从一元管理到多元治理：中国海上搜救管理体制变迁的趋向

黄志球

(武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072)

海上搜救管理体制是指为了对海上突发事故有效实施搜救而进行的机构设置、职权划分以及为保证搜救顺利进行所确定的制度、准则和机制的总称。海上搜救的有效开展离不开各部门的合理分工和资源的有效配置，而这些依赖于海上搜救管理体制发挥其基础性作用。在一定的社会和技术条件下，海上搜救管理体制的创新往往可以在短期内极大地改进海上搜救工作。综观新中国成立60多年我国海上搜救管理体制的变迁历程不难看出，海上搜救管理体制在根据经济社会发展需要作出适应性调整的过程中，自身不断发展完善，呈现出明显的规律性。回顾总结我国海上搜救管理体制60多年来变迁的历程与经验，对于进一步完善我国海上搜救管理体制乃至促进整个海上搜救工作的发展无疑具有重要的现实意义，也是当前全面深化改革的新的形势下推进海上搜救管理体制改革创新的必要理论准备。

一、治理理论的兴起与内涵

“治理”一词是20世纪80年代末以后进入社会科学的标准英语词汇之内的。1989年世界银行在其《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》的报告中首先采用了“治理危机”的说法，从那以后，“治理”这个概念就流行开来，政治学家、经济学家和管理学家对“治理”作出了许多新的界定，但无一定论。不过可以肯定的是，所有界定所涵盖的范围都超出了传统的经典意义，而且与统治有很大的差异。因为“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效”[1]。治理理论的创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙(J. N. Rosenau)认为，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[2]他指出了治理就是管理主体多中心化和管理过程合作化。库伊曼(J. Kooiman)和范·弗利埃特(M. Van Vliet)强调治理主体的多元化，提出“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”[3]。罗茨(R. Rhodes)侧重于治理过程的研究，认为“治理标志着政府管理的含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”[4]。格里·斯托克(Gerry Stoker)在全面梳理各种治理概念后指出，对作为一种理论的治理已经提出了五种主要观点：(1)治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；(2)治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；(3)治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；(4)治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；(5)治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。[5]

目前，在关于治理的各种定义中，最具有代表性和权威性的定义是由全球治理委员会(the Commission on Global Governance)提出的。全球治理委员会在1995年发表的一份研究报告——《我们的全球伙伴关系》(OurGlobalNeighborhood)中对治理作出了界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使互相冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[6]

中国学者也对“治理”概念进行了分析。毛寿龙在翻译介绍治理时指出：“英文中的动词govern既不是指统治(rule)，也不是指行政(administration)和管理(management)，而是指政府对公共事务进行治理，它掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介入于负责统治的政治与负责具体事务的管理之间，它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新公共管理的诞生，因此可译为治理。”[7]俞可平则认为：“治理一词的基本含义是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公众利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”[8]

综合上述对“治理”内涵的分析，可以得出结论，治理的核心观点是公共管理由一元、强制、垄断走向多元、民主、合作。其主要内容，正如丁煌所归纳的：(1)治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系；(2)公共管理的责任边界具有相当的模糊性；(3)多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系；(4)治理是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理；(5)政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”的角色。[9]

治理理论作为一种新兴的公共管理理论范式，已经在一些国家和地区发起治理变革的过程中发挥了重要的指导作用，这些国家和地区取得的实践经验又进一步丰富和发展了治理理论。尽管各种治理理念和治理变革运动都是以各国不同的历史条件、文化传统和发展状况为基础的，但对于正发生深刻变革、不断走向开放的我国同样具有重要的启示意义。发轫于20世纪70年代末的改革开放是中国有史以来一次最全面、最深刻的社会转型，使行政管理面临的客观环境发生了深刻和全面的变化，要求其必须进行创新，从而与变化了社会结构、社会体制及其运行机制以及国际环境相适应。[10]当前我国行政管理创新的核心问题是如何实现政府职能转变，建设公共服务型政府，其实质在于实现国家与公民、政府与非政府、公共机构与私人机构的合作，治理理论无疑为此提供了思考问题的新的线索和方法。

