、昌平、朝阳、海淀、西城、丰台等8个区，采取座谈与访谈的形式深入了解人民代表大制度在各区县实践情况，其他几个区县也提供了书面材料，最终形成了本调研报告。

一、人民代表大会制度在北京市各区县实践的基本情况

人民代表大会制度在北京市各个区县的实践总的来看是成功的，这一制度的法定权威性日益得到尊重，政治优越性日益得到显示，制度合理性日益得到证明。具体从以下几个方面得到充分体现：

（一）区县党委进一步增强新形势下坚持和完善人民代表大会制度的自觉性与坚定性，支持人大及其常委会履行职能

一个地区人民代表大会制度能否得到充分的坚持和完善，根本上就取决于这个地区的党委是否真正将人大制度作为保障人民当家作主权利的根本政治制度来重视，是否真正将人大制度作为推进科学执政、民主执政、依法执政，提高党的执政能力的重要制度载体来运用。近年来，本市区县党委进一步强化坚持和完善人民代表大会制度的使命意识和责任意识，积极发挥人民代表大会制度在健全社会主义民主政治制度方面、改革和完善党的领导方式和执政方式方面、推进本地区经济社会发展与现代化建设方面、建设和谐社会及整合各方利益关系方面的重要作用，更加积极地支持人大及其常委会在本地区各项工作中发挥重要作用，切实保证人民代表大会制度优势和作用在本行政区域内得到充分发挥。

第一，定期召开党委人大工作会议，着力推动人民代表大会制度在本地区的实践与落实。一是就本地区坚持和完善人民代表大会制度、在人民代表大会制度框架内保证国家机关依法协调高效运转中的有关问题作出指示或决策，理顺和规范党委、人大、政府、“两院”的关系，支持和保证国家机关既独立负责、各司其职，又步调一致地开展工作。在区县党委的领导下，区县人大和“一府两院”逐步形成了统分结合、有统有分、协调制约的工作关系，推动地区各项工作依法有序开展。二是不断深化认识，明确坚持和完善人民代表大会制度是全党全社会的共同责任，增强区县各级党组织、国家机关、社会组织及党员、人民群众坚持和完善人民代表大会制度的责任感、使命感，统一思想、凝聚共识，为人大代表、人大及其常委会履行职责、发挥作用创造更好的条件，从而更好地支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。三是通过作出决议的方式，解决人大及其常委会依法履职面临的具体问题，支持其依法履行职责。如东城区2010年召开的区委人大三次工作会议，转发《关于加强和改进人大工作的若干意见》，增设工作机构、增加人员编制、调整干部结构，为人大及其常委会充分履行职能奠定坚实基础。

第二，支持人大及其常委会依法履行职责。一是在处理党内监督与人大监督的关系、党委重大事项决策权与人大重大事项决定权的关系、党管干部和人大人事任免权的关系等方面进行了积极探索，进一步发挥人大及其常委会职能作用。例如，海淀区人大常委会在区委支持下，提前介入干部任职前的考察和公示，并建立了被任命人员任前法律考试制度、干部宣誓就职制度等，这一举措既坚持了党管干部原则和依法办事原则，又充分发挥了国家权力机关的职能作用。二是逐步健全党委对人大工作的领导制度， 在领导方式和工作机制上进行了积极探索。东城区坚持人大常委会主任、副主任列席区委常委会制度，坚持区委、区人大、区政府和区政协主要领导碰头会制度。昌平区委定期听取人大常委会党组工作汇报，并就重大决策听取人大代表意见。海淀区历届区人大常委会的每一项重要决策和改革创新，都是在区委的领导下进行的。朝阳区委通过开展专题研究等方式加强对人大工作的领导。

第三，更加善于把党的主张通过法定程序转变为国家意志和人民群众的自觉行动。一是通过发挥人民代表大会制度优势，广泛汇集和表达民意，并进入到党委的科学决策中。如2010年，东城区人大（临时）常委会组织人大代表围绕东城区总体发展战略规划和“十二五”规划开展调研活动，广泛听取代表和群众的意见，汇集民意，集中民智，形成了许多具有建设性的意见和建议，区委积极采纳相关意见，保证人民群众的正确意见进入党委和国家机关的决策中。二是积极支持人大及其常委会对全区中心工作和重大事项作出具有法律效力的决议决定，保证人民当家作主的权利落到实处。例如，朝阳区人大围绕全区不同时期的发展战略和重大部署，依法作出决议决定，长期以来为区域经济社会发展提供了坚实的民主法制保障。

