财税体制改革背景下的职业教育经费保障＊

朱爱国

（武汉交通职业学院，湖北 武汉 430065）

在现代国民教育体系中，职业教育与经济社会发展最为密切、最为直接。通过职业教育培养数以亿计的高素质的应用技术技能人才是实现中华民族伟大复兴中国梦、打造中国经济升级版的重要驱动力。而充足的经费保障是实现职业教育经济价值的基础和前提。近年来，随着国家财税体制改革的深入，职业教育投入的环境正在发生变化，各级政府、部门和学校对教育经费的投入、使用和管理也应进行相应的调整，从项目性建设转为机制性建设，从事务性管理转向制度性管理，切实提高职业教育经费保障水平和管理水平，为形成合理的教育层次结构，提高中国制造和中国装备的市场竞争力，满足人民群众多样化的需求提供支撑。

一、财税体制改革对职业教育经费保障的影响

财政是国家治理的基础和重要支柱。某种意义上说，作为政治体制改革和经济体制改革交汇点的财税体制改革具有“牵一发动全身”的效应。教育作为一项重要的社会公益事业和重大民生工程，对财政的依赖程度是最大的，财政改革历来是教育改革的风向标，势必对教育的综合改革产生重大而深远的影响。职业教育特别是高等职业教育作为国民教育体系的新类型，其发展的时期不长，发育还不很健全，更容易受到财税体制改革的影响和冲击。

（一）中央加大结构性减税力度给职业教育投入带来挑战

近两年，为推进财税体制改革，中央加大了结构性减税的力度，争取到2015年全面完成“营改增”（即营业税改增值税）。这是财税体制改革的一项“重头戏”，无论是地方主体税种还是地方财政收支，都将由此面临极大冲击，近两年大多数省份收入增幅都有不同程度下降。与此同时，从内外部环境看，过去支撑我国经济高速发展的因素趋于弱化，未来10年我国经济增速预计维持在7%左右。多年来财政收入高达百分之十几甚至二十几的高速增长局面将难以持续。随着经济增长的趋缓，财政收入增速回落更快，财政收入较低增长将常态化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。在这种形势下，各级财政像前几年为实现4%目标，进行集中、超常规的教育投入举措难以继续保持，大幅度增加教育投入的可能性在减少，教育专项在整合、预算在压缩。还要看到，目前职业教育经费占财政教育总支出的比例已达10%左右（见表1），在财政教育投入这块大蛋糕中，增加份额的空间不是很大。

表1 2005－2012年国家财政性教育经费在各级教育中的分配比例单位（%）

（二）中央清理、整合、规范专项转移支付，给职业教育经费使用带来挑战

这次财税体制改革的一项重要举措就是“减少专项转移支付，增加一般转移支付”，剑指“跑部钱进”。在2014年的“两会”上，李克强总理旗帜鲜明地提出“专项转移支付项目要减少1／3，今后还要进一步减少。”［1］增加一般转移支付，中央主要按因素法分配资金，地方政府可支配的教育经费增多，这种情况下，有两个问题要引起注意。其一，地方政府自由裁量权增大了，其中有多少钱可用在教育？会不会出现“挤出效应”，产生平挪教育资金，甚至抵顶地方投入的现象？其二，可用的钱多了后，地方政府可结合实际“集中财力办大事”，解决棘手问题，但如何把钱用好，确保取得“看得见”“摸得着”的效果呢？以前，中央以专项的形式拨付资金，钱怎么花、花在什么地方，都有明确的规划和规定，地方按部就班、按图索骥就行了。现在是中央只给一块“蛋糕”，怎么分、怎么用？地方得做好规划和方案，设计可操作的路线图和可实现的时间表。因为中央监督和考核的重要依据之一就是地方的实施方案和效果，并作为年度资金分配的重要因素。这就给地方政府和项目单位更多自主权和施展空间的同时，也增加了责任和压力，提出了新的要求。

