我国高校经费监管体系框架设计研究

王春举1ab,陆秋平

(1.四川大学 a.商学院,b. 财务处，成都 610064；2.四川师范大学 计划财务处，成都 610066)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》颁布实施以来，国家对教育的投入不断增加，我国教育事业得到了较好的发展，服务经济社会能力不断增强。我国高等教育的快速发展，为高校带来了发展的机遇，同时也带来了诸多挑战[1]。一方面国家加大了对高校教育经费的投入，另一方面高校经费使用缺乏有效的监管。高校贪污受贿案件时有发生，经费违规使用常有出现，这不仅给国家造成了经济损失，严重影响了高校的声誉，也在社会上造成了不良的影响。究其原因，主要是高校没有建立科学合理的经费监管体系，经费监管薄弱。因此，高校迫切需要加强经费监管体系建设，提升高校经费管理水平，防范财务风险，提高经费使用效率。

在国家经费投入不断增加、高校经费来源渠道多元化的背景下，如何规划好经费、用好用活经费是目前高校面临的一大难题。近几年来相关文献从不同角度对高校经费监管问题进行了研究和探索，提出了切实可行的解决思路和措施。为了加强经费使用监管，预防和杜绝经费使用中的一些违法违规行为，吴通苗等提出强化内部审计监督、改革教学资源管理模式、加强财会队伍建设等建议[2]。杨墨函等建议通过加强财务法规体系建设、抓好教育经费的全程预算监督、建立健全内部监督机制等途径加强经费监管机制建设[3]。李克勤等从提高经费使用绩效的角度设计了高校经费使用绩效考核评价体系[4]。陈金友等基于BSC理论构建了高校教学经费管理绩效评价指标体系[5]。陈东霞分析了国家财政性教育经费投入占GDP的比例达4%后如何合理安排使用教育经费，提高资金使用绩效，加强高校经费监管[6]。杨梅从经费管理制度建设、财务人力资源建设和财务体制建设三个方面，对高校经费科学化、精细化管理进行了探讨[7]。徐春从高等教育经费配置与使用情况角度进行分析，提出建立高校经费管理信息系统、完善绩效评价制度等措施，以提高高校教育经费使用效率[8]。本文拟通过对高校经费监管存在问题的分析，结合高校建设和发展的需要，系统设计高校经费监管体系的基本框架，以推动高校经费监管体系建设，提高高校经费管理的科学化和精细化水平。

一 高校经费监管存在的问题分析

国家大力增加对高校教育经费投入的同时，也加大了对高校经费使用的监管力度，出台了一系列经费管理制度，采取了多种监管措施，对规范高校的经费管理起到了积极的作用，但目前高校内部在经费监管方面仍存在一些亟待解决的问题。

(一)内部经费管理制度不完善

健全完善的经费管理制度是确保经费安全、规范和有效使用的前提。高校内部经费管理制度不完善主要表现在：制度缺乏总体规划和顶层设计，制度之间存在相互制约或自相矛盾的情况，没有形成制度的合力；制度设计缺乏前瞻性，现行制度滞后于高校内部管理的现实需求，制度修订不及时；制度缺乏针对性，操作性不强，制度与经费管理流程未能实现有效对接。此外，高校在经费管理政策的宣传、培训和财务信息公开等方面做得还不够，导致经费管理制度得不到有效执行。

(二)二级单位负责人经济责任意识不强

我国高等教育受经费体制和财政拨款政策等因素的影响较深，高校管理者往往重开源而轻节流，这使得高校经费使用绩效考核观念淡薄。很多高校尚未健全和完善与经费使用管理相关的激励约束机制和责任追究机制，更没有对二级单位经费使用绩效进行考核和评价，导致经费投入效益未得到充分体现。学院等二级单位主要负责人大多数是“双肩挑”干部，忙于日常教学和科研工作，在经费管理上投入精力不足，没有意识到自己应承担的经济责任，重经费投入、轻经费管理，当家理财意识不强，经费使用随意性较大。

(三)财务部门经费监管机制不健全

随着高校经费投入的大幅增加和科研经费的快速增长，高校财务部门核算业务量增长迅速，很多高校都出现报账排长队和“报账难”现象。因此，财务部门将大部分精力用在解决师生报账服务方面，而在经费监管方面精力投入不够。同时，高校会计人员整体业务素质和专业水平有待进一步提高。审核人员对财经政策的理解和把握不够准确，未能严格把好经费报销的第一关，复核和稽核人员的相应监督职责没有真正落实到位。财务部门对会计人员没有建立有效的激励和约束机制，从而导致相同问题反复发生，事后内部审计和外部审计压力较大。

