水库水面用地性质及水利水电建设项目用地保障研究

陈俊　吴晓伟

摘 要：综合分析了水库及水库水面用地的定义、性质及特点。运用实例分析，研究了水库水面用地在水利用地中的比例及水库与其他水体的异同，认为水库水面用地宜归入水域类用地，而非建设用地。按照国土资源部探索水利水电用地精细化管理的要求，提出了改进水利水电建设项目用地审批的相关对策。

关键词：水库水面；土地利用；水利水电； 用地保障；分类

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2014）01-0077-05

一、问题的提出

（一）云南水利水电项目用地供需矛盾

2009年秋季至2013年初夏，云南局部区域连续五年发生干旱灾害，给全省人民生活和工农业生产造成巨大损失。除全球气候异常、水资源时空分布不均衡等客观原因外，水利设施建设不足造成工程性缺水是云南省近年来干旱的主要原因[1-2]。同时，作为全国水能资源最丰富的省份之一，水电开发不足。

为促进经济社会发展，云南省提出“兴水强滇”战略，全力加快重点水利工程建设，大力发展水电。2010-2020年云南省规划水利水电项目用地总面积为1.58×105hm2，其中水电站用地面积为1.26×105hm2，水库用地面积为3.25×104hm2，用地需求量非常大。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》安排云南省2006-2020年的新增建设用地指标为1.7×105hm2，若全部满足水利水电建设需求，则需要用掉云南省15年新增建设用地总量的91.91%。

如何保障水利电建设项目用地，云南省国土资源管理工作面临巨大的压力。

（二）现有管理方式不足

按照现有法律法规和土地管理制度，水库水面按照新增建设用地进行管理，从土地行政管理方面来看，需要完成四项手续[3]：

1.水库（水电站）用地必须符合土地利用总体规划的土地用途管制。由于水库用地选址制约条件较多。因此，在规划编制时预留用地范围与实际建设时用地范围差异较大，水库（水电站）项目不符合规划难以审批的情况较多。

2.水库（水电站）建设规模必须符合年度计划指标要求。以云南省为例，2009年新增建设用地计划指标8800hm2、新增建设占用农用地6500hm2、新增建设占用耕地4700hm2，129个县平均新增建设用地仅68.22hm2、新增建设占用农用地50.39hm2、新增建设占用耕地仅36.43hm2。与之形成鲜明对比的是水库（水电站）用地规模较大，动辄数百公顷，甚至数千公顷。以宣威市小干河水库仅为库容9.74×106m3的小（Ⅰ）型水库，新增建设用地规模即达到69.47hm2，超过一个县全年的平均建设用地指标。在这种情况下，各级政府对于水库（水电站）建设积极性不高，导致水库建设力度不够或者发生违法用地现象。

3.完成土地征收转用手续。

4.完成耕地、林地占补平衡任务。水库淹没耕地、林地通常较多，按照现有的耕地占补平衡、林地占补平衡的规定，必须补充规模相同、质量相当的耕地和林地，或者缴纳补充耕地、林地的费用。耕地、林地补充的压力较大。

综上所述，在云南省急需建设大量大中小型水库、水电资源开发进入快速发展时期的情况下，现有的管理体制难以满足经济社会发展的需要。

（三）改善水利水电项目管理的机遇

面对云南省水利水电项目管理中面临的困难，国土资源部《关于贯彻落实国务院支持云南省加快建设西南开发重要桥头堡有关措施的通知》（国土资发〔2011〕170号）提出“探索旅游用地、水利水电用地精细化管理”，要求“合理确定项目区用地类型和范围，并按照统一规划、分类管理的原则办理用地审批手续。项目区中涉及非农业建设的用地需办理农用地转用和土地征收手续，不涉及非农业建设、不改变原土地利用现状的按原地类管理”。云南省水利水电管制方式改革，迎来新机遇。

二、水库水面用地性质及分类

（一）水库与水电站

一般把河道、山谷峡口、低洼地等处用土、砂、石或混凝土等材料修筑挡水坝，堵住山溪或河道的水流，把水坝上游集水面积内的流水拦蓄起来，以调节天然径流，为防洪、灌溉、供水和发电等服务的工程称之为水库。采用了与水库相同的方式拦蓄流水，以水力发电为主要目的的工程，称为水电站。

