社会组织在创新社会治理体制中的作用与实现路径

沈海燕

(闽江学院 思政教研部，福州 350108)

一、创新社会治理体制提出的背景和意义

当前，我国改革已进入全面攻坚阶段，社会管理面临一系列新机遇和新挑战，为了适应这一新形势社会管理的新要求，党的“十八大”报告指出要围绕构建中国特色社会主义管理体制，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，党的十八届三中全会更是进一步提出要“改进社会治理方式，创新社会治理体制”的新目标。

1.创新社会治理体制是中国社会历史发展规律的必然要求

我国政府对社会的管理经历了由政府包揽一切到政府逐渐向社会放权的转变。新中国成立后，为适应后发现代化国家的发展需要，政府不断加强对各种资源的全面控制，逐渐形成了强国家-弱社会的发展格局。在城市，通过单位制度使社会成员全方位地依赖国家，“国家通过垄断和控制一切稀缺资源、利益和发展机会，控制着每个单位，单位则通过对自身所控制的资源、利益与发展机会的垄断，控制着每一个人”［1］。在农村，人民公社制度同样使国家权力深入到了社会最底层的每个人。而户籍制度阻碍了不同领域间人们的自由流动和迁徙，使整个社会处于一种极度稳定的状态，这种稳定为国家的发展赢得了时间，我国在短时期内建立了比较完整的工业体系和国民经济体系。

改革开放后，随着国家权力部分从城市和农村退出，社会资源的配置方式出现多样化，人们有了更多的权利和自由，社会自主性逐渐增加。以社会组织为主要代表，新的社会力量开始在社会中崭露头角，作用不断加强。在公共服务、环保、扶贫等领域，社会力量日益显示出重要的作用。在国家对社会全面控制的年代，国家对社会的管理方式是通过官僚化、行政化的机构逐级逐层地将党和国家的意愿落实到个人。在改革开放时期，国家放松对社会的严格控制，简单的从上至下的垂直型管理已不能完全适应社会的新变化。改革开放后，政府不断调整旧有的社会管理体制和机制，社会发展活力也不断得以增强。自党的十六届三中全会以来，党和政府在社会建设的理论和实践方面探索不断深入，提出社会管理体制建设的诸多新思路，党的十八届三中全会更是提出了创新社会治理体制的新概念，这说明党和政府对社会管理的认识上升到了新的高度。社会管理的主体是政府，而社会治理的主体是政府、社会组织、个人等，这是符合我国社会发展新特征的指导思想，将对未来我国的社会治理产生较强的推动作用。

2.创新社会治理体制是对发达国家现代化发展经验的借鉴

西方学者很早就提出国家来源于社会、社会高于国家等观点，但直到20世纪70年代，发达国家普遍面临着政府和市场的先后失灵问题时，社会的重要作用才被人们提出来。西方学者的研究表明，国家不是从来就有的，它是社会发展到一定阶段才出现的。从古希腊的城邦到中世纪，国家和社会几乎是融为一体的。市民社会的真正产生是资本主义经济发展的结果，国家出现后，人们才将国家和社会区分开来。对于二者的作用，霍布斯、洛克等学者指出，社会是高于国家的，他们提出“市民社会先于或外于国家”，因此国家权力源于人民，社会决定和制约国家。马克思认为，“自从国家产生以来，社会就日益分裂成市民社会与政治社会两部分。政治社会即国家是和市民社会并列并在市民社会之外的独立存在。它们构成对立统一的整体，其中政治社会是上层建筑，市民社会在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础”［2］。

20世纪70年代以后，随着政府和市场的先后失灵，西方发达国家掀起一场社会管理创新的浪潮。公民参与理论、社会治理理论、社会资本理论等观点构建出不同的国家-社会关系，这些理论从不同角度来探索如何处理国家和社会的关系，经历了由“管理与被管理”到“合作”的转变，即合作治理成为一种发展趋势。西方发达国家的经验教训表明了要处理好国家和社会关系，就要将社会自身也作为社会管理的主体之一。从发达国家的历程中可以看到，如何治理社会，推进社会治理创新是所有现代化国家面临的长期重要课题，西方发达国家在这方面积累了丰富的经验，可以作为重要参考。