（二）区县民主法制建设水平不断提高，宪法和法律得到有效实施，国家权力运行和公共资源配置受到依法监督，公民合法权益得到保障

第一，人民当家作主的权利得到有效保障。一是在党委的领导下筹备和召开人民代表大会会议，动员和组织人民群众依法管理地方国家事务与社会事务，管理经济和文化事业，作出具有法定效力的相关决议决定，从而实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，人民当家作主的权利通过人民代表大会制度得到有效保障。二是按照地方组织法和选举法的要求，各区县顺利完成了各级人大代表的历次选举工作，保障了人民选举权利的实现。三是作为人民的代言人和人民利益的忠实代表，代表的主体作用基本得到了发挥，代表的履职意识和履职能力逐届都有提高，与人民群众的联系进一步密切，许多代表积极履职，在人民代表大会制度的实践中作出了贡献。四是以健全工作格局和机制为抓手，做好代表议案和建议的办理工作，充分发挥区县人大在议案和建议办理中的主导作用，以及区县“一府两院”在办理中的基础作用，确保人民群众的意志和愿望得到充分地反映和实现。endprint

第二，推进依法治国方略实施的成效显著。一是区县人大及其常委会积极协助市人大常委会开展立法调研工作。通过组织有关的专家、相关部门负责人和人大代表进行座谈，广泛听取各方面的立法意见，并向立法部门反馈，为增强立法的针对性和可操作性作出了贡献。二是区县人大及其常委会充分履行法定职责。目前各区县每年常委会审议的议题均在30项左右，主要是围绕区（县）委部署和全区（县）的中心工作，以及关系地区改革发展稳定大局的热点难点问题、事关群众切身利益的重点问题。通过听取和审议政府工作报告、计划、预算、决算、审计报告、专项预算调整报告等方式，将人民群众的意志和愿望反映给有关国家机关，并对重要问题作出决议决定，从而为区域经济社会可持续发展提供了民主法制保障。在规范和确保国家权力得到正确行使、公共资源得到合理配置方面，为增强监督实效，一些区县建立了向“一府两院”送达审议意见书和对审议意见落实情况进行跟踪监督制度。三是人大及其常委会积极开展执法检查活动，维护国家法制统一，确保宪法和法律、法规在本行政区域内得到贯彻实施，确保公民合法权益得到有效保护。如，昌平区人大常委会10年开展执法检查80余次，确保形成良好的法治环境。四是行政机关、司法机关基本做到依法行政、公正司法，深化了对人民代表大会制度的认识，在工作上加强与人大的协调、配合，主动配合人大及其常委会开展的执法检查、代表视察、常委会审议等活动，更加注重对人大代表、人大及其常委会提出的意见建议的落实和整改工作。

第三，社会整体的民主法治意识不断增强。社会各界对人民代表大会制度在推进民主法制建设方面的重要性有了更加深刻的认识。将人民代表大会看作是“橡皮图章”的人越来越少，将其看作是宪法和法律规定的党领导人民当家作主的“国家权力机关”的人逐渐增多。随着我国经济社会的快速发展和民主法制建设的不断推进，人民群众的民主诉求和民主参与愿望日益增强，对坚持和完善人大制度提出了新的期待。而人民代表大会制度作为我们国家的根本政治制度，作为民主法治建设的推动力量，作为执政党科学执政、民主执政、依法执政的制度平台，也已经为各级党委和国家机关更为深刻的认识。人大制度为国家民主法治建设献策出力、为人民当家作主奉献力量，已经成为广大代表的共识。

（三）区县人大及其常委会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，创新工作方式，积极依法履职，保障人民当家作主权利的实现

2009年市委第三次人大工作会议强调，人大及其常委会要牢固树立宪法意识、国家意识和制度意识，坚定自觉地坚持和完善人民代表大会制度，开创人大工作新局面。在市人大常委会的指导和区县党委的领导下，各区县人大及其常委会将坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一贯彻到人大及其常委会工作的各项职能和各项工作中，立足于对人大制度以及现阶段人大工作实际的正确认识和准确把握，大胆探索和创新工作方式，保证将党委决策通过法定程序转化为国家意志，成为本地区国家机关的法定工作任务和人民群众一体遵循的行动准则；保证区县党委和政府的决策与工作充分体现人民群众的意愿；保证人民当家作主的权利和公民的有序政治参与。