二、中国海上搜救管理体制的形成与变迁

新中国成立60多年来，党和政府高度重视海上搜救工作，把海上搜救作为政府职能的重点之一进行建设，[11]海上搜救管理体制随之从无到有、逐步发展，经历了一个历史性的变迁过程。通过对海上搜救工作中参与主体及权力运用的考察，自新中国成立至今，我国海上搜救管理体制的变迁历程大致可以划分为萌芽、确立、转变、创新四个阶段。

1.萌芽阶段(1949—1973年)

中央人民政府成立后，在交通部海运总局设立了航政室，负责海上交通安全监督管理。1953年，经政务院批准，交通部下设中华人民共和国港务监督局，同时在沿海港口设立港务监督机构，统一行使海上交通安全监督管理职能，其中一项重要职责是组织海难救助。[11]但由于当时特殊的国际国内形势，海上活动主要由军队控制，港务监督机构的管理活动以在岸管理为主，[12]对海难救助的职责仅表现于安全值守和信息传递。而且，对海上发生的突发事故，当时主要以应急为主，事故处置完毕，搜救工作即告结束。因此，这一阶段我国并未形成严格意义上的海上搜救管理体制，但毫无疑问，这在某种程度上启动了我国海上搜救工作，为我国海上搜救管理体制的形成奠定了基础。

2.确立阶段(1973—1978年)

1973年10月9日，希腊籍远洋货船“波罗的海克列夫”在我国台湾海峡遭遇台风袭击，请求救助。由于当时海峡两岸尚处于敌对状态，加之我国尚未成立相应的组织机构，也缺乏在特大风浪中抢险救难的装备、技术和能力，搜救工作无法有效开展，最终船舶沉没，大部分船员遇难，在国内外造成了恶劣的影响。这一重大事故暴露了我国海上搜救工作长期存在的严重问题，引起了党和政府的高度关注。为了吸取教训，避免悲剧再次发生，国务院、中央军委决定成立“全国海上安全指挥部”，作为国务院、中央军委的非常设机构，办公室设在交通部，负责我国沿海水域的海上搜救工作，主要职责是对海上遇险船舶和遇险飞机实施搜寻救助，以及防台风、防止船舶污染海域、渤海海区防冻破冰(简称“三防一救”)工作。同时，沿海省、自治区、直辖市也相继成立了海上安全指挥机构，领导本地区的海上搜救工作。至此，我国海上搜救管理体制初步形成。尽管当时由于社会条件所限，加上对海上搜救工作的认识不足，海上安全指挥部仅作为非常设议事机构存在和运作，但其为保障海上人命财产安全、保持社会稳定发挥了重要的作用。[13]503-504

3.转变阶段(1978—2003年)

1978年12月党的十一届三中全会以后，我国实施改革开放政策，由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，这对行政管理体制提出了改革的要求。伴随着改革开放和现代化建设的逐步推进，我国进行了多次规模较大的行政管理体制改革，海上搜救管理体制作为行政管理体制的有机组成部分，相应地发生了较大的转变。1988年，为了进一步深化行政管理体制改革，国务院首次提出转变政府职能，决定裁减专业管理部门和综合部门内设专业机构。全国海上安全指挥部作为国务院非常设机构被撤销。为了保障海上搜救的顺利进行，经交通部积极争取，1989年，国务院、中央军委决定在交通部建立中国海上搜救中心，负责全国海上搜救工作的统一组织和协调，国务院有关部门和军队配合中国海上搜救中心开展海上搜救工作，其日常工作由国家水上交通安全行政主管机关——交通部安全监督局承担。随后，沿海各省、自治区、直辖市亦相继将海上安全指挥部更名为海上搜救中心，业务上接受中国海上搜救中心的指导。[13]504这一转变使我国海上搜救管理体制向适应社会主义市场经济体制方向迈出了重要的一步，初步构建了我国现行海上搜救管理体制的基本框架。

4.创新阶段(2003年至今)