水库与水电站的差别主要体现在建设目的中，以水利发电为主的称为水电站。以防洪灌溉为主的称为水库。大型的水电站、水库也称为水利枢纽。

水库、水电站是人工建筑的，而不是天然形成的。天然形成的水体一般不称为水库。水库、水电站是一项复杂工程，由水坝及其附属设施等建（构）筑物和水体构成。水库、水电站的建设需要具备一定的自然条件，即有一定规模的地表径流、适当的峡谷或低洼地形、可靠的地质条件等。

（二）水库水面

一般是指由水库中水体部分的上表面在地球椭球面上的投影。在土地管理的具体实践中，对于水库水面有更详尽的界定，而实际上是将全部的水库、水电站的水面，统一称为水库水面，按照建设用地管理。对于沟渠、坑塘等直接服务于农业生产的水体和构筑物，在土地管理中纳入农用地管理。

《土地利用现状分类标准（GB/T 21010-2007）》中，将水库水面的定义为人工拦截汇集而成的总库容≥10万立方米的水库正常蓄水位岸线所围成的水面。《第二次农村土地调查地类认定原则与方法》中规定以下四种情况可以确定为水库水面：一是水库正常蓄水位岸线以下的土地；二是由于季节、干旱等原因，在正常蓄水位岸线以下种植农作物等的土地；三是水库范围内生长芦苇的土地，确认为水库水面；四是河流与水库相连时，划定水库正常蓄水位岸线以内的土地。

水库水面有三个特点：

1.只有一定规模（库容不小于10万立方米）的水库的水面才可以被界定为水库水面。

2.水库水面的范围是指正常蓄水位岸线所包含范围。

3.水库水面不一定是水面，还可以是正常蓄水位岸线以下的农用地或芦苇地。

（三）水库水面用地在水利水电项目用地中的比例

水库（水电站）建设项目用地通常包括水库水面、水工建筑两部分，其中水利设施用地包括水坝及其相关的附属设施，面积通常比较小，水库水面

的用地面积通常是水利设施用地面积的数倍乃至数十倍。下面以云南省近年来建设的几个水库（水电站）项目为例（详见表1），探讨水库水面用地在水利水电项目用地中的应占比例。

丹达河水电站位于迪庆州德钦县羊拉乡的金沙江上游右岸一级支流丹达河（又称忠义河）上。电站装机容量为2×50MW，设计发电引用流量33.5m3/s。达号水库位于文山州马关县达号村下游的小白河河谷，主要功能以农业灌溉、乡镇生活供水为主，兼顾部分工业用水综合利用。金沙江梨园水电站位于丽江市古城区、玉龙县与迪庆州香格里拉县交界的金沙江中游河段，是规划中金沙江中游河段8个梯级电站的第3级电站。小干河水库位于宣威市热水镇境内，水库位于长江流域金沙江下游牛栏江支流的阿浪河上，水干河水库的任务是以农业灌溉为主。

从表1可以发现，水库水面占水库（水电站）建设项目用地面积的90%左右，水库水面与水工建筑用地面积之比最低为7.80，最高为30.04。水库水面是水库（水电站）建设项目用地的主体。

根据上述分析，云南省规划新增水利水电项目用地1.58×105hm2中，其中水工建筑物用地面积1.57×104hm2，占9.94%，水库水面用地面积1.423×105hm2，占90.06%。规划期间，水库水面用地是规划水利用地的主体。

（四）水库水面用地归类分析

水库水体的自然属性与其他水体（河流、坑塘、湖泊）区别不大，总体上属于同一类。但在土地用途分类上却存在一定的混乱[3-6]。

《全国土地利用现状分类》（全国农业区划委员会，1984年）将水库水面归入第七类“水域”，地类代码“73”。

《全国土地利用分类》（国土资源部，2001年）将水库水面归入“建设用地”中的“水利设施用地”，地类代码“271”。

《土地利用现状分类标准（GB/T 21010-2007）》（质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会，2007年）将水库水面归入“水域及水利设施用地”，地类代码“113”。