(四)内部审计部门对经费的监管职能未得到有效发挥

高校内部审计是加强高校经费监管的一项重要制度安排，是对财务监督的再监督。但目前高校内部审计部门注重事后审计监督，没有全过程参与到经费预算、经费使用和管理之中。同时，内部审计部门的领导和业务人员大多来自财务部门，因长期不在财务业务岗位，对相关财经政策和实际经费管理了解不够，不能充分发挥内部审计作用。而且，校内审计往往发现问题后碍于情面而仅要求财务部门“内部消化”，长此以往造成内审权威性和独立性减弱，财务问题积重难返，最终引起严重的财务犯罪。

(五)相关部门协同配合的经费监管机制缺失

建立经费使用、管理和监督等相关部门协同配合的经费监管机制，是经费得到规范有效使用的保证。但目前高校相关部门在经费监管方面各自为阵，协同配合作用未得到充分发挥，经费监管效果大打折扣。如对科研经费的监管应该是一项由财务、审计、科研、监察等部门齐抓共管的工作，但在实际工作中，各部门存在本位主义思想，缺乏全局观念，财务部门“重决算，轻预算”，审计部门“重事后，轻过程”，科研部门“重立项，轻跟踪”，监察部门“重处罚，轻监督”，致使科研经费得不到有效监管[9]。

二 高校经费监管体系框架设计

为了改善教职工待遇和引进优秀人才，高校人员经费支出预计每年将继续以一定速度增长；在多校区运行、办公条件改善、教学和学科建设投入加大、校园建设和后勤保障成本上升等条件下，高校办学的运行成本将不断提高，而高校的经费来源不可能有大的增加，高校发展与所需资金短缺的矛盾十分突出。因此，高校有必要建立一套科学有效的经费监管体系，通过建立经费使用的激励约束机制和问责机制，让有限的经费用在刀刃上，在学校人才培养、学科建设、师资队伍建设、学生资助、后勤保障等方面充分发挥其“雪中送炭”或“锦上添花”的作用，提高经费监管的到位性、有效性，确保经费安全、规范使用，最大限度地提高办学效益。

高校经费监管体系是一个有机的系统，是整个高校管理系统的重要组成部分，涉及到人、财、物、信息的整合，因此在设计高校经费监管体系时要系统思考和顶层设计，将经费监管与高校预算体制改革、人事分配制度改革、学科建设与发展等结合起来，以实现整个高校管理系统的最优[10]。同时，高校的经费监管体系的设计应借鉴成熟的企业内部控制理论和思想，通过建立健全经费管理内控制度，将经费管理制度“嵌入”到经费管理业务流程中，使经费管理制度建设和流程设计协调统一，提高经费管理制度的执行力。此外，高校经费监管体系建设需要有一个持续的、不断优化的过程。制订的制度和流程要与高校具体业务相结合，符合工作实际，随着高校业务的发展和改革的深化适时进行修订，才能取得应有的成效。

我们通过认真分析我国高校的内外环境和所处的特定发展阶段，尝试着从经费监管的目标出发，对高校经费监管体系进行系统思考和顶层设计，建立符合高校实际情况的经费监管体系框架，以提高经费监管的有效性和经费使用效率。本文拟构建的“1234高校经费监管基本框架”如图1所示。

图1.1234高校经费监督基本框架

(一)一个首要目标

一个首要目标是指高校的经费监管要以绩效作为第一目标。安全和规范只是对经费使用过程的要求，是基础性目标，是为绩效目标服务的。高校经费投入的最终目的是要促进教育事业的发展，因此应将绩效作为经费监管的首要目标。在确保经费安全和规范使用的情况下，高校要建立经费使用的绩效考评机制，建立经费支出绩效评估指标，把绩效的理念贯穿于高校经费管理的全过程。