第一，努力提高人民代表大会会议的质量和实效。人民代表大会会议是把党的主张和人民意愿统一起来，转化为国家意志的重要制度载体。坚持和完善人民代表大会制度，首先要开好人民代表大会会议。目前，北京市各区县的人民代表大会的会议程序不断得到规范，质量不断得到提高。一是人民代表大会会议制度基本得到落实。能够按时召开会议，履行会议的各项法定职权，而且人民代表大会作出的决议、决定基本能够得到贯彻执行；代表在会议中的审议权、提出议案和批评建议的权利得到保障和落实。二是形成了有效的经验做法。海淀区人代会坚持“老五篇”的做法（代表询问、专题座谈、大会发言、市区代表座谈会、与“一府两院”领导对话等），已经10余年。朝阳区人大也就改进召开大会方式问题进行了研究，包括加强会前准备工作、整理大会审议发言、试行大会发言等。三是创新方式，做好会前准备、会议服务、会议决议的督促落实工作。目前，一些区县根据市人大有关做法，抓好会前、会中、会后三个环节，积极探索提高会议实效的途径和方式。规范会前代表活动形式，适时延长活动时间，逐步将会前活动变成法定的预备会议，发挥其“预审功能”，帮助代表充分地阅读和讨论各项报告草案、与“一府两院”充分沟通交流，以及更充分地汇集民智、表达民意。会中精心组织全体代表会议、主席团等各种会议，分析整理代表大会发言中提出的意见和建议，提交给党委参考及“一府两院”研究办理。人代会闭幕后，及时组织代表议案和建议集中交办会，做好议案和建议的分类研究和督促办理工作。通过监督职能，推动“一府两院”落实会议提出的工作任务。

第二，充分发挥人大常委会的职能作用。一是在党委领导下开展工作。根据党委决策和部署确定人大工作重心，人大常委会党组主动向党委请示报告重要事项，党委就重大事项征询人大常委会党组意见。二是加强制度建设。在召集人民代表大会会议、人大常委会履职、服务保障代表、机关自身建设等方面，逐步建立和积累起了比较完整的制度性的规范体系，使得人大各个方面的运转和工作均有法可依、有章可循。比如，东城区人大常委会制定有效规范性文件32种，朝阳区人大常委会现有有效规范性文件50余种。三是工作规律日益清晰。昌平区人大常委会在多年实践的基础上逐步形成“抓住一条主线，突出三个重点，做到五个结合”的工作理念。朝阳区人大常委会提出“四个坚持、四个服务”的总体目标要求。四是加强预算监督和司法监督。东城、西城、朝阳、海淀各区人大常委会加强了对预算的监督。东城区人大常委会2011年成立了预算工作室，2012年设立预算委员会。朝阳区人大常委会在全市区县率先建立财经顾问制度。海淀区人大常委会将预算监督向乡镇、街道层延伸。五是增强监督实效。朝阳区人大常委会探索实施监督工作项目管理，在综合运用听取和审议专项报告、计划和预算监督、执法检查等法定监督形式的同时，开展过程监督、跟踪监督、联合监督。昌平区人大常委会在任期最后一年的上半年，对本届形成的审议意见进行梳理，集中逐件听取政府落实本届人大常委会审议意见情况。六是探索行使重大事项决定权。2010年，东城区人大（临时）常委会审议通过了《东城区总体发展战略规划》，并作出决议，使其成为全区人民一致的行动纲领。七是探索非监督性专题调研。昌平区人大常委会开展的非监督性“专题调研”，对全区发展战略的调整提出重大建议，得到区委认可。endprint

第三，加强人大及其常委会的组织建设。一是专职委员制度。海淀区人大常委会从2001年开始实行专职委员制度，到现在已经持续四届，取得了不少经验，引起了各个方面的关注。二是人大街工委制度。东城区人大常委会2000年率先在各个街道设立自己的派出机构——区人大常委会街道工作委员会（简称人大街工委）制度，后来市人大建议市委同意，在全市进行了推广。三是健全组织机构。区县人大常委会组成人员结构逐渐优化，驻会人员占到二分之一左右，具有大学本科以上学历的人员占到相当数量，具有专业技术职称的人员达到一定数量，履职意识和履职能力比较强。同时，现在各区县人大常委会机关均有几十个公务员编制（东城区、西城区、密云县人大常委会机关工作人员编制已达到60余人，少的20余人）、8到9个处级单位，以及4到5个内设机构（专门工作委员会）和若干个派出机构（街道工作委员会）。机关工作人员的学历上升、年龄下降，工作积极性和进取心都比较强。另一方面，逐步形成“一府两院”重大事项向人大通报制度。