《土地利用规划分类》（国土资源部，2009年）将水库水面归入“建设用地”中的“交通水利用地”，地类代码“226”。

上述分类体系中，除《全国土地利用现状分类》已停止执行外，其余三个标准都执行，分别用于不同的部门和土地管理工作。目前，地籍管理使用《全国土地利用分类》和《土地利用现状分类标准（GB/T 21010-2007）》，规划管理使用《土地利用规划分类》。三类标准不可以相互完全转换，给土地管理工作带来了极大的不便。

就水库水面来说，《土地利用规划分类》《全国土地利用分类》将其算作建设用地。《土地利用现状分类标准（GB/T 21010-2007）》无建设用地分类，而将水库水面与河流水面、湖泊水面、坑塘水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沟渠、水工建筑用地、冰川与永久积雪同样归属水域及水利设施用地[3]。

（五）水库水面用地性质分析

我们认为，水库虽然是人工建筑造成的，并非天然形成，但其形态、生态系统和生态功能与其他自然水体差异不大[6]。而实质上，现在许多河流、湖泊、坑塘也并非完全是自然形成的，而是受到越来越多的人为干预。许多湖泊、坑塘也采用类似水库的大坝、水闸控制其水量，与水库对水体的控制类似。部分湖泊、坑塘是人工挖掘为低洼地，引水或自然汇水形成的，与水库的形成有相似之处。

在实际生活和政府管理工作中，水库与湖泊经常被作为一类进行表述[7]。最典型的是千岛湖。千岛湖，又称新安江水库，位于浙江省淳安县境内（部分位于安徽歙县），是1959年我国建造的第一座自行设计、自制设备的大型水力发电站——新安江水力发电站而拦坝蓄水形成的人工湖，其中湖区面积567.40km2，最大深度108m，平均深度34m，容积1.8×106m3。该水库上游具有明显的“湖泊效应”且有大大小小的岛屿，因此称“千岛湖”。

（六）水库水面用地归类建议

从水库水面性质、现行用地分类等方面分析，水库水面在规划及土地征转工作中，似以不算作建设用地，而与河流水面、湖泊水面等一起计入“水域”用地为妥。

三、水利水电项目管理对策

水利水电项目中水库水面用地如何进行管理才能在符合法律规定的基础上，更好服务于水库、水电站建设的需要，现提出两种解决方案：

（一）水库水面用地作为水域管理

目前，云南省水利项目的农地征转用审批是将水工建筑物和淹没区面积统一纳入建设用地面积一并审批。笔者认为，2007年10月以前，将淹没区面积和水工建筑用地面积统一列为建设用地符合《全国土地利用分类》（国土资源部，2001年）的规定；但是2007年10月以后，《土地利用现状分类标准（GB/T 21010-2007）》（质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会，2007年）发布实施，对水利设施的淹没区用地和水工建筑有了明确定义，淹没区用地属于水域用地，水工建筑属于建设用地。

针对以上情况，按照国土资源部《关于贯彻落实国务院支持云南省加快建设西南开发重要桥头堡有关措施的通知》（国土资发〔2011〕170号）“探索水利水电用地精细化管理”的要求，结合云南省水利水电用地规模较大、建设用地供需压力较大的现实情况，对云南省规划期间水利水电项目用地管理提出以下对策措施：

1.水利水电项目进行勘测定界过程中，采用《土地利用现状分类标准（GB/T 21010-2007）》的分类标准，将水工建筑作为水利设施用地，归入建设用地，将库区淹没线以下的淹没区面积作为水库水面，归入未利用地。

2.云南省在水利水电项目的农用地征转用审批过程中，认真划分水利水电项目地类，将水工建筑用地按照新增建设用地审批，办理农地征转用手续，涉及耕地的进行占补平衡；将淹没区用地按照农用地处理，办理农地征用手续，不办理农用地转用手续，涉及耕地的办理占补平衡手续。

