福建省大型水利项目投融资机制研究

郑 雨,赵 敏,吴兆丹,3,沈欣媛

(1.国家开发银行股份有限公司福建省分行,福建 福州 350003; 2.河海大学水利经济研究所,江苏 南京 211100; 3.河海大学企业管理学院,江苏 常州 213022)

1 研究背景

党的十八大把水利放在生态文明建设的突出位置,福建省全国首个生态文明先行示范区建设及其社会经济发展、自然地理环境等,决定了其大型水利项目日显突出的重要性,以及该类项目对资金日趋增长的需求。而大型水利项目公益性、准公益性等又加剧了其投融资难度。合理有效的投融资机制会促进大型水利项目的顺利建成和有效运营,而无效或欠缺的机制则可能产生抑制作用。因此,构建科学的福建省大型水利项目投融资机制,极具重要性和迫切性。

当前国外对水利项目投融资机制的研究相对成熟。Neal等[1]基于气候变化下澳大利亚城市供水现状,对有关水利工程投融资的最优政策进行了评估。Hall等[2]对水利建设投融资中政府投融资和民间投融资两部分间关系予以追溯。Baird[3]阐述了投资对水利项目的促进作用。Smaller[4]构建了水利投资可持续发展模式。近年来针对我国大型水利项目所进行的投融资机制研究相对较少,祁孝珍[5]对大型水利工程投融资项目风险分散进行了研究。但有较多学者研究了我国或个别省份整体水利项目投融资机制完善问题。如，李洁[6]提出了深化我国水利投融资体制改革的对策措施，赵敏[7]对福建省水利建设投融资体制,季倩等[8]对江苏省水利建设投资机制，项德良等[9]对上海市农田水利项目融资策略，卢国林[10]对新疆农田水利建设金融支持路径等进行了深入探讨。

已有研究均强调了引入民间资本、完善水利项目投融资机制,而在地区范围内针对大型水利项目的投融资机制研究则相对较少。笔者将对福建省大型水利项目投融资机制予以分析。

2 理论基础

2.1 公共产品理论

萨缪尔森将公共产品定义为“一个人对某种产品的消费,都不会导致其他人的消费减少,每个人消费公共产品的总量等于该公共产品的总量”。公共产品又可分为纯公共产品和准公共产品。公共产品的特点主要表现在:①消费中的非竞争性，即一人的消费并不妨碍另一个人的享受。公共产品的定价不能遵从边际定价原理,在产品提供上也与私人产品有不同之处。②消费的非排他性,即当一些人享用某一公共产品时,不能排斥其他人消费,而是存在“免费搭车”的问题。

据此,可将大型水利项目分为几类:基于供水、发电等经营项目的竞争性和排他性特点,该类项目为私人产品;水资源保护、水土保持、水环境治理等项目同时具有一定外部性和排他性,属于准公益性产品;农田水利基本建设、城市防洪工程、水库除险加固等基础设施项目符合公共产品特点,属于公共产品。

2.2 公共投资理论

公共投资指的是由中央和地方政府投资形成的固定资本,也被称作政府投资,与私人投资共同构成经济学中的总投资。市场经济体制下公共投资的作用有:可弥补市场失灵,帮助资源有效配置;对扩张总需求具有一定刺激作用;可刺激私人投资,促进经济的累积增长;教育与科技投资等特殊的公共投资能促进技术进步。

结合公共投资理论,水利投资包括:①灌溉、防洪、排涝、供水、发电等直接影响人民生产生活的投资。②水土保持、水污染防治等环境治理投资。③航运、旅游等综合利用类投资。

2.3 项目融资理论

项目融资是指以项目为导向,根据项目的资产、现金流、未来收益等作为抵押来进行有限或无限追索的融资活动。一般对不同的项目会建立不同的融资结构和模式。项目融资的运作程序包括:投资决策分析、融资决策分析、融资结构分析、融资谈判及项目融资执行。其中公共基础设施项目融资的发展比其他项目更成熟,有其比较典型的代表模式。其中政府与企业的合作是以政府转让管理权、资产权和特许权等形式为基础的。