第四，发挥代表主体作用，密切联系选民。一是不断扩大代表参与常委会工作。各区县人大常委会普遍建立市人大代表、区人大代表列席常委会会议制度。二是拓展代表闭会期间履职的渠道和平台。昌平区人大每年定期开展“集中督办月”活动，邀请提出建议的代表参加常委会代表建议督办工作，听取承办单位有关建议办理工作情况的汇报，并就下一步办理工作提出意见。三是直接选举的代表向选民述职制度。东城区人大从十一届（1994年）开始组织部分代表向自己选区的部分选民述职，听取选民意见，接受选民监督。十二届（1999年）形成正式文件，每位代表在本届任期内都要向选民述一次职。区委书记、区长也要向选民陈述自己如何履行代表职务。四是间接选举的代表向选举单位述职制度。朝阳区人大常委会于十二届（1999年）后组织本区人民代表大会选举产生的北京市人大代表向区人大常委会进行书面述职。五是代表公示制度。这个制度由东城区人大建国门街道工作委员会于2000年首创，主要内容是代表向自己选区的选民公布电话联系方式，现在各区县已经普遍建立代表公示制度。六是建立网络化的代表联络选民机制。大兴区人大常委会自2007年以来在区人大常委会、各街道乡镇的人大派出机构以及选区等四个层面建立代表联络选民工作站，不仅把代表与选民相互联络的时间和场所规范化，而且乡镇代表必要时能够借助这个体系迅速将遇到的难点问题反馈给上一级代表或区人大常委会。七是在选区设立代表工作站，密切代表与选民的关系。石景山、昌平、朝阳等均已展开此项工作。其中，本届朝阳区人大在全区43个街乡的179个选区建立了人大代表工作室。八是密切市和区县、乡镇人大代表之间联系。各区县人大相继设立市人大代表工作室，加强与市人大代表联系。昌平区人大连续7年开展的“发挥代表作用”主题活动，大兴区的代表联络选民机制，均邀请市、区和乡镇三级代表共同参与，密切了各级代表之间的联系。

第五，做好代表议案与建议办理工作。一是代表建议督办工作格局逐步形成。朝阳、昌平、石景山等人大常委会形成了常委会主任、副主任牵头重点督办、工作委员会分类督办、代表联络室统筹督办和跟踪督办相结合的代表议案与建议督办工作格局，代表建议效果不断提高。如，昌平区人大常委会对办理难度较大的代表建议，通过启动主任督办机制和连续5年关注，解决了重大民生问题。二是代表建议办理质量不断提高。朝阳区人大进一步注重对代表建议的综合分析和分类研究。石景山区政府每年年初提前预留代表建议办理经费。

第六，加强对乡镇人大工作指导的力度。一是制定规范性文件指导乡镇人大工作。房山区人大2005年率先制定规范性文件，对乡镇人大工作进行统一指导。朝阳区（2009年）、怀柔区（2010年）、门头沟区（2012年）也相继制定了对乡镇人大工作进行指导的规范性文件。二是区县与乡镇人大工作联动制度。注重整合代表资源，加强市、区、乡三级人大代表联动。怀柔区人大常委会从2007年始一直坚持实行区县人大常委会和乡镇人大在执法检查、工作评议等人大工作中实行区乡两级人大代表联合行动的“联动”制度。三是实行乡镇人大专职主席制度。上届昌平区在大多数乡镇人大实现了主席专职化，这届平谷、密云乡镇人大主席全部实现了专职化。四是加强乡镇人大工作机构建设。朝阳区设立乡人大办公室，充实乡人大工作力量，促进基层政权建设。