党的“十六大”以后，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出科学发展观的重大战略思想。深入贯彻落实科学发展观，实现政府职能新的转变，给海上搜救工作不仅提供了发展的动力，也注入了改革的活力，使海上搜救管理体制的变迁进入了一个前所未有的改革创新阶段。同时，随着现代化进程的快速推进，我国社会不安定因素日益增加，为了应对频繁发生的公共突发事件，党和政府全面建设具有中国特色的应急管理体系，进一步推动了我国海上搜救管理体制的改革创新。2005年5月，根据温家宝总理2004年7月考察交通工作时作出的“完善海上搜救体制改革”的指示精神，为协调、统筹、整合各方力量，切实加强对全国海上搜救工作的组织领导，国务院批准建立由交通部牵头，公安部、农业部、卫生部、海关总署、民航总局、安全监管总局、气象局、海洋局、总参谋部、海军、空军、武警部队参加的国家海上搜救部际联席会议制度，统筹研究全国海上搜救工作，并明确中国海上搜救中心作为部际联席会议的日常办事机构，负责组织、协调、指挥重大海上搜救行动，指导地方搜救工作。与之同步，地方层面的海上搜救管理机构也相应地发生了多次的调整变化。[13]504

三、中国海上搜救管理体制变迁的特点与动因

我国海上搜救管理体制的变迁是在经济社会转型的大背景下，党和政府自身理性化和外部压力双重作用的结果。总结过去60多年我国海上搜救管理体制变迁的特点，对于推动我国海上搜救管理体制改革创新的不断深入是非常有益和十分必要的。概括起来，我国海上搜救管理体制的变迁呈现如下特点：

1.参与主体：从一元到多元

我国海上搜救管理体制脱胎于原先高度集中的计划经济体制。在高度集中的计划经济体制下，国家全面占有和控制社会资源，在全部社会生活中处于绝对的优势地位。[14]由于国家对社会实行全面的控制，整个社会处于一个高度整合和低度分化的组织形态。一方面，既不存在独立于国家之外的私人经济部门，也不存在相对独立于国家的非政府组织；[15]另一方面，尽管建立了各种组织，如企业、事业单位、群众团体，但它们都隶属于某个国家机关，都有一定的行政级别，实质上早被同一化为行政组织。[16]因此，政府统揽一切，直接管理国家和社会事务，成为无可辩驳的公共管理的唯一主体。海上搜救作为一种重要的政府职能和国家应急管理的组成部分，兼具有一定的涉外性，与国家主权紧密相关，在当时特定的国内国际环境下，必然要求其置于政府的绝对的领导和控制之下。另外，由于海上搜救具有很强的专业性和时限性，在处置海上突发事故时需要短时间内投入大量的人力物力资源和科学技术支持，当时唯有政府这样具有很强的动员能力的主体才能得以实现，而纵使存在其他的组织，它们也都难以胜任，这就进一步强化了海上搜救对政府的全面依赖性。改革开放以后，随着我国由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，由国家统一集中管理、占有和分配社会资源的格局逐步被打破，国家对社会的控制和整合能力出现弱化。[14]在此推动下，政府职能发生了重大转变，不再扮演公共管理唯一主体的角色，与此同时，私人经济部门和各种民间组织不断壮大，成为经济和社会生活的重要力量，在公共服务中发挥重要作用。自20世纪80年代中期开始，由于实行政企分开和对民间资本、外资放开，我国港口航运业形成多种所有制、不同经营模式并存的格局，[17]非国有经济部门在市场竞争中不断发展壮大，成为海上搜救可以依赖的力量。同时，由于公民志愿服务的兴起，一些志愿组织相继成立，投入到海上搜救工作，并发挥着日益重要的作用。另外，随着我国经济社会的迅速发展和对外开放的不断深化，海上突发事故发生风险日益加大，政府无法再独力应对，必须谋求其他组织包括非国有经济部门和民间组织的支持。正是在上述各方面因素的交互作用下，海上搜救逐步形成了政府主导下多元主体共同参与的格局。