大型水利项目融资中,应根据项目不同类别,区分私人产品、准公益性产品及公共产品,对政府进行合理的角色定位,采取适合项目实际需求的融资方式。

3 福建省大型水利项目投融资机制现存问题及原因分析

3.1 投融资机制总体现状

目前福建省大型水利项目投融资主体仍为政府,银行融资与其他市场投融资手段则尚起步。除晋江防洪工程投资主要源于中央补助外,福建省其他主要在建大型水利项目的投资均多由地方自筹组成(表1),且省级补助资金以基金预算拨款为主。2013、2014年福建省水利厅财政拨款项目支出预算中,地方重大水利建设与其他重大水利工程建设基金支出的财政拨款支出预算数分别为60 000万元、30 667万元,占比35.6%和26.1%,居各项支出之首,且均源自基金预算财政拨款。福建省各级水利投融资平台有利于实现水利投入多元化,对有效缓解省水利投入不足、水利设施薄弱等具有重要推动作用,但目前该类平台尚不成熟,资金主要源于财政投资及银行贷款,而对社会资金、商业银行贷款等的运用仍较少(图1)。

表1 截至2013年9月福建省主要在建大型水利项目投资情况 万元

注：数据来源于福建省水利厅网站。

图1 福建省大型水利项目主要投融资机制现状

3.2 投融资机制现存问题

福建大型水利项目投融资机制现存问题可归纳如下。

a. 政府型投资机制效率较低。由于自身财力因素,福建省大型水利项目的地方政府配套资金往往不能落实,省级以上资金投入越多基层压力越大,地方政府争取到的项目越多资金配套越难,导致大型水利项目较大额度的资金缺口。据有关公开数据,省内某以财政投资为主要资金来源的重大水利工程项目截至三季度末,累计到位资金仅占其年度计划投资的25%。

b. 市场融资机制不完善。一方面,融资渠道结构不合理。大型水利项目建设资金很少实际采用金融机构贷款、外资等。由表1可知,福建省主要在建大型水利项目投资中银行贷款、社会资金均为零。而截至2011年12月底,依靠全国用电加价以及葛洲坝电厂上缴利润方式筹得的三峡工程建设基金、向长江电力股份有限公司出售发电机组收入以及电网收益再投入三者共占三峡工程建设资金投入的99.91%。截至2014年2月底,南水北调东、中线一期工程投资中,南水北调工程基金、国家重大水利工程建设基金、贷款金额的比重之和为85.55%。可见福建省大型水利项目市场融资空间仍较大。另一方面,融资平台资金链相对脆弱。项目建设周期长、投资收益率低、管理成本较高;新增建设用地收储获得收益程序繁杂,且近年来由于房地产政策影响,地方政府违约风险较大;项目民间资本吸收困难;财政注资压力大,水利规费总量不高且一般已有固定支出用途。

c. 补偿机制不健全。当前福建省水价形成机制仍相对不合理;部分项目功能定位尚不准确,公益性支出管理机制不完善,项目自我积累和发展能力较低。这些均在一定程度上阻碍了项目建设资金、运行成本费用的补偿以及投资增值效应的实现。

3.3 投融资机制现存问题原因分析

可从以下几个方面挖掘福建省大型水利项目投融资机制现存问题的原因。

a. 大型水利项目投资收益率较低。该特点阻碍了社会资金、银行贷款的流入。一方面,项目较高的造价成本、偏低的水价,以及部分项目需水量低于初设供水量等,导致该类工程较低的投资收益率。另一方面,目前福建省部分大型水利项目的规划与建设之间缺少资金统筹环节,提高了投资管理成本。

b. 融资服务体系不完善。目前福建省水利投资集团有限公司自身实力有限,无法为所有的贷款提供保证担保,有关金融机构对大型水利项目贷款在政策上无明确的补偿和信用担保机制,导致大型水利项目贷款无法进行。对于部分大型水利项目以未来收益或收费权作为贷款担保,现有金融服务体系不但不能享受一定税费减免政策,在贷款损失时也无法获得补偿,同时缺乏有效的法律支撑和完善的操作办法。目前各大银行与各级政府虽已签订多项《战略合作协议》,但实际贷款项目落地情况与协议内容尚存差距。

c. 资金管理缺乏科学性。资金配置上,福建省地方政府配套资金落实尚存难度,项目资金到位率低。资金使用上,工程前期论证不充分导致滞留资金等现象;申报过程中投资估(概)算偏大;相关制度对大型水利项目评估审批程序的要求相对复杂;存在缓拨、欠拨、截留、随意调整计划、违规置换使用等违规使用资金现象;部分单位支付审批手续不严密;资金下达拨付方式有待改善;资金多部门管理,部门监管职责较模糊。

d. 政府与市场、中央与地方的事权划分缺乏匹配性。当前中央及福建省各级政府与市场在大型水利项目上的职能划分仍不明确,财政补助对公益性项目资金供给存在缺位现象;中央和福建省地方政府大型水利建设的资金投入和运营管理分工尚不明确,事权长期下移、财政权限上移,影响到水利投入机制的稳定性。