（四）体会与经验

区县人大对于近年人民代表大会制度的实践在区县取得较大进展，以及区县人大工作取得较大进展的原因，有三个方面的共同感受和体会。

一是得益于北京市委历次人大工作会议在全市上下统一了思想、凝聚了力量。各级党组织、领导干部以及人民群众更加充分地认识到人民代表大会制度的地位、性质、作用及其重要性，更加积极地支持人大代表、人大及其常委会履行职能。区县党委认真落实市委人大工作会议精神，更加注重人民代表大会制度在本区域的实践与落实，为人大及其常委会履职提供了更好的条件。历次市委人大工作会议形成的文件既对区县人大及其常委会履职提出了要求，也帮助解决了履职中普遍面临的重要问题。党的坚强领导，是人民代表大会制度在区县实践取得较大进展的思想基础、政治基础、组织基础。

二是得益于解放思想、创新方式、完善机制、积极实践，开创人大工作新局面。各区县人大常委会更加注重争取党委对人大工作的支持，在党委领导下不断加强和改进人大工作。更加注重发挥调研的基础作用，并且围绕全区中心工作积极开展专题调研，充分汇集和表达人民群众的意志和愿望，将人民群众的意愿反映到党委和政府的决策与工作中。更加注重依法对国家权力运行的监督。与“一府两院”建立和完善沟通协调机制，增强对审议意见书落实的监督力度。更加注重发挥代表的主体作用，通过集中各方力量办理好代表议案和代表建议，推动关系人民群众根本利益的热点难点问题得到合理解决。更加注重创新人大工作方式和完善工作机制，不断提高监督、重大事项决定、人事任免等工作的质量和实效，以具体的工作和成效赢得社会的认可与支持。endprint

三是得益于市人大常委会在人大工作实践方面所做出的榜样在区县人大工作中起到示范引领作用。市人大常委会提出的“做该做、能做、有用、有效的事”“完善工作方式”等表述，为区县人大及其常委会提高工作质量和实效提供了很大的启发。2013年海淀区人大常委会组成人员学习班印发了杜德印主任2013年的三篇讲话作为学习材料，并组织专题研讨。朝阳区人大将全市人大近年来工作概括为“五化”，即德印同志主持市人大常委会工作以来，实现了全市人大“工作指导方针的清晰化、工作制度的规范化、监督工作的常态化、代表履职形式的多样化、立法工作的专业化”。市人大常委会在提高人民代表大会会议质量、开展代表培训工作等方面的经验做法，也成为一些区县人大工作的参考模式。

二、人民代表大会制度在区县实践中存在的主要矛盾与问题

在具体工作中如何更好地坚持和完善人民代表大会制度，需要我们不断探索、实践、创新。总的来看，人民代表大会制度的实践水平，与宪法、法律的要求和人民群众的期待相比，仍有较大差距。人大制度在各个区县的实践情况也不尽相同。各区县普遍存在的问题主要有以下几个方面：

（一）对人大制度和人大工作的认识仍显不足

根据宪法和有关法律规定，人民代表大会制度的基本内容可分为五个方面来理解：一是坚持人民当家作主，国家一切权力属于人民。二是全国人大和地方各级人大是国家的权力机关，人大常委会是本级人民代表大会也就是国家权力机关的常设机关。三是国家的行政机关、审判机关、检察机关由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。有关国家机关负责人由人大及其常委会选举或任免。四是人民代表大会实行民主集中制的原则，代表集体行使职权，集体决定问题。五是其他制度。如在中央统一领导下，实行中央和地方分权，充分发挥中央和地方两个积极性。由此可见，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，不仅包括人民代表大会自身的地位、性质和职权，还包括人民与国家权力机关相互之间，国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关相互之间的关系。实际上还包括党委和人民、人民代表大会之间的关系。2009年召开的市委三次人大工作会议统一思想，达成共识，特别强调要弄清人民代表大会及其常委会与人民代表大会制度的区别与联系，明确了坚持和完善人民代表大会制度是全党全社会的共同责任。但是，目前人们对人大制度和功能的认识仍未到位，对于人大制度为什么重要、怎样坚持和完善等问题还存在不同的认识，对人大及其常委会的工作的重视还很不够。这是制约坚持和完善人大制度、推进民主法制建设的核心问题，也是全局性、历史性、关键性的大问题。这个认识上的问题不解决，会极大影响人民代表大会制度实践的效果。