3.创新社会治理体制是解决中国转型期诸多社会问题的关键

1992年我国确立了建立社会主义市场经济的目标，经过20多年的发展，中国特色社会主义经济、政治、文化等各方面都获得了巨大进步，但总体上社会主义市场经济体制仍未完全建立起来，各种新老问题层出不穷，我国仍处于体制机制的转型期。首先，由于市场经济的优胜劣汰原则，同时因为我国社会主义市场机制、体制尚不完善，社会贫富差距不断扩大，发展下去势必影响社会主义“共同富裕”目标的实现。其次，弱势群体在市场博弈中，由于自身居于劣势，得不到相对公平的获利机会，甚至有些利益受到较大剥夺。近些年由利益冲突等原因引起的群体性事件呈多发趋势，其中不乏恶性伤人或伤己的事件，这些问题影响了社会的发展稳定。最后，市场利益至上的原则，使得一些企业家只注重自身利益，忽视环境保护，社会责任感不强。一些企业直接排出废水、废气，不断污染人类的生存环境。

要想解决上述弱势群体、环境保护等问题，单靠政府和市场的力量是不够的，应动员社会的各种力量。这就需要创新社会治理体制，通过多种途径和办法，保障各阶层利益，解决各种发展难题，促进社会健康稳定发展。为了更好地激发社会发展的活力，政府应对社会起引导、组织、管理、监督等作用，建立和创新与经济发展相匹配的社会治理体制和模式。

二、社会组织在创新社会治理体制中的重要作用

社会治理的主体包括政府、与社会事务密切相关的社会组织和个人。改革开放以来，我国社会组织不论是发展数量还是发展质量都有了很大的提高，在社会治理方面发挥了不可替代的作用，已经成为推动社会治理体制创新的重要社会力量。

1.社会组织在政府治理社会的诸多领域起到了重要协助作用

当前，我国社会治理的主体是政府，社会组织通过与政府协同配合，在经济调控、环保事业、扶贫救灾等领域发挥了重要作用，促进了各项社会问题的解决，也形成了政府与社会组织协同的多种方式，使社会治理体制日趋完善。

首先，积极推动国家各项方针、政策的执行，较好地配合政府实现经济或民生的既定目标。近年来，我国各地的民间商会、行业协会发展迅速，发挥着日益显著的市场监管职能。它们以建立和维护公平竞争的市场秩序为宗旨，通过行使各种职能，对企业的生产经营行为实行有效的监督管理，对不规范行为根据行业内的规定进行处罚，为经济健康发展提供支持。在农村，各类社会组织大量建立，有的组织农民发展经济，提高了农民收入;有的开展文娱活动，学习文化知识;有的参与村民政务活动，宣传国家的政策方针，维护村民利益。实践表明，农村社会组织在解决“三农”问题、构建和谐社会等方面发挥了积极作用。

其次，通过参与公共决策，影响政府部门的一系列决定，不断推动政府决策的民主化和科学化。我国传统的公共决策是封闭式的，决策的过程往往排斥公众的参与，由于信息来源单一、相关利益群体参与不足等原因，决策结果常常未能充分体现广大人民群众的根本利益。对于这点，政府部门也已经意识到，因而在法律法规层面不断出台公众参与公共决策的内容。各类社会组织因其专业性强，代表各类群体的社会利益，在参与公共决策方面起着举足轻重的作用。社会组织作为不同群体民众的代言人，能通过合法渠道，将各种意见、建议及时反馈给政府部门，政府部门根据收到的意见及时调整政策，协调各方利益，平息部分民众心里的怨气，使决策真正符合民众愿望。如我国环保社会组织在怒江建坝工程、圆明园防渗膜事件的决策过程中，积极发挥自身的能量，有力地推动了最后决策的形成，实现了保护自然环境的目的。

再次，政府向社会组织购买公共服务，不断推动公共服务的优质化。改革开放以前，我国的公共服务基本上全由政府提供。改革开放后，我国政府逐渐由全能政府转变为有限政府，政府不再也不能事无巨细，所有服务完全到位。政府通过委托、购买等方式将一些服务交给专业的社会组织去做，这样达到了事半功倍的效果。社会组织承担某些公共服务，比政府直接提供服务有更多优势:成本更低，更专业，更贴近民众因而更周到，还可以遏制公共服务中的腐败现象。自1995年上海最早购买公共服务以来，我国各地购买公共服务范围越来越广，资金更多，水平更高，人民群众也感受到了更贴心的政府服务。