（三）中央理顺事权和支出责任、简政放权给职业教育经费管理带来挑战

财税体制改革不仅是中央与地方“分钱”（划分财力），还包括“分权”，即中央与地方划清事权。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》按照事权优先于财权原则，重塑中央与地方、地方各级政府之间的事权责任架构，在上收地方部分事权的同时，向地方下放部分财权。由此带来中央财政对教育专项资金拨付方式的转变，基本是按照“总量控制、突出重点、动态调整、包干使用”的原则，分省匡算，综合平衡，逐年核定，不再根据项目类别和比例确定资金额度。2013年底，财政部、教育部安排的64．3亿元职业教育“以奖代补”专项资金就改变了以往项目管理方式，首次采取不确定具体项目的形式下达。中央采用因素法分省确定资金额度，各省根据中央下达的预算，结合本地实际自主确定支持项目，然后将资金安排使用情况和项目建设管理情况报两部备案，释放了简政放权、创新管理方式的信号。打个比方说，以前是吃定制餐，吃什么、怎么吃、吃多少，都由中央包办。现在是吃自助餐，中央定一个总额标准，列好菜谱，提供营养配餐指南；吃什么菜，由各省自选；怎么吃，由各省统筹；吃的效果怎么样，中央要监管，要进行绩效考核和责任追究。这就要求地方政府和资金使用单位完善内部监控机制，加强自我约束、自我监督，提高内部监管的有效性。

二、保持财政对职业教育投入的强度

自国家教育规划纲要颁布实施以来，各级政府加大了对职业教育的投入，职业教育财政性教育经费年均增长率达28%（见图1），职业教育总体上呈现“事业规模扩大，经费投入增加”的良好局面。但相对而言，职业教育仍是各类教育中的“短板”，与其培养规模和应有地位、作用不匹配。据统计，在国家生均公共财政预算教育经费中，中职与普通高中大体相当，高职仅为普通本科的50%（见图2）。适应财税体制改革要求，必须继续发挥政府投入的主渠道作用，在国家教育经费增加的同时，确保职业教育经费投入总量的增加，并逐年提高各级政府用于职业教育的比例，保证政府用于职业教育的财政性经费逐年增长，提高预算内职业教育经费占教育经费总量的比例，使职业教育经费投入在教育经费总量中所占的比例逐步达到国际惯例的标准［2］。

图1 2005－2012年职业教育国家财政性教育经费情况

图2 2012年职业教育与普通教育生均公共财政预算教育经费比较

（一）建立生均拨款制度

要从根本上保障职业教育健康发展，必须建立生均拨款制度，构建长效投入机制。《职业教育法》和国家教育规划纲要等有关法律法规都明确要求省级政府制定和实施职业教育生均经费政策，教育部、财政部在近年印发的重大文件中再三要求各地建立职业院校生均拨款制度。财政部、教育部于2013年底，安排职业教育“以奖代补”专项资金64．3亿元，主要用于推动各地建立完善职业教育生均拨款制度，提升职业教育基础能力和教学质量。截至2014年5月，全国有15个省份（不含计划单列市）出台了中等职业教育生均拨款标准，20个省份（不含计划单列市）出台了高等职业教育生均拨款标准，但大都标准较低、覆盖面较窄，标准的内涵五花八门（有生均经费标准、生均公用经费标准、生均公共财政预算教育经费标准等）。这就迫切需要一个“国家标准”。像义务教育有生均公用经费定额、普通本科高校有生均财政拨款水平一样，国家层面应出台建立职业教育生均拨款制度的指导意见，明确生均拨款最低标准和全国统一达标时限。各省依据国家标准，结合实际，制定本省职业教育生均拨款标准（指通过公共财政预算安排，按生均培养成本折算的平均水平）［3］，并建立与财力状况、办学需求和物价水平联动的正常增长机制。