4 国外大型水利项目投融资借鉴

当前美国、日本、澳大利亚大型水利项目投融资机制的科学性已取得一定认可,笔者将结合上述现存问题,研究三国有关机制的借鉴意义。

4.1 水利投资机制

三国大型水利项目投资主体均以政府为主导。美国水利总投资额(包括大型水利项目投资额)60%以上为政府投资。日本大型水利资金投入主要源自财政资金。澳大利亚防洪工程建设总投资中40%、40%、20%分别由联邦政府、州政府及地方出资;灌溉工程中水库、堰和配水工程等的建设费用主要由政府拨款。

4.2 水利融资机制

三国大型水利项目融资渠道、融资方式及结构均有一定的多样性和灵活性。对应融资渠道包括各级政府财政拨款、向社会发行债券、项目业主自筹资金、向受益区征税、社会团体或个人捐赠等;该类融资结合直接与间接融资,以政府财政资金为主导。美国联邦政府提供低息或无息贷款、政府基金等;日本以建设省、地方政府(都道府县)及受益人群为公益性大型水利工程投资主体,并要求政府和政策性金融提供金融担保;使用者收费是澳大利亚大型水利项目主要资金来源之一,如供水和下水道工程多依靠水费偿还部分投资。

4.3 运行补偿机制

三国对主要公益性大型水利项目的建设投资和运行费用补偿均由政府承担。美国各级政府对不同时期、不同项目建设和运营的分摊和补偿比例不完全相同,且在项目建设时主要采用由政府拨款形式补偿。日本国家和地方政府承担大型水利项目运行补偿的主要部分。澳大利亚防洪工程维护费用一般由州和地方政府负责;灌溉工程运行维修费用由使用者支付,部分州提供补贴;城市供水部分依靠使用者收费偿还投资,其公益性效益部分则源自财政拨款和税收。

5 福建省大型水利项目投融资机制完善对策

基于上述现存问题及其原因分析,借鉴国外有关经验,笔者认为福建省在大型水利项目投融资机制完善工作中应重点把握以下内容。

5.1 积极构建多渠道、多元化投融资体系,并优化投资资金结构

应建立健全以股份制或股份合作制为主,政府出资、银行贷款、市场融资三位一体的多渠道、多元化投融资体系。

a. 政府出资方面,稳定中央财政支持并拉动福建省地方财力跟进。政府财政投入机制包括财政投入稳定增长机制、财政补偿和财政信贷机制。政府要充分发挥水利投入主导作用,逐步提高水利投资在中央财政预算内投资中的比重,并关注投资结构调整,提高投资效益,适度扩大水利建设基金筹措范围。同时,需要明确中央、国家发展和改革委员会,以及福建省政府的作用。中央政府主要负责财政支持;国家发展和改革委员会则负责有关投入方式、产权制度改革、管护机制以及鼓励投资多元化等方面;福建省政府则需根据各省内具体大型水利项目发展情况,制定符合中央方针的具体政策措施,并鼓励社会参与,提供配套中央的财政支持。

b. 银行贷款方面,发展大型水利项目投融资的资本市场,对满足条件的项目采取发行水利工程债券等直接融资方式,规划建立以直接融资为主的债券银行类政府融资平台;鼓励银行调整创新贷款产品、发行设备抵押、工程抵押、以项目未来水电费等收费权质押、政府提供的“收益权”质押、未来土地开发收益质押、财政补贴收益权质押等贷款;在适度风险下,鼓励水利建设的中长政策性贷款业务开展;鼓励国开行、农业银行、福建省地方农村信用合作银行等金融机构增加有关信贷资金;鼓励发行信贷类理财产品或信托理财产品;推进重大水利工程建设基金运作,积极争取世界银行、亚洲开发银行和各国政府优惠贷款。