3.报国土资源部审批的水利水电项目，考虑采取试点的办法，将部分水利水电项目按照水工建筑和水库水面面积分类后上报。

将水库水面用地作为水域进行管理，实质上是改变现有的用地分类，从而为水库水面用地管理解决了以下两个棘手问题：

一是作为水域管理，不属于新增建设用地范畴，因此无需严格进行建设用地管制分区、土地利用规划用途的核查，降低了土地利用总体规划管理的难度。从规划管理角度看，有利于解决水库水面用地不符合规划要求的问题。

二是作为水域管理，不纳入新增年度计划指标管理，可以缓解地方政府计划指标管理的难度，可以调动地方政府支持水利水电项目建设的积极性，特别是有利于解决农村饮水安全工程等中小型水库建设面临的现实困难。

（二）水库水面用地作为特殊的建设用地管理

如果难以按照水域用地对水库水面进行管理，建议可以将水库水面作为特殊的建设用地进行管理，在规划管理、年度计划指标管理方面，予以倾斜。具体措施包括：

1.在规划管理方面，允许水利水电项目的实际选址位置与规划用地位置、实际用地面积与规划用地面积之间存在一定的差异，在规定的差异范围内的即视为符合规划。

2.在年度计划指标管理方面，水库水面指标不作为年度新增建设用地指标进行考核，而在全省内综合平衡。

3. 在土地征收、转用、耕地和林地占补平衡方面，执行与其他的建设项目相同的管理措施。

四、结论

根据对水库水面属性的分析，认为在土地利用分类中将水库水面与河流水面等归入水域用地更为合理，建议在水利水电项目的用地审批中，将水库水面用地作为水域进行审批，或者作为特殊的建设用地，在规划管理或年度计划指标管理中执行特殊政策，以解决云南省水利水电项目建设需要。

参考文献：

[1]王树鹏，张云峰，方迪.云南省旱灾成因及抗旱对策探析[J].中国农村水利水电，2011（9）：139-141.

[2]郭菊馨，白波.2011年5～8月云南东部干旱成因分析[J].气象研究与应用，2012（1）：41-43.

[3]尤琳，陈世伟.论我国农地征用制度的不足及完善[J].重庆工商大学学报：西部经济论坛，2004（3）50-54.

[4]陈婧，史培军.土地利用功能分类探讨[J].北京师范大学学报：自然科学版，2005（5）：536-541.

[5]林爱文，黄仁涛，佐藤洋平.对我国新的土地分类体系问题的探讨[J].国土资源科技管理，2002（3）：7-11.

[6]曾乐春，王兆礼，简陆芽.新旧土地利用分类体系对比分析[J].国土资源科技管理，2004（5）：53-56.

[7]环境保护部GB/T 14581-93.水质湖泊和水库采样技术指导[S].1993.

2.云南省在水利水电项目的农用地征转用审批过程中，认真划分水利水电项目地类，将水工建筑用地按照新增建设用地审批，办理农地征转用手续，涉及耕地的进行占补平衡；将淹没区用地按照农用地处理，办理农地征用手续，不办理农用地转用手续，涉及耕地的办理占补平衡手续。

3.报国土资源部审批的水利水电项目，考虑采取试点的办法，将部分水利水电项目按照水工建筑和水库水面面积分类后上报。

将水库水面用地作为水域进行管理，实质上是改变现有的用地分类，从而为水库水面用地管理解决了以下两个棘手问题：

一是作为水域管理，不属于新增建设用地范畴，因此无需严格进行建设用地管制分区、土地利用规划用途的核查，降低了土地利用总体规划管理的难度。从规划管理角度看，有利于解决水库水面用地不符合规划要求的问题。

二是作为水域管理，不纳入新增年度计划指标管理，可以缓解地方政府计划指标管理的难度，可以调动地方政府支持水利水电项目建设的积极性，特别是有利于解决农村饮水安全工程等中小型水库建设面临的现实困难。