2.社会组织在提高民众公民意识、畅通公众参与社会治理方面起到了关键性作用

社会治理的主体还包括个人，即广大民众，但我国民众总体上公民意识薄弱，参与社会治理的主动性明显不足。要实现公众参与社会管理，首先要提高公民意识。目前我国公民意识普遍还比较薄弱。著名学者李慎之先生曾感叹“千差距，万差距，缺少公民意识是中国与发达国家最大的差距”［3］。我国是一个有着悠久农耕文明历史的国度，人们的小农意识、自私自利至今仍十分严重，等级专制、权力至上和官本位的思想也没有彻底清除，人们对于参与国家大事没有太大兴趣。新中国成立后，我国的全能政府无所不包，广大民众对政府产生了强烈的依赖思想，参与公共事务的热情不高。改革开放后，我国法律也规定了公民可以通过居民委员会、村民委员会等参与管理有关社会公共事务，但实践却不容乐观。公民意识的提高能使民众关心自身利益，主动去维护自己的利益，社会组织在这方面能够发挥巨大作用。社会组织把利益相同或相似的民众集合到一起，共同参与政府决策。参加社会组织，作为成员之一，同非组织成员相比“可能把自己看作更有潜力，在政治上更能动的参与者，也可能更了解政治和更关心政治”［4］。社会组织激发人们政治参与的积极性和主动性，从而有利于培育和强化人们的公民意识。

公众参与社会管理的途径有多种，可以说社会组织是其中最主要的一种。公众参与不是每个人都单独参与，那样成本大，范围广，是不可能完全实现的。社会组织能够发挥聚集效应，改变人们“原子化”的生存状态，通过团体将利益和价值取向相同的民众聚合在一起，共同参与公共政策的制定。这样不但可以形成更强的影响力，还能“过滤”掉一些极端诉求，更能避免个别人的非理性情绪，使政府和公众之间形成良性互动。社会组织还能提高公众参与社会管理的能力，“在社会组织的发展状况和公民文化的发展水平之间存在显著的正相关性，公民参与社会组织的自主治理活动，能从中学到‘联合的艺术’，增强政治参与能力”［5］。由于社会组织的管理一般不是垂直的等级体制，而是非等级平等的网络式组织体制。同时，社会组织成员间是平等互助的关系，社会组织的活动也是通过非强制的和民主的方式来进行，社会组织的这种特性使得非等级的、民主的、平等的观念和意识逐渐渗透到人们的日常行为当中，从而不断提高民众参与社会治理的积极性和主动性。

3.社会组织在公众参与社会治理的法治保障方面起到了基础性作用

不管是政府、社会组织还是个人，参与社会治理都要依法而行，这是创新社会治理体制的基本前提。社会组织在法律的制定、民众依法参与治理方面起到了基础性作用。法治的前提是“良法”的制定，我国宪法、民法等原则性的大法已经制定。随着改革开放的深入，政府部门各种新规章制度大量产生，只有在立法过程中保障充分的公众参与，才能保证新法规的立法质量。作为社会主义国家，政府部门在立法过程中应当充分保障广大人民的参与权，这样制定出来的各项规章制度才能反映人民意志和客观规律。社会组织是政府与民众之间沟通的重要桥梁，是立法民主化、程序化的重要推动力量。社会组织可以把社会成员分散的意见集中提炼、集体表达，能够为政府提供有关本组织及其他问题的信息或资料，这既降低了政府立法机关收集和整理立法信息的成本，又有效地建立起了公众参与立法的渠道，使政府的法律更能反映实际情况，能最大限度地代表人民群众的利益与意志，为制定社会主义“良法”提供必要的组织基础。

社会组织还有助于人们提高法制意识，遵守各项法律法规，监督法律执行。依法治国、建设社会主义法治国家是我国的长远战略目标，改革开放以来，虽然法治的呼声不绝于耳，但有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。存在这种现象的本质原因在于广大民众缺乏法治精神，即缺乏“作为社会主体的社会公众的主体性与自我意识，以及在此基础上的对法律的自觉认同和尊重”［6］。法治精神的培养，要通过普通百姓日常生活一点一滴地不断积累，要让法治成为人们的生活习惯。社会组织作为一种组织形态，给人们提供了遵守法律、提升法律意识的场所和机会。社会组织一般都具有明确的目标宗旨、完善的规章制度和规范的运作机制。社会组织内的成员在自愿基础上自由结社、自我管理，在社会组织开展社会自治、提供公共服务等活动，个人能够从中逐渐形成具有独立人格、明确自己的权利与义务、具有自主行动能力的社会人，这增强了公民遵守法律的主动性和积极性。在长期的工作实践中，社会组织培养起了民众尊重权威、服从法律、认同秩序的意识，并养成自觉的行为方式和生活习惯，从而培育了法治的社会根基。

