海南旅游“提质扩容”战略下旅游用地问题及对策研究

李勇，周安伟，赵志忠，余天虹，邹烨燔

（1.海南师范大学旅游与地理学院，海南海口571158；2.海南省旅游发展委员会，海南海口570100）

旅游用地是旅游业发展的载体.国内对旅游用地的研究，主要集中在旅游用地评价、旅游地产、旅游用地类型及功能结构、旅游用地管理及可持续发展等方面[1]，然而海南旅游用地的研究成果甚少[2-3].这与海南省作为我国旅游业改革创新的试验区的地位不符[4].

在海南国际旅游岛建设的背景下，旅游主管部门提出了旅游业“提质扩容”战略，就是对海南旅游产品进行质的提升与量的扩大，以满足“游客与效益双倍增”计划[5].因此，随着大量旅游建设项目上马，以及岛内城市化进入快速发展期，建设用地数量呈井喷式增长，旅游用地问题日益凸显，如何发挥有限旅游用地的最大效益成为目前一个亟待解决的课题.

1 问题分析

1.1 旅游用地面临总量稀缺与浪费严重双重压力

2009年海南国际旅游岛正式上升为国家战略，海南省旅游业发展进入快车道，旅游用地的需求旺盛，但土地的供给不足.根据统计，到2020年，全省旅游设施项目用地计划仅增加132 hm2，不足海南岛陆地面积的0.4%[6].土地总量较少决定了海南省旅游用地的稀缺性.

旅游用地浪费现象也很严重.一是粗放式旅游发展模式造成旅游用地浪费，海南西部地区某些旅游项目低水平重复建设，造成土地资源浪费.二是存量用地使用低效和闲置现象比较严重，普遍存在“两重两轻”问题，即重视新增建设项目和短期的利益、轻视或忽视存量的盘活和生态效益[7].三是“高端”旅游项目占地过多.如高尔夫球场、度假区等旅游项目都不同程度地存在着土地浪费现象，或圈地后低买高卖不进行实际开发等，或以旅游开发名义进行高档地产开发等.

1.2 旅游用地需求与供给矛盾突出，旅游用地与农用地配置失衡

海南省以旅游业为主导的产业特点，要求土地利用具有“二低一高”的特点，即低建筑面积、低容积率和高植被覆盖率.同时，海南也是热带农业大省，从空间上分析，土地和基本农田集中的地区与人口集中和产业集聚的地带具有重叠性.因此，保护耕地与保障旅游产业发展用地的矛盾日益凸显.

由于农用地流转受到国家和地方政策的严格限制，旅游用地开发中增量用地的来源主要为未利用地和现有建设用地.从表1可知，农用地占全省土地总面积的80%，在现行农用地制度下，由于农用地流转的市场机制不健全，导致一些拥有丰富旅游资源的农用地不能转为旅游用地，许多规划的旅游项目因无法获得土地指标而无法开工，突出表现为“两有两无”现象，即有资金和项目、缺土地和难落实的现象[7]，严重限制旅游业的发展.这种现象在海南中部落后地区尤其凸显.

表1 海南省土地利用类型的面积与占比Tab.1 The area and proportion of land use type in Hainan

1.3 旅游用地开发导致外部不经济

旅游开发者通过旅游开发获取巨大利润，很容易盲目扩大土地利用规模，导致土地得不到有效保护和土地资源价值流失.在经济利益驱动下，利益主体容易忽视对旅游景区或度假区建筑容纳限度的考虑，在建设控制区内修建旅游服务接待设施或人为景观，这导致一系列社会环境问题，如生态环境破坏、社会效益下降等.海南有尖峰岭、蓝洋、吊罗山、七仙岭、火山口、黎母山和霸王岭等7个国家森林公园和鹿回头国家级风景名胜区，在这些国家森林公园、风景名胜区进行旅游开发活动，会造成生态资源和生物景观破坏，并提高碳排放量等，而且造成的损害是不可逆的，严重影响了旅游用地的可持续发展.

旅游景区经营过程中，也会对旅游用地造成一些负面影响.尤其在节假日期间，旅游景点游客“井喷”，大量的交通工具带来了大量“三废”，这对景区土地等资源会造成不同程度污染.此外，部分游客环境意识较差，乱扔快餐盒、电池，塑料包装袋等，这也会给旅游区的自然生态环境造成较大污染.

1.4 旅游区土地规划与总体规划衔接不紧密，发展受制约

《土地利用现状分类》标准中[8]，12个一级类别中没有专门针对旅游用地的分类标准，仅提到“风景名胜设施用地”二级类别一项，这与海南旅游业态发展趋势不符，全省旅游产品已从观光旅游型向休闲度假型转变，旅游产业步入了发展加速、质量提高的转型升级时期.必须增加旅游度假区用地类型.当前，土地利用规划体系主要包括了工农业用地、居民点用地和交通用地等内容，没有专门针对旅游驱动需求的用地规划[9].在土地利用规划方案中对旅游用地的界定也只是以复区的形式出现[10].

旅游开发，规划先行，但由于景区或度假区土地规划与其旅游总体规划衔接不紧密，导致规划无法落地.于是旅游景区或度假区在建设或扩建过程中出现了违规违建开发乱象，这在全省旅游景区或度假区都普遍存在.当前形势下，旅游业的发展面临政策性的和现实困难，旅游景区或度假区的建设就无政策依据可循[9].