（二）整合职业教育专项

近年来，在中央财政的支持下，国家先后实施了职业教育实训基地建设计划、职业院校教师素质提高计划、高等职业学校提升专业服务产业能力建设等基础能力建设项目和中等职业教育改革发展示范学校建设计划、国家示范性高等职业院校建设计划等示范引领项目，很大程度上改善了职业院校办学条件，提升了职业教育基础能力和人才培养质量，增强了职业教育吸引力。但这些项目总体仍显“散、小”，需要进一步整合，集中财力办大事。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，教育部、财政部决定在整合现有职业教育项目基础上，实施“现代职业教育质量提升计划”，总体思路是：中央引导，省级统筹，院校自主。今后大的趋势是一类教育只有一个项目，逐步形成“一类教育、一个项目、一笔资金、一个管理办法、一次性拨付”的管理模式。各地要紧跟中央部署，进一步转变观念，调整思路，理顺体制，对职业教育项目进行合理整合，着力解决关键领域和薄弱环节的问题。

（三）完善学生资助政策

应该说现有的职业教育资助体系是比较健全的，基本能保证每个学生不因家庭经济困难而失学。但也存在一定问题。其一，新的中职免学费政策明确规定，实行免多少补多少，中央统一按每生每年2000元标准与地方分担。但实际上许多公办中职学校的学费标准高于2000元，而又不能向学生收取，导致学校实际收入下降。其二，公办中职学校学生第三学年顶岗实习收入难以弥补学校免学费资金缺口。国家政策规定，三年级学生免学费财政补助比例不高于免学费人数的50%，其余因免学费后形成的资金缺口由学校通过顶岗实习予以弥补。但实际情况是，绝大部分企业直接支付学生劳动报酬，学校无法从校企合作中获得收入，甚至还要向企业缴纳实习费用。其三，高职学生资助同普通本科院校一样，没有体现职业教育的特点。高职学生大部分来自农村，家庭经济不宽裕，且培养的成本较高，应该范围有所扩大、标准有所提高。为此，有必要对现有的职业教育资助政策进行完善。一是将资助资金在财政拨款中单列。国家资助政策的实施，虽然增加了财政对职业教育的投入，但是资助资金发给学生，学校账面收入的增加并不等于学校实际可支配收入的增加。一些地方将学生资助资金纳入生均拨款中，减少了学校实际投入。二是扩大中职免学费范围，实行中职学生全免学费，中职学校第三学年顶岗实习学生免学费补助资金由财政全部承担。三是提高中职免学费和国家助学金补助标准，将现行的2000元财政免学费补助标准提高到3000元，1500元生活补助提高到2000元，并建立动态调整机制。四是将高职学生资助从高等教育中单列，进一步扩大资助范围，提高资助标准，做到应补尽补、应助尽助、应贷尽贷。

三、合理配置职业教育资源

从宏观上讲，国家财政性教育经费投入的总体原则是“保基本、守底线、补短板、促改革”，重点投向教育基本公共服务和促进教育公平的领域，重点保障的是九年义务教育。面对有限的职业教育经费，应该精打细算，合理配置，确保用在最需要的领域和最薄弱的环节，提高资金使用效益。

（一）加强省级统筹

在我国教育管理体制中，省级政府具有独特地位和优势，相对于中央而言具有贴近基层、就近管理的优势，相对于市县而言具有较强的财政统筹和行政调控能力。党的十八届三中全会对深化教育领域综合改革做出重要部署，明确提出要扩大省级政府教育统筹权。这是中央立足事业发展全局和教育发展阶段性特征做出的重要决策［4］。完善职业教育投入机制，为加快发展现代职业教育提供财力保障，必须扩大省级政府教育统筹权和高校办学自主权，建立“谁使用、谁主管、谁负责”的责任机制。具体来说，省级政府要在中央统一领导下，统筹设计现代职业教育发展规划，统筹安排中央资金和地方资金；统筹确定省级及省级以下资金分担比例；统筹出台区域内职业院校经费投入、使用和管理的有关政策措施并加强落实；统筹公办、民办职业院校协调发展；统筹部门、企业、行业举办的职业院校经费保障，充分发挥不同办学主体经费投入的积极性；统筹贫困地区、民族地区、边疆地区职业教育的发展，加大对这些地区的转移支付力度，促进各类职业教育协调发展。