（二）水库水面用地作为特殊的建设用地管理

如果难以按照水域用地对水库水面进行管理，建议可以将水库水面作为特殊的建设用地进行管理，在规划管理、年度计划指标管理方面，予以倾斜。具体措施包括：

1.在规划管理方面，允许水利水电项目的实际选址位置与规划用地位置、实际用地面积与规划用地面积之间存在一定的差异，在规定的差异范围内的即视为符合规划。

2.在年度计划指标管理方面，水库水面指标不作为年度新增建设用地指标进行考核，而在全省内综合平衡。

3. 在土地征收、转用、耕地和林地占补平衡方面，执行与其他的建设项目相同的管理措施。

四、结论

根据对水库水面属性的分析，认为在土地利用分类中将水库水面与河流水面等归入水域用地更为合理，建议在水利水电项目的用地审批中，将水库水面用地作为水域进行审批，或者作为特殊的建设用地，在规划管理或年度计划指标管理中执行特殊政策，以解决云南省水利水电项目建设需要。

参考文献：

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[2]郭菊馨，白波.2011年5～8月云南东部干旱成因分析[J].气象研究与应用，2012（1）：41-43.

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[5]林爱文，黄仁涛，佐藤洋平.对我国新的土地分类体系问题的探讨[J].国土资源科技管理，2002（3）：7-11.

[6]曾乐春，王兆礼，简陆芽.新旧土地利用分类体系对比分析[J].国土资源科技管理，2004（5）：53-56.

[7]环境保护部GB/T 14581-93.水质湖泊和水库采样技术指导[S].1993.

2.云南省在水利水电项目的农用地征转用审批过程中，认真划分水利水电项目地类，将水工建筑用地按照新增建设用地审批，办理农地征转用手续，涉及耕地的进行占补平衡；将淹没区用地按照农用地处理，办理农地征用手续，不办理农用地转用手续，涉及耕地的办理占补平衡手续。

3.报国土资源部审批的水利水电项目，考虑采取试点的办法，将部分水利水电项目按照水工建筑和水库水面面积分类后上报。

将水库水面用地作为水域进行管理，实质上是改变现有的用地分类，从而为水库水面用地管理解决了以下两个棘手问题：

一是作为水域管理，不属于新增建设用地范畴，因此无需严格进行建设用地管制分区、土地利用规划用途的核查，降低了土地利用总体规划管理的难度。从规划管理角度看，有利于解决水库水面用地不符合规划要求的问题。

二是作为水域管理，不纳入新增年度计划指标管理，可以缓解地方政府计划指标管理的难度，可以调动地方政府支持水利水电项目建设的积极性，特别是有利于解决农村饮水安全工程等中小型水库建设面临的现实困难。

（二）水库水面用地作为特殊的建设用地管理

如果难以按照水域用地对水库水面进行管理，建议可以将水库水面作为特殊的建设用地进行管理，在规划管理、年度计划指标管理方面，予以倾斜。具体措施包括：

1.在规划管理方面，允许水利水电项目的实际选址位置与规划用地位置、实际用地面积与规划用地面积之间存在一定的差异，在规定的差异范围内的即视为符合规划。

2.在年度计划指标管理方面，水库水面指标不作为年度新增建设用地指标进行考核，而在全省内综合平衡。

3. 在土地征收、转用、耕地和林地占补平衡方面，执行与其他的建设项目相同的管理措施。

四、结论

根据对水库水面属性的分析，认为在土地利用分类中将水库水面与河流水面等归入水域用地更为合理，建议在水利水电项目的用地审批中，将水库水面用地作为水域进行审批，或者作为特殊的建设用地，在规划管理或年度计划指标管理中执行特殊政策，以解决云南省水利水电项目建设需要。

参考文献：

[1]王树鹏，张云峰，方迪.云南省旱灾成因及抗旱对策探析[J].中国农村水利水电，2011（9）：139-141.

[2]郭菊馨，白波.2011年5～8月云南东部干旱成因分析[J].气象研究与应用，2012（1）：41-43.

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[5]林爱文，黄仁涛，佐藤洋平.对我国新的土地分类体系问题的探讨[J].国土资源科技管理，2002（3）：7-11.

[6]曾乐春，王兆礼，简陆芽.新旧土地利用分类体系对比分析[J].国土资源科技管理，2004（5）：53-56.

[7]环境保护部GB/T 14581-93.水质湖泊和水库采样技术指导[S].1993.