(二)两重免疫防线

两重免疫防线是指高校内部经费监管中的财务监督防线和内部审计监督防线(见图2)。通过建立健全内部经费监管两重免疫防线，有效控制风险，确保经费监管目标的实现。

图2.高校内部经费监管两重免疫防线

高校财务部门监督是经费监管的第一道防线，财务部门应完善内部控制机制，加强对经费管理的关键岗位和薄弱环节的稽核[11]。通过对各项经费的使用及管理流程进行梳理和再造，将各项经费的构成、分配原则、经费用途、使用范围和禁止性规定等以手册形式印发校内各单位，加强政策宣传，提高经费管理制度的执行力。财务部门要合理设置内部科室和岗位，明确审核、复核、稽核的岗位职责，建立激励约束机制，提升会计人员业务素质，规范会计基础工作，加强报销发票监管，确保经费支出的合法性和真实性。内部审计是经费监管的第二道防线，制度化的内部审计是经费有效使用的保障。因此，高校应充分发挥内部审计部门的作用，提高审计人员素质，为内部审计工作创造良好的工作环境和条件，探索提高高校内部监督的有效办法。内部审计部门应将审计关口前移，由过去的事后监管向事前、事中全过程监管转变[12]。内部审计部门除了对学校年度财务收支进行常规审计、专项审计和对领导干部进行经济责任审计外，还应参与到经费开支的具体细节中，尤其要加强从经费预算的编制、执行到决算的全过程监督，强化内部审计部门对学校各项经济工作的全方位介入。此外，内部审计部门应加强对学校经费管理内控制度的评审，对各种会计差错、各项经费支出的铺张浪费等问题进行客观评价，及时找出失控的原因，提出优化、改进意见和补救措施，增强抗风险能力。

(三)三项协同机制

要提高经费监管的有效性，必须整合各方力量，建立内外部监管相结合的协同机制(见图3)，构建覆盖经费管理全过程的制度化、常态化的高校经费监管体系。内外部监管相结合的协同机制包括部门业务协同、内部监管协同、外部监管协同三个方面。

图3.高校经费监管三项协同机制

首先是部门业务协同。高校经费的使用和管理涉及到学校财务、人事、教务、科研、资产等多个职能部门，需要加强财务部门与其他职能部门业务的有效衔接，规范各种经费的支出程序、支出范围和支出标准等，在经费使用和管理方面建立协同机制，形成职能部门监管的合力。如在人员经费管理方面，财务部门与人事部门应通力配合，根据学校实际，制订合理的绩效考核办法，通过强化激励约束机制，贯彻按劳分配、优劳优酬的原则，将人员经费发放与工作性质、工作量和工作绩效挂钩，重点奖励工作量付出多、工作表现优秀和业绩贡献大的人员，改变历史形成的津贴补贴名目繁多、发放随意以及节假日、庆典日等节假日福利发放的现象，以维护收入分配秩序，促进学校各项工作的健康发展。目前，有些高校一方面由于经费不足，普遍存在教学用房紧张、设备陈旧落后的现象；另一方面又存在着设备分散、重复配备、“小而全”、利用率不高等情况[13]。为提高学校大型仪器设备和公房利用率，避免重复投资与浪费，学校财务、资产管理等相关职能部门应密切配合，形成联动机制，通过利用经济约束等手段实现资源有偿使用和大型仪器设备共享，实现资产使用效益最大化。

其次是内部监管协同。高校在经费使用管理上要充分发挥审计、纪检、监察、教代会、工代会及师生员工等的监督作用，整合和协同各方面的监督力量，建立经费评价考核机制、信息公开机制和问责机制。将经费管理情况纳入各单位主要负责人经济责任审计和班子考核内容，对经费使用效果好的单位和个人给予奖励；对经费使用违规和效益差的单位和个人，给予相关责任人相应的党纪政纪处分或扣减绩效奖励，以强化经费监管的效果。为加强经费使用监管，形成部门联动的经费长效监管机制，高校可成立由审计、纪检、监察等部门参与的内部监督联合工作小组，加大对经费管理和使用情况的监督检查，并定期向全校各单位通报检查发现的典型案例，以规范校内单位财经行为，提高经费的使用效益。

最后是外部监管协同。外部监管部门包括上级主管部门、财政、审计、税务等政府部门。高校内部监管虽具有针对性和及时性，但由于内部监管缺乏独立性、本位主义观念和碍于情面等原因限制，导致内部监管部门对发现的问题处理不够及时和坚决、整改不够彻底等现象，这时就必须通过外部监管力量对内部监督实行再监督，强化内部监管效力。学校财务和审计等部门可通过借“东风”的方式，利用外部监管部门每一次检查的契机，理顺校内经费监管机制，规范校内各单位经费管理行为。同时，外部监管部门也应改变多头监管、重复监管、让高校频繁应付各种检查的现象，减轻高校负担。建议由财政部门来协同各方监管部门的力量，从不同角度、不同环节和不同业务领域对高校经费使用进行监管，充分发挥综合财政监管的作用，提高外部监管的效果。

(四)四大保障措施

高校经费监管的保障措施包括改善内部环境、加强风险管理、完善制度流程、促进信息沟通四个方面(见下页图4)。首先是改善高校经费监管的内部环境，在此基础上进行风险识别、风险评估、采取风险应对策略，并进一步完善制度和流程，通过建立健全信息沟通机制，反馈经费监管过程中的相关信息，再进入下一循环。