（二）人民代表大会的会议质量有待进一步提高

能否开好人代会，既直接关系到人民代表大会制度作用的有效发挥，也直接关系到人民群众当家作主权利的真正落实。目前，每年一次的大会时间较短，代表没有足够的时间对每个议题进行充分讨论和发言，会议效果大打折扣。此外，影响大会实效的问题还有以下几个方面：第一，会前活动流于形式。由于缺乏明确的制度机制规范，一些地方的会前活动走过场，没有发挥出应有的功能。第二，会议审议效果不够明显。一方面，个别代表对人代会重视程度不高，没有扎扎实实做调查研究，发言空话、套话多，缺少真知灼见，更没有把群众意愿反映出来。另一方面，对代表审议发言如何落实和反馈缺乏明确规定，一些代表提出的意见建议没有得到应有的重视。第三，政府、计划和财政三个报告的内容需要改进。特别是计划与财政报告，与政府的报告交叉多、重复多。财政报告术语多，导致代表对计划和财政报告关注度不高。

（三）人大常委会行使监督职权的刚性不足

第一，党委对政府工作的决策参与太多、太深，人大的监督很难深入开展。有的区县人大把听取政府工作报告定位为围绕中心、服务大局，寓监督于支持，寓支持于监督，而没有把监督工作理解为对国家权力运行和公共资源配置的监督。第二，综合运用监督方式方面还存在不足，监督法规定的七项监督形式只有听取和审议专项报告、计划和预算监督、执法检查这三种形式比较常用，而且监督手段疲软乏力，缺乏制约和制裁措施。在监督实践中，避重就轻、避实就虚、避硬就软的现象比较普遍。第三，人大对“一府两院”的监督基本上是事后监督，事前监督基本没有，很多工作事先没有征求人大的意见。第四，政府部门工作职能存在交叉或分割，法律法规的滞后或过时，让人大监督的效果受到很大影响。

（四）法律赋予人大常委会的职权行使不到位

第一，重大事项决定的范围、程序、效力等有待进一步规范。法律法规对什么是重大事项没有明确具体的标准，目前一些工作是党委决定、政府办理，或者党政联合行文作出决定，导致人大的重大事项决定权形同虚设。第二，人事选举、任免的原则、程序有待进一步完善。大会选举党派提名与代表联合提名的关系、差额选举与等额选举的关系都亟待理顺。有的区县人大常委会任命权的行使基本上是走过场，人大常委会既没有参与任前考察，也没有参与任后监督，只有通过名单的权力。有的区县对人大选举干部的使用不稳定、不严肃，很多干部刚选完就调整，这既是对人大和人大代表的不尊重，也是对人大制度不尊重。第三，代表换届选举工作中，硬性安排的代表候选人名额过多，选民联合提名的名额保留过少，民主显得过于形式化，而且提名候选人的时候过于注重代表的结构，对代表的能力考虑不够。

（五）代表的主体作用发挥还不够

代表履职不均衡问题比较突出，有的代表选举时表现积极，当选后没有积极履行职务。对代表履职的监督、评价机制尚需改进和创新。间接选举的人大代表与人民群众的联系还需要进一步密切。代表履职的服务和保障工作还有差距。

（六）代表建议办理中轻办理、重答复的问题没有解决

有的区县把提高代表建议质量的重点放在逐步争取政府进一步的重视和支持上面，没有形成具体有效的制度性的机制和措施。在代表建议落实方面，还存在务虚多、务实少，重过程、轻结果，以及满意率较高、落实率偏低等问题。原因有三：一是代表提出的建议质量不高，缺乏针对性和可行性。二是缺乏对建议办理前的系统分析，建议分类标准不明确，重点不突出，影响了办理实效。三是个别承办单位不在解决代表反映的问题上下工夫，而是在办理工作之外做文章，把主要精力用在了做代表的说服工作上。endprint

（七）区县人大常委会在自身建设上还需进一步加强

一是人员配备与行使法定职权的要求不相适应，部分区县人大常委会需要增加机构编制。二是区县人大不设立专门委员会，不利于工作质量的提升。三是专职委员比例不高。这些都应该提上日程或向全国人大提出建议。另外，有的人大机关服务和保障能力不足，部分委员、代表履职意识不强和履职能力不高。

（八）区县人大常委会对乡镇人大工作的指导还在摸索中

尽管法律对乡镇人大主席团法律地位的规定不够明确，工作上缺乏法律规范支撑。但是，这并不影响区县人大对乡镇人大在工作上的指导，以及更好发挥乡镇人大代表作用。目前，有的区县在指导乡镇人大工作上比较靠前，在乡镇一级，有的区县设立了人大工作办公室，有的设立了代表联络选民办公室，为乡镇人大代表履职提供服务保障。在提高乡镇人民代表大会会议质量方面也比较重视。但发展并不平衡，这需要其他区县更加注重对乡镇人大工作的指导，夯实基层国家政权建设。