（二）完善分配机制

近年来，部分地区职业教育经费安排和使用不当造成了原本紧张的国家财政资源一定程度的浪费，反映出我国当前教育经费分配制度还不完善。必须以完善分配机制为核心，加快推进财政投入科学安排的新制度建设。一是坚持公开、公平和公正的原则，实行重大事项、重点项目和大额支出集体决策制度，充分发挥专家智库作用，在决定经费投向、设立重大项目、确定资金规模时，科学论证，广泛听取各方面建议，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。二是强化相互制约的资金分配程序，压减资金分配自由裁量权。职业教育经费的安排，由各级教育部门提出资金使用计划和分配意见，会商同级财政部门后，由财政部门和教育部门联合下达。三是完善分配方式。更多地采用因素法、定额法、目标法等分配方法，综合考虑各地财力状况、教育基础和实际需求等因素，统筹安排使用，防止项目交叉和重复投资。按照因素法进行分配的，选取的因素应具有客观性、普遍性和可操作性，设立的计算公式应规范、简便，能准确反映因素量化的要求。为体现基本均衡和政策导向，在分配职业教育经费时，可选取以下因素：基础因素，主要包括各地事业发展、财力状况和职业教育投入等情况；绩效因素，主要包括各省对职业教育事业的重视和努力程度、资金管理水平和资金使用效益等；调整因素，主要包括对成效显著的省份适当奖励，解决职业教育发展中的特殊困难和突出问题等。分配因素及其权重，可依据实际情况做相应调整，总体原则是“突出绩效，奖优扶特；兼顾公平，促进均衡”。

（三）优化投入结构

从某种意义上讲，财政性教育经费总量是固定的，各类教育经费的占比是一个此长彼消的过程，关键是如何“弹钢琴”；同样，职业教育经费总量也是预算好了的，必须统筹规划，突出重点，确保资金用在最需要的地方，发挥最大效益。从地区来讲，重点支持中西部省份和东部困难地区，适度向农村、边远、贫困和民族地区倾斜。从类别来讲，重点支持中等职业教育学校改善办学条件，开发优质教学资源；重点支持专科层次的高等职业院校内涵建设，争创一批国际先进水平院校；重点支持普通本科高校向应用技术类型高等学校转型；重点支持以职业需求为导向、以实践能力培养为重点、以产学结合为途径的专业学位研究生培养模式的建立与探索。从专业上讲，重点向现代农业、先进制造业、现代服务业以及国家亟需特需专业建设倾斜，适度向民族传统文化传承与创新方面的专业建设倾斜。

四、创新职业教育经费管理

教育是法定投入，是公共财政保障的重点。不管宏观经济形势和财政形势如何变化，保障和改善民生始终是公共财政的优先方向，国务院保持经济平稳增长的信心不会变，加大财政教育投入的决心不会变，教育经费投入不会掉到4%以下。毕竟教育事业已经站在了一个新的起点上，已经形成的教育支出规模一下子也是降不下去的［5］。如何确保来之不易的职业教育经费用在刀刃上，各级政府高度重视，社会各界十分关注。要在依法理财、科学理财的基础上，做到按预算办、按规矩花、按职权管，做到职业教育经费分配到哪里就监管到哪里，确保资金使用规范、安全、有效。

（一）理顺管理体制

财税体制改革一项重要要求是简政放权，因此对职业教育经费的管理体制也要做相应的调整。总体来说，实行“中央指导、省级统筹、分级负责、学校使用”的管理方式。中央着眼宏观，重在顶层设计，做好制订政策、编制规划、完善标准、统筹协调、强化监管等工作，对各省实行目标管理。各省统筹安排中央和省专项资金，及时、足额拨付资金并加强监管，实行项目管理。各市县按照轻重缓急和项目成熟度，遴选、申报年度项目，上报省级教育、财政部门进行合规性审核后批复。各项目单位负责项目的组织实施，按要求接受各方监督，上报项目资金使用管理情况。无论是中央还是省级政府、部门在经费的使用管理上，要向地方和高校放权。在简政放权的过程中，要做到真放不空放，不能“犹抱琵琶半遮面”，只放烫手和棘手的；要做到放权不放手，加强指导和督办；要做到有所放有所不放，做好顶层设计，加强制度建设，建立长效机制，防止再度走入“一放就乱、一管就死”的怪圈。

