城市轨道交通委托运营管理模式合同方案研究

陈志雄

（威立雅交通巴黎地铁中国有限公司，200041，上海∥副项目总监）

城市轨道交通委托运营管理模式合同方案研究

陈志雄

（威立雅交通巴黎地铁中国有限公司，200041，上海∥副项目总监）

我国城市轨道交通运营管理模式有政府直接委任及委托运营管理两种类型，两者的直接区别在于管理机制。委托运营管理模式以契约精神来约束运营商，在保证资产所有权不变的情况下以不同合同方案将运营权在一定期限内授予运营商，规定其工作范围、质量，并支付相应费用。分析了成本加费用、总成本、净成本及完全商业风险等4种委托运营管理合同方案中，运营商的收入、业主需支付的费用等合同重点内容，以及各自承担的风险。委托运营管理模式将在PPP（公私合作）、BOT（建设-运营-移交）及BT+O（建设-移交+委托运营）等投资模式中发挥更多积极作用，促进市场机制的形成，提高管理效率，使城市轨道交通运营成本更加透明和市场化，减轻政府的负担，推动城市轨道交通项目可持续发展。

城市轨道交通；委托运营管理；合同方案

Author's addressVeolia Transport RATP China，200041，Shanghai，China

近年来，国内城市轨道交通（地铁、轻轨、有轨电车等）快速发展，越来越多的城市建设并开通了城市轨道交通线路［1］。城市轨道交通的运营管理模式除了国有专营以外［2］，也有以公私合作模式（PPP）引入了外资企业进入城市轨道交通运营市场［3-4］。党的“十八大”后，随着市场经济改革的深入，国内城市公共服务事业进一步开放，PPP、BOT（建设-运营-移交）及BT+O（建设-移交+委托运营）等模式将应用在更多城市轨道交通项目中。民间资本的业主或者政府有权以市场机制选择合作运营商，在保障运营安全和提高服务水平的前提下，提升项目未来造血能力，促进项目可持续发展。在这样的市场竞争机制下，国际通用的委托运营管理模式将能应用在我国城市轨道交通项目中。

1 城市轨道交通运营管理模式

城市轨道交通项目建设投资成本大，长期运营及维修管理费用高［1］。根据国际项目统计的数据［5］，地铁30年内总的运营及维修成本是初始建设投资的1～1.5倍左右。城市轨道交通项目主要经历规划、设计、建设及运营等四个阶段。其中，政府及建设业主负责前三个阶段，运营单位负责长期运营阶段。通过比较分析，运营管理模式可归纳为直接委任与委托管理两种类型，如图1所示。

委托管理与直接委任的最大区别，在于委托管理模式下，业主可以市场竞争机制选择成熟运营商，以合同管理运营商，运营商更加独立，但运营商没有资产所有权，是一种“特许经营”的管理模式。两种运营管理模式的优缺点比较见表1。

委托运营管理模式解决了项目之初缺乏运营和维护经验的缺点，为长期安全、可靠的运输服务提供

了保障，在当今世界范围的公共交通领域应用广泛。如巴黎地铁网络（14条线路）就是由巴黎大区交通运输管理局（STIF）委托巴黎大众运输集团（RATP）管理，合同到期前重新进行谈判确定合同内容，以保持巴黎地铁公共交通可持续发展。广佛地铁的运营管理是标准的管理服务外包模式［5］，是一种委托运营管理形式。

图1 两种运营管理模式

表1 直接委托与委托管理两种运营管理模式比较

2 不同类型的委托运营管理合同

委托运营管理是一种合同管理模式，在市场机制作用下选择运营商。委托运营管理合同定义了运营与维修服务工作范围，主要包括列车行车调度和运输服务数量、旅客服务、清洁和保安、票务、设备维护（包括资产更新）等，并以绩效考核机制监督运营商工作质量，奖励或惩罚运营商。在市场机制下，委托运营管理具有不同的合同方案，这些合同方案的主要区别在于运营商与业主之间对于成本风险和商业风险的分摊不同。

成本风险即管理项目所要承担的运营与维修成本费用风险。影响成本的因素有车公里数、员工数量、工资、维修工作量、备品备件的数量与价格等。商业风险即收入风险，包含票务收入及非票务收入。该风险主要取决于客流量和票价，也与其他的非票务业务相关联。

本文将分析成本加费用、总成本、净成本及完全商业风险等4种主要的合同方案，以及合同重点内容，如运营商的收入、业主需要支付的款项等。

2.1 成本加费用合同方案

运营商提供业主在合同中界定的服务（工作范围），并根据其服务的实际成本和约定的服务费，向业主收取费用。它是一种实报实销的合同方案，服务费通常是总成本的一定百分比数。该方案中，运营商的收入=实际运营和维护成本+约定的服务费。该合同方案对于运营商来说是安全的，其不承担成本风险和商业风险，而是根据最终核实的运营和维护成本核定委托管理费。然而，因为以下几种原因，此方案并不被广泛使用：①利润率一般偏低（因为业主承担所有风险），对于私人投资者吸引力小；②业主单位参与了所有工作，运营商并不能自主地应用其管理方法实施工作。应该说，成本加费用的形式是一种短期的解决方案，它能使业主与运营商在相对稳定的状态下互相了解，从而为下一步转换到新的合同做准备。