图4.高校经费监管四大保障措施

1.改善内部环境

良好的内部环境是高校实施经费监管、提高监管有效性的基础。经费监管的内部环境主要包括高校财务治理结构、预算管理、大学文化、财务机构设置及权责分配、内部审计等。与提高经费监管有效性相关的高校内部环境主要有以下四个方面。

一是全面推行总会计师制度，提升高校财务管理的职业化水平。《教育规划纲要》明确提出要在高校设立总会计师岗位，提升经费监管和资产管理专业化水平。目前教育部已在16所直属高校开展了总会计师试点，一些地方高校也在地方教育主管部门的规划下开始了设立总会计师的探索。从各校试点情况来看，建立总会计师制度，对于提高高校内部管理效能，优化资源配置，防范经济风险，落实经济责任制，理顺经济关系，维护学校经济秩序，提升财务运营能力，保障学校事业可持续发展等都具有重要意义。因此有必要在高校全面推行总会计师制度，提升高校经费管理的科学化和精细化水平。

二是科学划分校院两级财权，明确各单位负责人经济责任。由于学校教学、科研和社会服务等工作主要由学院承担，要充分调动学院积极性，学校必须下放财权，实现事权与财权的匹配，并制订激励政策，让学院自主当家理财，改变向学校“等、靠、要”的思想。除校级财力负担的支出外，学校分配给学院的预算经费以及创收分配经费，原则上应由学院在预算经费额度内按规定自主支配使用。为严肃财经纪律，提高财务管理水平，学校要与校内各单位签订经济责任书，明确校内各单位行政主要负责人的经济责任，增强责任意识，规范财经行为，防范财务风险。财经领导小组对本单位财务收支的真实性、合法性负责，并自觉接受财务监督与审计。目前，我国各高校正深入探索校院两级财务管理改革，建立健全注重效益、节约资源的财务运行机制。改革的目标是实现管理重心下移，调动学院积极性，使校院两级事权与财权相匹配，实现做事与花钱、责任与利益的结合，增强办学活力、竞争力与实力。

三是合理筹划学校预算资金，强化预算资金的绩效评估。预算管理是高校根据未来整体事业规划对资金所作的总体安排，是统筹安排资金的一种重要管理工具。在预算安排上，学校首先要在确保人员支出和正常运行支出的前提下，将其余可支配资金用在学校发展重点所需资金上，如用于增加教学投入、人才引进和师资队伍建设等方面。英美国家的著名高校内部经费预算很细，充分考虑到可行性和可操作性，调控和分配功能较强，具有较强的刚性，而我国高校预算的科学化和精细化水平还不够。为了加强预算管理，科学合理安排资金，我国高校可借鉴英美高校做法，根据国家财经法规制订学校综合预算管理办法，强化预算的刚性，完善预算经费使用的绩效考核和评估制度，充分发挥预算“指挥棒”的作用，促进校内各单位优化资源配置，提高资金使用效益。

四是营造节约型大学文化，建设节约型校园。高校应积极通过营造节约型现代大学文化，在学校建设和发展过程中，以节约资源和合理利用资源为重点，建立节约型的管理运行机制，提高管理和服务的效率[14]。高校应将节约的理念贯穿于学校工作的各个领域，通过提倡节约资源、反对浪费，提高资源利用率，以获得尽可能大的办学效益。教育资源是社会资源的重要组成部分，建设节约型校园，不仅是高校自身发展的需要，更是高校培养合格人才、提高学生综合素质、履行高校社会责任的需要[15]。为了积极响应国家节能减排的号召，全面推进节约型校园的建设，高校应对水电气实行“定额使用，超额收费”的办法，通过经济杠杆合理利用资源，杜绝因责任不明和管理不善造成的“跑、冒、滴、漏”等浪费现象。