三、发挥社会组织参与社会治理作用的实现路径

社会组织在社会治理方面发挥着重要的作用，各级政府应广泛吸收社会组织参与公共政策的制定，鼓励它们承担更多的公共服务，努力营造官民共治的社会治理格局。针对当前我国一些社会组织存在的自主性不足、发育不良、内部治理结构不完善等问题，应从以下几方面入手，创新社会组织参与社会治理的实现路径。

1.提高思想认识，营造重视社会组织的良好氛围

由于各种原因的影响，我国一些政府部门对社会组织的作用认识存在偏差，认为社会组织的发展会对政府的管理造成威胁，因而过多地压制社会组织的建立和发展。对此，政府应进一步解放思想，改变把社会组织当作社会不稳定因素，生怕它惹麻烦、出乱子的思维定式，充分认识到社会组织参与社会治理的积极作用。不仅如此，政府还应加强宣传，让广大群众了解社会组织在创新社会治理体制中的重要作用，尊重社会组织的合法地位。

2.完善法律法规，明确政府和社会组织的职能

政府与社会、市场职能交叉、重叠问题是我国历次行政机构改革的主要诱因，国家应以法律法规的形式明确界定政府和社会的职能。政府的职能应着眼于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。对社会管理和公共服务，政府应从宏观角度总体规划、管理。政府可通过多种方式让社会组织参与某些领域的管理工作，或将权力下放给社会组织专门管理，这就要求社会组织在配合政府的同时，拥有一定的独立性和自主性。政府在处理与社会组织关系时，应当“抓大放小”，宏观指导社会组织发展，对各类社会组织统一编制管理，根据各组织的实际能力和民间声誉，给予适当任务安排，权力下放，具体事务由各社会组织自己完成。

3.加强社会组织自身建设，提高工作能力

为了更好地承接政府职能，开展社会治理工作，社会组织应努力加强自身能力建设，充分发挥自己的职能优势。首先，应加强思想观念建设。社会组织具有志愿性、公益性、非盈利性等特点，这就要求社会组织成员拥有比较高的思想觉悟、服务意识和奉献意识。社会组织应通过开办讲座、定期学习等方式使组织的宗旨内化到每一个成员心中和行动中，形成一套适合本组织宗旨和目标的文化体系。其次，完善体制机制建设。总体上说，目前我国一些社会组织内部管理无序、自律机制缺乏的现象已经影响到社会组织的整体公信力。社会组织应当加强内部的规范管理，包括人事制度、组织制度、岗位设置、经费筹集和经费使用等。再次，加强人才队伍建设。社会组织要努力拓宽引进人才的渠道，把专业知识深厚、管理经验丰富的人才引入社会组织，并加强教育培训，不断提高社会组织队伍的知识和技能。总之，只有加强了社会组织成员的思想和制度建设，保证人才的专业性和职业性，社会组织的工作能力才能不断提高，社会公信力才能建立起来，也才能更好地参与社会治理。

4.规范对社会组织的监督和管理

为了充分发挥社会组织在创新社会治理体制中的作用，还应加强对社会组织的监督和管理工作。首先，针对当前我国对社会组织实行业务主管部门和登记管理部门双重审核、双重负责的监管体系，政府应进一步明确监管主体各自的职责，以法律形式固定下来，并将监管和评估纳入法定程序。业务主管机关应加强对社会组织日常活动的监管，通过制定细则，使监管规范化、制度化、常态化。登记机关应通过抽查、年审或举报检查等审查社会组织是否违法。同时应当确定评估标准，从人员、办公设施、筹款能力、服务成效等方面对社会组织给予评定，引导社会组织不断提高自身服务能力。其次，加强社会监督，让全社会共同监督社会组织。一是建立社会组织信息公开制度，不仅基本资料要公开，日常主要工作信息也要及时披露，不断探索建立统一、高效、完整的社会组织监管信息。二是建立捐资者和服务对象监督机制。一方面，捐资者有权知道社会组织资金使用情况以及与捐赠有关的各种业务活动情况;另一方面，服务接受者可以通过一些途径对社会组织的服务方式、服务效果等方面作出评价。

［1］路风.单位:特殊的社会组织形式［J］. 中国社会科学，1989(1):71－88.

［2］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集:第1 卷［M］.北京:人民出版社，1972:41.

［3］李慎之.修改宪法与公民教育［J］.改革，1999(3):5－7.

［4］阿尔蒙德.公民文化［M］. 杭州:浙江人民出版社，1989:386.

［5］李斌.政治发展的社会新动力:试论中国社会组织兴起的政治发展意义［J］.理论与改革，2005(2):19－21.

［6］姚建宗.法律与发展研究导论［M］.长春:吉林大学出版社，1998:421.