威立雅交通巴黎地铁公司与沈阳浑南有轨电车公司成立合资公司运营浑南60 km有轨电车线网，采用的就是成本加费用合同方案，合同期3年并有延展权。

2.2 总成本/包干合同方案

业主委任运营商依合同中所规定的工作范围提供运营和维护服务，并支付给运营商固定费用。该费用包括测算成本和服务费，与票务收入无关，运营

商可保留或者不保留票款收入。该方案中，运营商获得的收入=测算成本+服务费。

与成本加费用合同类型相比，本合同模式运营商将承担更多的风险——成本风险。由于运营商熟悉运营和维护过程，最具能力掌控成本风险，故由其承担此项风险是较合理的。当然，运营商应拥有组织和管理工作的自主权，且获得的潜在利润亦应比成本加费用方案更高。业主承担与客流运载量收入相关的商业风险。因为业主基于经济、社会或政治上的考虑来决定城市总体发展规划，这将直接影响客流量及票务收入，故由其承担商业风险是较为合理的。

采用本合同模式时，业主易从总体上掌握运营和维护成本，业主可通过细节的绩效考核机制来监管运营商的工作，促使其控制运营和维护成本。而且线路运营管理的实际成本改变不影响业主。该合同方案中运营商的风险分配最为合理，双方以自己的能力承担了相应的风险。韩国首尔地铁9号线采用了此合同方案。

2.3 净成本合同

业主委任运营商依合同中所规定的工作范围提供运营和维护服务，运营商保留票务收入。此外，业主支付预先约定的一定金额补贴，以弥补运营商预估票务收入与成本和利润之间的差距。该方案中，运营商的收入=实际票务收入+（预测的运营维护成本+约定的利润-预测的票务收入）。

本合同方案中，由于业主支付的补贴在合同开始时就已确定，由政府机构去安排和控制会变得更加容易。对业主而言，该模式之最大优势就是将部分商业风险转移给了运营商。

该合同方案下，票务收入是业主的承诺。如果实际收入高于承诺一定比例，运营商与业主共享超额收益；如果实际收入低于承诺一定比例，业主需要补偿运营商一定比例亏损金额。该合同模式具有相当的吸引力，但相应的吸引力与收入补偿是相对应的，特别是对票价水平的承诺。由于收入补偿取决于收入和成本间的差距，故收入必须是可预测的，这就需对整个合同期内票价及其演变做出承诺。

经验表明，该模式适合于客流量及票价均有长远可预见性的路网。北京地铁4号线的PPP模式就是基于净成本原则下的一种合同方案，北京市政府补贴京港地铁公司以弥补其投资及运营成本费用［5］。

2.4 完全商业风险合同方案

业主委任运营商依合同中所规定的工作范围提供运营和维护服务，运营商保留票款收入并可进行其他商业开发获得非票务收入。完全商业风险模式下，成本和商业风险均由运营商承担，没有收入补偿机制。在该合同模式中，运营商承担所有风险，故其必须对预期的票务收入（包括对交通客流量和票价水平的预测）有相当高的信心，相信票务收入及非票务收入能够完全覆盖运营和维修成本。

该合同方案相对棘手的问题是落实到位。事实上，它需要相对可靠的交通预测以及运输收入预测。这也取决于票务价格的制定。运营商将提出票务政策自由的要求，或对票价的变化具有严格的约定。根据所承受的商业风险，运营公司将收取较高的溢价，而该溢价最终由业主或乘客买单。因此，为使该溢价能保持在可接受的水平，该模式仅推荐于客流量和票价均可预见的成熟网络。例如，香港百年历史的有轨电车线路——铛铛车，以其良好客流及商业开发获得成功。

2.5 总结

在考虑不同的合同方案时，一个重要问题是业主与运营商间的风险分担。事实上，与风险相关联的是风险溢价（价格）。因此，一个合理的合同应妥善分配风险。表2总结了不同类型的合同中成本及商业风险的分配。

表2 不同类型合同的成本及商业风险的分配

合同中风险分配的原则是将风险分配给它的最佳掌控者（运营商是成本风险最佳掌控者，业主是商业风险最佳掌控者）。根据威立雅交通巴黎地铁公司的运营经验，总成本/包干合同方案是平衡成本风险和商业风险的最佳模式。此类型管理模式合理地定义了业主和运营商的风险，可充分发挥其自身的专业知识特点和经验优势。在一些商业高度发展的城市，公共交通客流量巨大且票价较高，可以选择净成本合同方案来进行管理，能为政府节省后期运营和维护资金投入，提升其商业价值。合同方案可以随着项目的发展进行演变，以便合同双方更加合理