c. 市场融资方面,福建省政府可通过以公共财政作为资本金投资入股、提供借款担保,制定各种优惠政策，实行税收减免、价格补贴、发放特许经营权、优化规费征管体系、降低社会资金准入门槛、落实土地出让及开发等措施吸引社会资金,鼓励外商、企事业单位、社会各界及个人参与大型水利项目的投资与运营;可以公共投入作为担保,扩展财政贴息政策,剥离福建省大型水利工程中具有收益性的资产,将该收益性资产投入市场化运作,从而提高民营资金投入的回报率;出售、重组水利企业所拥有的存量资本,实现资本增值,进一步筹集水利建设资金;鼓励符合条件的项目通过组建股份制公司等现代企业形式,用股票和债券等形式筹集资金;以福建省财政投入作为担保和补贴,结合现代金融工具和金融衍生工具,充分发挥金融杠杆效应,如建立水利发展滚动基金,支持符合相关要求的已上市水利企业公开增发、定向增发、发行上市公司股票、债券等,实现市场融资。

d. 同时,不同性质大型水利项目的投资资金结构应有所不同。福建省具有生产经营性的水电等项目应建立市场竞争机制,包括国内外合资合作、证券融资、TOT、BOT、ABS等。防洪除涝等公益性质显著的项目应以福建省政府财政投入为主导,并依托财政投入的信用保证进行市场融资。准公益项目可由政府引导市场介入,政府通过投资参股、提供优惠借款等方式资助;利用财政资金补偿水利项目中公益性支出部分;剥离其中的收益性资产,将收益性资产投入市场化运作,从而提高民营资金投入的回报率(图2)。

图2 福建省大型水利项目投融资体系构建

5.2 进一步加强金融支持

借助金融机构资金优势、创新融资机制模式,是化解大型水利项目资金瓶颈的根本途径。各金融机构可按自身经营特点,根据《福建省人民政府关于加快推进重大水利项目建设事项措施的通知》要求,积极探索收益权、规费权质押贷款业务。国家开发银行可充分利用其开发性金融融资和融智优势,参与各地水利发展规划编制和重大水利项目运营模式设计工作,利用中长期贷款、信托贷款、债券融资、租赁等方式全方位支持项目建设,并加强防范信用、市场性、流动性和操作等方面风险。信贷规范管理及金融配套政策上,福建省需规范大型水利项目信贷支持的管理办法和业务操作规程,促进支水服务电子化,创新水利贷款发放管理模式,建立和完善信贷、资金、结算等服务功能。省级财政应加快落实《福建省水利建设项目贷款省级财政贴息资金管理暂行办法》,并合理调整监管政策,配合地方政府积极为水利企业及部门、金融机构搭建对接平台。

5.3 加强项目投资管理

在投资主体管理上,应努力提高投资主体的受益程度;建立大型水利项目法人责任制,并加强项目法人指导;明确中央与地方政府、政府与市场的事权划分,并遵循市场优先原则。在投资过程管理上,应建立包括模式目标原则、实施方式、约束机制等完整的项目投资管控体系,如基于《福建省中小河流治理项目初步设计编制指导意见》(闽水建设[2011]81号),在中小河流治理项目初步设计中加强投融资战略规划。

5.4 发挥保险功能,健全有关法律法规保障

引导保险机构根据具体的大型水利项目特点和项目主体需求,大力开发与水利建设发展相关的新险种,增强保险业务在大型水利项目领域的渗透力,加大经济补偿力度,为水利项目的快速发展保驾护航。同时,应积极完善有关法律法规,以推进水价改革,拉动大型水利项目运行投入，完善投资补偿机制,发挥政府干预对市场功能的弥补作用,完善大型水利项目的市场信用体系。

6 结 语

本文分析福建省大型水利项目投融资机制、现存问题及其成因,借鉴国外有关经验,提出了福建省大型水利项目投融资机制的完善对策,包括积极构建多渠道、多元化投融资体系,并优化投资资金结构;进一步加强金融支持;加强项目投资管理;发挥保险功能,健全有关法律法规保障。

资金是当前福建省大型水利项目建设的重要需求之一,满足该需求是该类项目建设迫在眉睫待解决的问题。本研究可为福建省改善大型水利项目投融资现状提供参考,对福建省生态文明建设具有重要意义。

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