2.权力运行：从单向到多向

在高度集中的计划经济体制下，从国家到社会，从中央到地方，管理资源主要是按照行政层级的高低来分配的，上级掌握对下级进行管理资源分配的权力，而且上级还可以从下级中进行资源抽取，实行逆向的资源再分配，因此，上级对下级拥有绝对控制和支配的权力，这种控制和支配既有方向上的不可逆性，又有力度上的不可抗性。这样一种单向度的权力运行模式穿透了国家的各种组织和各个方面。由于这样的权力运行模式，政府以其独有的权威贯穿于海上搜救的全过程，使海上搜救在当时物质和技术条件非常匮乏的情况下，得到了有效的控制和管理，达到了集中力量办大事的目的。但这种权力运行模式也导致下级唯上级是从，同级之间缺乏沟通，不利于调动各级主体的积极性和创造性。随着市场经济体制的建立，不仅国有企事业单位，如救捞、港口、海运企业的自主性明显提高，新型的私营经济部门和民间组织更是难以纳入到政府自身的组织控制序列之中，因此，政府对海上搜救成员单位的控制产生了松动，各成员单位对政府的单向依赖和服从被削弱，开始以更加平等的姿态参与海上搜救工作，更多地注重互惠互利，而不是单向付出，这使得权力运行出现多元性、交互式的发展趋势。

3.工作机制：从命令到协商

改革开放以前，由于长期实行高度集中的计划经济体制，政府对海上搜救具有绝对的支配和控制权力，往往采取垂直式的工作机制，管理方式上更多地依赖直接手段，习惯于命令式的管理。改革开放以后，随着市场经济体制的确立，非国有经济逐渐兴起，政府的角色发生变化，政府不再是公共事务的唯一管理者，而且随着政府逐步退出具体的市场活动，其自身能够掌握的管理资源日益减少，对其他社会行为主体的管控力度也相应减弱。因此，尽管政府凭借其巨大的行政资源优势和独有的行政强制权力在海上搜救工作中仍然居于主导地位，对海上搜救起决定性的作用，其他参与主体在某种程度上也依赖于政府的存在，但政府在处理和其他参与主体的关系时，不能再采取以往那种居高临下的方式，而是需要与其他参与主体形成一种良性的“伙伴关系”，密切合作、共同协商解决海上搜救出现的问题。

综上所述，经过60多年的变迁，我国海上搜救管理体制正逐步从一元管理走向多元治理，这是我国经济社会发展的客观要求与必然结果。随着我国在新的历史起点上全面深化改革，相信海上搜救管理体制的这一变迁趋向必将进一步深化。

四、中国海上搜救管理体制变迁的经验与启示

诚如道格拉斯·C·诺思所言，“现在和未来的选择都是过去所形塑的，并且只有在制度演化的历史话语中才能够理解过去”[18]。我国海上搜救管理体制60多年的变迁，对于其未来发展有着重要的启示作用。当前，我国进入全面深化改革的历史新阶段，党的十八届三中全会提出的完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化这个全面深化改革的总目标对海上搜救管理体制的改革创新提出了新的更高的要求。海上搜救管理体制也是一种制度，而改革创新就是制度变迁。这就需要认真总结过去60多年我国海上搜救管理体制变迁的经验，为新一轮制度的创新和构建提供参考。回顾过去60多年的变迁历程，有几个方面的经验值得认真加以总结和借鉴：

1.注重顶层设计

制度变迁理论把制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，由个人或一群(个)人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁是指由政府命令和法律引入实行的制度变迁。[19]西方一直是以市场为主导形成相应的治理模式，我国由于制度背景与西方的差异，则在党和政府主导下开始制度变迁。[20]从过去60多年的变迁历程也不难看出，我国海上搜救管理体制每一次重大变迁都是在党和政府的领导下加以推进和实现的，这是被多年的实践所证明了的一条成功经验，也是当前和今后我国海上搜救管理体制改革创新所必须坚持的一条基本经验。海上搜救管理体制改革创新是一个复杂的系统工程，牵一发动全身，必须进行全局性的统筹规划，防止“头疼医头、脚疼医脚”问题的发生。采取“自上而下”的强制性制度变迁模式，不仅有利于节约改革的成本，提高改革的效率，而且容易保持改革的统一性。因此，要坚持始终服从和服务于经济社会发展全局的改革方向，以宽广的视野和系统的思维，对海上搜救管理体制改革创新进行专门研究，形成推进海上搜救管理体制改革创新的总体规划和实施方案，既要明确海上搜救管理体制改革创新的近期目标，也要设计海上搜救管理体制改革创新的中长期目标。