（二）健全监管体系

按照“中央主导、省级统筹、学校内控、社会参与”的监管思路，建立从宏观指导到微观稽核，从内部控制到外部监督，从全面监管到重点检查的全方位、多层次、全覆盖的监管体系，确保把钱用在刀刃上。一是加强内部监管，强化自我约束。各资金使用单位要切实规范专项资金使用行为，履行承诺，加强管理，完善内控机制，建立预警机制，使单位始终处于“自我控制、自我修正、自我完善”的良好状况。二是加强社会监督，推进信息公开。阳光是最好的防腐剂。不管是对内还是对外，最好的监督就是公开。要进一步推行“阳光财务”，保证教育经费从分配、使用到评估都在阳光下运行。宏观层面，职业教育经费的分配、使用和管理要全面、及时、准确地公开，接受社会监督；微观层面，各级各类职业学校的财务预算、决算、重大支出项目都要逐步公开，都要放在阳光下“晒一晒”。三是加强专业监管，实行综合治理。综合发挥财政检查、项目稽查、审计监督、纪检监察等部门的监督作用，定期对职业教育经费使用进行专项审计和监督检查，落实问题整改。必要时候，采取政府购买服务的方式，委托第三方中介机构进行检查、评估。

（三）完善监管手段

目前，国家已制定了教育信息化十年规划，正着手搭建教育信息管理公共服务平台。加强职业教育经费管理，应在全面摸清家底的基础上，充分利用这个平台，完善职业教育信息管理系统，建立动态管理的项目储备库，对学校经费收支情况进行动态管理，对大额资金活动进行实时监控，不断推动经费管理科学化、精细化。这样，资金使用单位“进账”“花钱”“只见数字不见钱”，所有收支行为都在网上通过规范的国库集中支付进行，资金始终处于透明的监管之下，从技术上避免财政资金被挪用、被挤占的可能。而资金管理单位的业务干部，坐在办公室只要打开电脑，就可以对所有职业学校的财务运行状况了如指掌，学校的每一笔收支情况都可以通过网络清楚地反映出来，达到“干部不出门，便知财务事”的效果。

（四）开展绩效评价

以前各级政府安排经费，主要根据事业发展需要，不管努力不努力，只要有需要、有困难，喊的多，就安排经费。适应财税体制改革需要，今后要将筹钱、花钱、管钱作为一个整体来考虑，把绩效管理理念贯穿经费分配、使用、管理的全过程，坚持“用钱必问效，无效必问责”。要建立一套“横向到边、纵向到底”的监测体系，对各地区职业教育投入和经费使用情况进行监测分析，有效掌握动态，为科学评估提供有效依据。要建立一套与公共财政相适应、以提高质量为导向、以强化资金使用效益为核心的绩效评价体系，合理运用绩效考评结果，引导职业院校合理定位、科学发展。要建立促进职业院校内涵发展的绩效拨款制度，打破以往不同学校同一专业学科相同拨款标准的模式，建立以专业学科为导向的差异化拨款机制。

［1］刘世昕，邱晨辉，林衍．减少专项转移支付 剑指“跑部钱进”［N］．中国青年报，2014－03－06．

［2］杨公安，宁锐．职业教育经费保障体制的缺失与建构［J］．中国职业技术教育，2014，（9）：21－26．

［3］李剑平．职教经费保障难在哪［N］．中国青年报，2013－08－09．

［4］郝平．切实加强省级政府教育统筹［N］．中国教育报，2013－11－27．

［5］杜玉波．在全国教育财务工作暨“教育经费管理年”现场推进会上的讲话［N］．中国教育报，2013－09－12．