三、对区县坚持和完善人民代表大会制度的若干建议

（一）加强市人大常委会对区县人大常委会的指导

一是加强对区县人大工作的指导。包括对区县人大常委会领导的理论培训，也包括各个专门委员会对区县人大各个工作委员会的专业指导。二是加强地方性法规的制定。把那些适合于全市人大工作的成熟的经验上升为地方性法规，以便以规范的方式在全市分享和推广这些经验，包括制定有关两级人大常委会的工作规范和三级代表工作规范等。三是加强市和区县两级人大监督工作的联动机制建设，经常性地开展一些适于两级人大联合行动的工作，比如执法检查、专题调查等。这对于推动和提高区县人大的工作都有效果。四是完善区县人大常委会的组织机构设置。支持区县人大正式设立各个专门委员会，使其名正言顺地履行职责。因为区县人大的工作较之于地级市人大没有很大的区别，应该有相同的机构设置。向全国人大提出建议，考虑把政府的审计部门、编制部门划入人大序列。五是推进政府政务公开，以此作为对权力运行监督的突破口。可以先向代表公开，然后逐步向社会推开。六是法治建设要从有法可依向有法必依转变。今后一个时期要着力推进依法行政，确保法律法规得到全面、准确地实施，彻底转变有法律、没法治的现象。七是人大代表定期到街道和社区接待选民，将原来的信访工作的“上访”，改成由人大代表的“下访”，减轻党委和政府的信访压力。

（二）对召开下次市委人大工作会议的建议

一是加强党委对召开人民代表大会以及人大常委会工作的领导力度。进一步提高人民代表大会会议、常委会会议的质量，通过人大及其常委会的工作，充分汇集民智、表达民意。二是进一步改进党对人大工作和国家机关工作的领导。要理顺党委、人大、政府、“两院”之间的关系，改变当前党委决策、政府执行的现象。党委决策通过法定程序转化为国家决策，以每年年初召开的人民代表大会会议决议决定的形式，以及人大常委会决议决定的形式来实现对政府和社会的领导，将人大工作进一步纳入党的工作的重要组成部分。三是逐步完善党领导人大工作制度和机制。人大制度运用得好不好，关键在党委、在党委书记，这是坚持、完善人大制度、推进人大工作的关键所在。市委人大工作会应该在关键问题上提出建设性意见和要求。建议对区县党委常委尤其是党委书记关于如何支持和保证人大常委会履行职权提出几条硬性要求。四是进一步加强人大常委会的组织建设。每届人大常委会领导中应该有能够干两到三届的比较年轻的同志，如果主任能够干到两届就更好，以保证人大常委会工作的连续性和建设性。不断增加常委会组成人员驻会成员的比例，在不长的时间内由现在的二分之一左右提高到三分之二左右，以提高常委会整体的履职能力，进一步优化常委会组成人员的结构，特别是增加与常委会履职有关的专业人员的数量，包括能够胜任预算监督、司法监督、文化发展、环境保护等方面的专家学者。五是建立与人大制度相适应的干部任免机制。人大常委会参与任职前的干部考核机制和任职后的干部监督机制，将人大的人事任免工作纳入党的人事工作的重要组成部分。六是进一步加强党政干部的人大意识。“一府两院”要有人大意识、权力来源意识，要自觉主动接受人大监督。市区两级党校、行政学院应该把人大制度的培训列入必修课程，严格规定培训内容和授课时数，严格考核培训效果。对此，过去的文件已经有所规定，但是没有得到严格贯彻执行，市委对自己的决定执行得如何应该加强督察力度。重要岗位的党政领导干部应该在任职之前有一定时期的人大工作经历，提高干部的法治思维，把人大作为培养民主法治人才的基地。七是提高代表议案和建议的质量和实效。加大议案、建议内容以及办理情况的公开力度，促进代表不断提高议案、建议的提出质量，也促进“一府两院”提高办理实效。八是加强市人大常委会对区县人大、区县人大对乡镇人大的指导力度，增强各级代表联动，夯实基层国家政权建设。

（作者分别系北京市人大理论研究会副会长，北京市人大常委会民族宗教侨务办公室综合处处长）endprint