承担相应风险。

合同价格不是一成不变的，一般会设置相应的调价机制，以推动项目可持续发展。各类合同方案下，应有良好的绩效机制确保运营商所提供服务的质（合约中所定服务水平）与量（如载客量、收入等），并建立奖罚制度。一套可行的绩效制度应包括关键绩效指标、绩效目标、衡量方法、财务制度等。

3 结语

公共交通具有重大的社会作用，并与城市发展紧密相连，因此非常依赖政府决策与投资。公共交通运营管理模式的选择依赖于线路特点及客流量，取决于政府的决策，需要平衡公众的公共利益及运营商的商业利益，以促进公共交通走上良性循环的发展道路，特别是减轻后期政府的财政负担。从世界各国的发展经验来看，委托运营的管理模式得到了快速发展和推广，其逐步使建设和运营管理分离，淡化了政府的行政角色，以合同契约模式来约束运营商的运营和维护工作。

不同的运营管理模式是在不同的社会环境下发展起来的，应立足城市实际情况，设计和选择适合的管理模式，使城市公共交通，走上可持续发展的道路。

［1］ 李勇，程雅璐，刘坤.地铁建设的钱怎么来［N］.中国经济周刊，2013-05-14（18）.

［2］ 胡晓嘉，顾保南，吴强.城市轨道交通运营管理模式研究［J］.城市轨道交通研究，2002（4）：43.

［3］ 李沫萱，张佳仪.北京地铁四号线的产权关系及其经验模式分析［J］.北京交通大学学报：社会科学版，2010（2）：58.

［4］ 王灏.地铁公私合作模式运作中的票价政策研究［J］.都市快轨交通，2004（3）：12.

［5］ 威立雅交通巴黎地铁中国有限公司.广佛线运营和维护成本分析［G］.上海：威立雅交通巴黎地铁中国有限公司，2011.

［6］ 李晶晶.现代有轨电车运营组织和管理优化研究［D］.上海：同济大学，2011.

表1 不同速度目标值对应的旅行时间

由于受城市规划控制及线路条件限制，采用160 km/h速度目标值比采用120 km/h速度目标值仅节省旅行时间2.4 min，而土建、设备及车辆采购等方面的投资则会增加很多，经济效益及社会效益并不明显，故目前匈牙利铁路的最高运营速度大部分为120 km/h，仅匈牙利区域内少部分欧盟干线的最高运营速度为160 km/h。因此，对机场线来说，采用速度目标值为120 km/h的铁路系统制式能更好地适应本线，也更贴近匈牙利铁路实际情况及布达佩斯城市规划控制的要求。

5 结语

本文对机场线系统制式的国际经验以及布达佩斯机场快线的地理条件、网络衔接、速度目标值、投资等方面进行了综合分析。布达佩斯机场线虽然主要服务于市中心至机场的往返客流，国铁制式和地铁制式都是该线可采用的制式范畴，但采用国铁制式更适应机场线速度较高、运输距离较长、站间距较大的特点，也更能发挥布达佩斯国铁网络的功能，利于形成空铁联运的格局，且投资比地铁制式低得多，综合效益更好。因此，布达佩斯机场线采用国铁制式更为合适，速度目标值采用120 km/h。

参考文献

［1］ Közlekedési Minisztérium.Az országos közforgalmúvasutak pályatervezési szabályzata［R］.Budapest：Közlekedési Minisztérium，1983.

［2］ 中铁上海设计院集团有限公司.新建铁路匈牙利布达佩斯机场线预可行性研究报告［R］.上海：中铁上海设计院集团有限公司，2012.

（收稿日期：2012-11-23）

Contract Schemes of Urban Rail Transit Project in Delegated Q&M Contract Model

Chen Zhixiong

There are two management models in Chinese urban rail transit operation：the direct entrustment model and the delegated O&M contract model，the main difference between them is the management pricinple.The operators will be supervised by the contract in delegated model by different contracts in fixed periods without any changes in the asset ownership.While the contract will stipulate the scope of work and quality，at the same time pay for the operater. Some key points of the contract are analyzed，such as the operation cost，total cost，net cost，integrated commercial risk，income of the operator and payment of the owner. This management model will be applied in PPP，BOT（build，operate，transfer）or BT+O projects and promote the market mechnism development for urban rail transit，it will also improve the efficiecy and transparency of the operational and maintenance cost，reduce the fiscal burden of the local government for the sustainable development of urban rail transit in China.

urban rail transit；delegated operation and management（O&M）；contract scheme

F 530.7

2013-06-04）