1.5 旅游用地管理制度不完善

一是由于尚未建立旅游用地分类标准，在管理旅游用地时，通过规划的控制手段相对单一和粗放.对于配套服务设施的用地规模，规划控制难以达到控制性详细规划管理的要求.如某些滨海型度假区直接将旅游服务设施建在沙滩上，破坏沙滩整体景观；某些旅游项目“打擦边球”，将休闲体育用地用于高尔夫项目建设等.二是旅游用地产权关系不明晰，管理举步维艰.一般景区景点的核心范围较小，其周边被其他类型的集体土地包围，甚至是农用地包围，比如呀诺达雨林文化旅游区；甚至还存在居民点在森林自然保护区或国家地质公园缓冲区内的现象，如霸王岭、尖峰岭等景区，其涉及农民建房或拆迁的矛盾给旅游管理已经造成了严重影响[11].

2 对策

2.1 强化旅游用地立法，加强宏观调控

为适应海南省旅游业发展，保证和规范当前快速发展的旅游用地，有必要制定旅游区土地利用相关规定.为理顺旅游用地的产权关系提供充足依据，解决当前混乱的旅游用地局面，要出台旅游用地专项政策或相关的指导性条例.此外，要加强对旅游用地的宏观调控.

2.2 完善旅游开发模式，建立地方性的旅游用地分类标准

旅游部门应该参考土地部门的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）[8]和建设部门的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）[12]，建立适合省情的《旅游用地分类标准》.参照土地分类中农用地、建设用地和未利用地的划分方式，将旅游用地类型划分为以建设用地为主的开发模式、以农用地为主的开发模式以及保护区型开发模式等三种旅游用地开发模式[13].

2.3 补充完善旅游用地规划

《中华人民共和国旅游法》规定了“人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划，应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求”.因此，制定土地利用规划时要充分考虑规划区的旅游用地问题.为满足旅游业未来的用地需求，充分考虑旅游用地的特殊性，避免其在发展过程中产生瓶颈现象，在土地利用规划体系中，要为旅游用地问题做出明确的前瞻性规划，以及将来可能出现的各产业争地矛盾做好预见性规划.

2.4 树立旅游规划权威，使景区或度假区总体规划成为法定规划

在制定旅游区总体规划过程中,要明确旅游用地的功能开发主题，确定旅游资源开发规模、类型，必须对旅游用地进行适宜性评价.在旅游开发过程中要以旅游资源为基础，市场为导向，合理布局旅游用地.要正确处理旅游发展规划与城镇规划、土地利用总体规划的关系，旅游区总体规划与土地利用总体规划要紧密衔接，并与城镇规划协调.为树立旅游规划的权威性、连续性，要严格执行景区或度假区总体规划，不得随意更改规划，不得在旅游区内新建或扩建与旅游项目无关的其它建筑设施.

2.5 完善土地流转制度，实现用地来源多元化

借鉴成都重庆等统筹城乡综合改革试点地区有益经验，促进农村土地的流转，加强对乡村旅游的开发引导，尽快制定乡村旅游用地相关政策措施，这样既可以保持农用地不改变土地性质，又可以推动农业和旅游业发展，解决旅游产业用地不足的问题.

对旅游用地的来源可采用多元化途径.为给全省旅游业发展创造良好的和谐环境，当地政府可以根据实际情况，在相关土地政策的指导，由其统一协调，通过对景区内的土地实行以土地入股，或长期租赁，或在安置好景区的居民生活的前提下收购土地，解决旅游用地来源问题[11].

3 结语

2009年，海南建设国际旅游岛被国务院正式批准，旅游业被确立为现代服务业的龙头产业.随着旅游业的快速发展，全省掀起了一股旅游开发的热潮，旅游用地作为旅游业发展的空间载体，在开发过程中面临一系列的问题和矛盾.为保障海南旅游业健康可持续发展，必须着力解决总量稀缺与浪费严重、供需矛盾、用地结构配置失衡、外部不经济、规划之间不衔接，管控不力等问题.从提高旅游用地效益角度出发，政府必须从制度层面，运用市场对资源起基础性作用的手段，将土地资源最大效益地配置到旅游开发过程中.

[1] 胡千慧,陆林.旅游用地研究进展及启示[J].经济地理,2009,29（2）:313-319.

[2] 余中元.国际旅游岛建设旅游用地生态效应调控机制研究[J].生态环境,2012,248（1）:166-170.

[3] 叶映,张翠萍,岳平.基于GIS的铜鼓岭旅游用地生态适宜性评价[J].中国科技信息,2008(21):20-21.

[4]中华人民共和国国务院.关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见[EB/OL].[2013-10-13]http://www.gov.cn/zwgk/2010-01/04/content_1502531.htm

[5] 海南省旅游发展委员会.海南省旅游业“十二五”规划[EB/OL].[2013-10-13]http://www.visithainan.gov.cn/government/lvyoujianshe/index_1.htm

[6] 海南省国土环境资源厅.海南省土地利用总体规划（2006-2020）[EB/OL].[2013-10-13]http://www.dloer.gov.cn/gongkai/new_show.asp?NewSID=8899

[7] 成英文,张辉.旅游用地存在的问题及对策[N].中国旅游报,2013-6-5(11).

[8] 中华人民共和国质量监督检验检疫总局,中国国家标准化管理委员会.《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）[S].2007.

[9] 侯满平,董红梅.旅游开发中典型土地利用问题及对策探讨[J].资源开发与市场,2007,23(9):808-810.

[10] 梁栋栋,陆林.旅游用地的初步研究[J].资源开发与市场,2005(5):21-25.

[11] 饶品样,李树民.产权边界、层次差异与旅游用地资源配置效率[J].旅游学刊,2008,23（11）:42-47.

[12] 中华人民共和国住房和城乡建设部,中华人民共和国质量监督检验检疫总局.城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）[S].2011.

[13] 周菲菲.我国旅游用地分类与开发模式研究——以山东广饶县为例[D].青岛:中国海洋大学,2010.