2.鼓励基层创新

海上搜救管理体制改革创新单单采取“自上而下”的路径，容易演变为“内部人”改革，不利于调动各社会参与主体的创造活力，最终影响改革的效果。因此，在坚持党和政府统一领导的同时，要实行“自上而下”和“自下而上”相结合的改革路径。改革开放以来，我国海上搜救工作的许多成功做法和有益经验都源于地方的创新，源于基层的实践。近年来，不少地方和部门从实际出发，围绕海上搜救的组织结构、层级体制和运行机制、管理制度等方面都进行了有益的探索。一方面，要对这些探索措施进行深入研究和客观评价，将那些被实践证明是行之有效的措施上升为法规制度，使之得到肯定和推广。这不仅能够避免这些探索措施成为短期行为，也可以从制度上解决海上搜救管理体制改革创新的动力问题。另一方面，要倡导和激励各级政府和政府各部门针对新形势下海上搜救工作面临的新的问题，以改革创新的态度和勇气，发挥各方面的积极性，进行切合实际、各具特色的创造性探索，为全国范围的改革创新提供经验。

3.学习别国经验

“全世界制度转型国家为我们提供的经验”[21]是人类的共同财富，学习吸收国外一切先进经验，是我国海上搜救管理体制改革创新的关键所在。海上搜救管理体制改革是行政体制改革中偏重技术性改革的部分内容。近年来，西方发达国家和地区在创新海上搜救管理体制，推动政府、市场、社会共同参与方面有许多有益的做法和成功的经验值得学习借鉴。事实上，这些年来，我国在海上搜救管理体制方面的不少改革创新也是在学习吸收国外先进经验的基础上结合自身实际加以创造、逐步形成的，而且，随着改革开放的不断深化，我国学习吸收国外先进经验的力度和广度都得到了拓展。这必须作为一条重要经验坚持下去。当然，中国有着自身特殊的国情，不应该超越本国国情和社会条件，照抄照搬西方的治理框架，而应该将立足中国具体国情与体现世界普遍趋势紧密结合，通过改革创新推动我国海上搜救管理体制的逐步完善和发展。

五、结语与思考

随着国外公共管理实践的发展而产生和发展的治理理论打破了传统的国家与公民、政府与市场、公共与私人的二元对立思维模式，在公共管理的主体、方式、职能等方面作出了拓展，形成了一种新的公共管理范式。这对于包括中国在内的公共管理实践提供了新的理论视野和理论工具。

新中国成立60多年，以改革开放为界，前后经历了两个截然不同的发展阶段。改革开放以前，我国社会是高度集中的计划经济体制下一元化的社会结构模式，改革开放以后，随着向市场经济体制转轨，取而代之的是多元化的社会利益结构。与之相适应，传统意义上的国家行政逐步向公共治理转变，政府不再是唯一的行使行政权的主体，越来越多的非政府组织参与到社会公共事务的管理和服务活动之中，这是我国由高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨所带来的必然结果，也是我国行政管理改革创新的必然选择。海上搜救管理体制作为行政管理体制的一部分，其变迁过程充分反映和体现了这一规律，逐步由一元管理走向多元治理，这是不以人的意志为转移的必然趋向，也是进一步推进我国海上搜救管理体制改革创新的认识前提和研究起点。进入21世纪，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的发展带来了我国社会的深刻变化，社会生活的差异性和人们之间的利害相关性同时增加、相互影响，在这种新的形势下，多元治理显得日益重要，海上搜救管理体制必须与时俱进，深化改革创新。

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