2.加强风险管理

经费在使用和管理过程中存在着安全性和合规性风险，通过及时识别、系统分析经费管理中存在的各种风险，合理确定风险应对策略，确保各类经费安全和合规使用。首先，应加强对大额资金支出的管理。高校大额资金支出是经费管理的重点，为防范资金风险，高校对大额资金支出应制订大额资金审批权限，对大额资金的使用进行科学论证。对于大额资金的支出，除了应严格执行常规的审批程序外，还应由财务部门按大额资金审批权限进行分级审签。其次，应加强对各单位自筹经费的管理。校内各单位通过合理利用教学和科研资源，开展各种有偿服务，弥补高校教育经费的不足。高校应加强对校内各单位收入的管理，严格实行财务“收支两条线”，防止资金体外循环、坐收坐支或私设“小金库”等行为的发生。为鼓励校内各单位多渠道筹措办学经费，高校应给予各二级单位充分的自主权，调动各二级单位创收的积极性，增强学校创收能力。对学院开展教学服务、科研服务、分析测试、检测和其他业务取得的收入，学校应以较大比例纳入二级单位财力。高校应通过建立经济目标责任制，实行可浮动的创收分配比例，对超额完成创收额度的部分，通过提高创收单位分成比例或人均人员经费发放标准等办法，进一步调动各单位创收的积极性。第三，应加强对科研及专项经费的管理。随着国家对科研投入力度的不断加大，高校科研项目立项数、项目额度的不断增大，同时与传统的科研经费管理方式、廉政风险防范机制之间的矛盾日益凸显，高校科研领域正成为腐败高发区[16]。高校应加强对科研经费的全过程的监管，将科研经费纳入内部审计部门的重点审计范围，防范科研经费管理的廉政风险。对于专项经费的管理，高校财务部门可以根据财政部门批准的专项经费预算和学校教育事业发展的需要，按照轻重缓急的原则安排专项经费预算。同时，为了有效防范专项经费的支出风险，学校国资、设备等部门应加强对专项经费的招投标管理，审计部门应加强对专项经费支出的过程审计，纪检监察部门应加强对违规违纪行为的查处力度，确保专项经费专款专用。

3.完善制度流程

高校应利用建立现代大学制度和完善大学内部治理结构的契机，结合学校实际，修订和完善经费管理制度，系统梳理相关经费管理流程，确保各项经费管理制度之间以及制度和流程之间的相互配合、相互补充，建立符合现代大学制度要求的制度框架和实施机制。一方面，高校应建立健全经费管理制度。根据国家财经法规，结合学校建设与发展的实际情况，及时修订和完善校内财务管理办法、经费内控制度和经费管理实施细则，增强制度的针对性和可操作性，避免与实际工作脱节。根据校长任期经济责任审计所依据的内部控制制度建设框架，高校内部控制制度包括经济责任制、重大经济事项民主决策、货币资金管理等方面，这些内控制度是否健全，直接影响到学校经费监管体系作用的有效发挥。但从审计组对一些高校的审计结果来看，部分高校在内控制度建设方面存在较多问题。同时，高校经费监管部门应加强对各项经费管理制度的宣传和培训，强化校内各单位人员的遵纪守法意识。另一方面，高校应梳理和再造经费管理流程。高校的经费管理制度进行修订后，应结合高校管理和服务需求，及时对与经费管理制度相关的业务流程进行梳理和再造，避免出现制度和流程的脱节。充分利用现代信息技术手段，尽可能将经费管理制度的规定和要求“嵌入”业务流程中，提高制度的执行力。对经费管理相关的业务流程进行梳理和再造时，要在确保不相容职务分离、兼顾经费监管有效性的前提下，尽量精简业务流程，提高管理和服务效率。对涉及多个职能部门的经费管理流程，应由相关职能部门一起进行充分沟通与协调，各部门应有全局观念和大局意识，站在学校层面科学合理地确定最优的经费管理流程。

4.促进信息沟通

高校应建立通畅的信息沟通机制，多渠道推行财务信息公开，确保高校经费监管体系的有效运行。我国高校可借鉴英美国家高校做法，积极主动推行财务信息公开。利用现代信息技术手段通过财务网站、QQ群、微博、微信、邮箱、短信平台、财经工作会和各种专题会通报经费监管相关信息，在每年教代会上由学校主管领导代表学校作年度财经工作报告，在学校年鉴上公开学校预决算情况，让广大教职工了解学校财务运行状况和经费管理情况，以主人翁的态度理解、积极支持并参与学校经费监管工作。在积极开辟学校新的收入来源渠道、进一步挖掘现有创收潜力、推进建设“节约型校园”等各项举措中，共同为推进学校的发展做出自己的贡献。同时也要求各学院在本院教代会、工代会上向教职工公布本学院经费管理和使用情况，维护教职工财务信息知情权，畅通经费民主监督渠道。

高校经费监管体系建设是一项长期、系统工程，需要领导重视，顶层设计，全员参与，加强宣传，健全体制机制，监督检查到位。本研究仅是对高校经费监管体系建设所作的初步探索。为了保障学校教学和科研等各项工作的正常运行，高校应结合本校实际建立经费监管的长效机制，对高校经费使用进行常态化、规范化、制度化监测评估，并建立预警机制，加强自我约束，提高高校内部监管的有效性。坚持成本效益原则，力争少花钱，多办事，办好事，提高经费使用效率，为高校在人才培养、科学研究和学科建设等方面的快速发展打下坚实的基础。

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