中国农村经济深化改革的基本构面与政策意涵

吕怀涛

(东北财经大学 经济与社会发展研究院，辽宁 大连 116025)

“全面深化改革”是党的十八届三中全会确立的重要方针，开启了中国新一轮经济社会改革的大幕，农村经济作为重要组成部分也由此进入深化改革的新阶段。一系列的改革举措和战略部署展露出新一届中央政府“稳”“改”相宜的新思路，也彰显出“稳住重心、迈开大步”的改革决心。深化改革意味着要“啃硬骨头”、要“慢工出细活”，“稳”与“改”辩证统一、互为条件，“稳”是立足于基本国情，“改”则是基于突出问题和国情变化，两者一静一动，“稳”要有定力，“改”要有秩序，只有稳住基础，才能改出成效，只有“改”得明白，才能夯实根基。总体来看，中国农村经济深化改革趋向与中央“宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底”的思路一脉相承，并对中国农村经济发展的基础、问题和变化有着成熟深邃的把握，突破了求新求快的急功近利思想，在遵循规律的基础上指向更宽阔、更明确的改革空间。

一、中国农村经济改革的基本构面

中国改革开放首先是从农村开始的，建国六十余年来农村经济一直是中国改革进程中重要组成部分，这不仅因为农业是安天下、稳民心的战略产业，也取决于中国占有较大比重的农业人口。因此，农村经济改革不等同于第一产业的改革，而是牵涉整个国民经济的改革，这就要求在考虑中国农村经济改革的基本构面时，不能止于农村而谈农村，而需要从中国经济改革的阶段性、基本国情和深层矛盾等方面深入把握农村经济改革走势。

1. 农村经济发展是现阶段中国改革继续深入、攻坚克难的决定性基础

回顾中国农村改革的历史，农村经济改革与中国经济社会的发展阶段息息相关。建国之初的土地改革，让广大农民实现了“耕者有其田”的世代夙愿，政治上和经济上的彻底翻身极大激发了他们的生产积极性，从而为迅速战胜困难、恢复经济提供了重要保障[1]。虽然后来在急功近利的思想误导下，“人民公社”、“大跃进”运动将农业合作化推向扭曲，让农村经济发展付出难以计算的代价，但是客观地讲，考虑到当时恶劣的国际政治环境和“一穷二白”的家底，在没有参考经验的背景下，前30年农村经济改革的艰难历程也为之后的改革提供了前车之鉴，以此为镜，之后“摸着石头过河”、实事求是的思想深入人心。1978年，随着十一届三中全会的召开，中国进入以社会主义现代化建设为重心的经济发展新阶段，安徽小岗村农民“大包干”的秘密协议变成了石破天惊的伟大创举，成为中国农村改革的第一份宣言，不仅改变了中国农村发展史，也拉开了改革开放的序幕。其后30年，家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营体制得到确立，广大农民家庭经营的积极性和集体经营的优越性得到有机结合，初步形成了适合中国国情的农村基本经营体制，极大解放和发展了生产力，为中国经济社会的快速发展提供了坚实的物质基础。当前，中国以市场经济为导向的改革开放已初见成效，综合国力日渐增长，人民物质精神生活水平得到极大提高，但同时也迎来了新的挑战。经济转型的巨大压力以及城乡间、地区间、行业间的贫富差距，一系列结构性的难题提醒我们，建设具有中国特色的社会主义市场经济是一条探索之路。虽然目前市场经济的框架已经建立、市场经济规律得到了更多重视，但是市场经济的魂魄才是“全面深化改革”的要旨。当前中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，要实现全面建成小康社会的宏伟目标，最艰巨、最繁重的任务在农村，最广泛、最深厚的基础也在农村。如果说中国改革的“第一刀”砍在了农村经济体制束缚上，解除了农业生产力的“枷锁”，奠定了不容动摇的市场机制根基，那么随着改革进入深水区，农业农村发展仍然是中国破除城乡二元结构、形成城乡发展一体化的战略基础，也可以说，农村经济深化改革仍是决定成败的关键战役。

2. “人多地少”的基本国情决定了中国农村经济改革必须要走开拓创新之路

一直以来，庞大的人口基数和农业人口占较大比重是中国的基本国情。根据国家统计数据， 2012年中国农业人口仍有6.4亿人之多，以政府反复强调的18亿亩耕地红线匡算，农业人口的人均耕地不足3亩，这个数字与西方农业发达国家相比显然不在一个量级上。同时，从人口增长来看，虽然中国已度过人口增长高峰期，但是由于庞大的人口基数，人口增长规模较大。相对人口而言的土地资源短缺以及“土地/人口”比例的日益下降，对于农村经济发展可谓生死攸关，因为农业发展的关键在于农业劳均产出或产值的提高，它是真正意义上的发展，而没有劳均产出增加的总产量上升，如来自耕地或者单位面积劳动力投入增加的总产量扩增，则是没有发展的增长[2]，这也是中国近十年来农业产值保持高速增长、但农民收入增长相对较缓的重要原因。

“人多地少”这一基本国情决定了中国农村经济改革不能照搬西方农业发达国家的经验和模式，现阶段再纠结于中国市场经济体制同西方理论的差异可能会将改革推入“死胡同”，而体制内的机制创新是改革走向深入的必由之路。中国今天正在进行中的“农业革命”与传统的英格兰模式和以日本、韩国为代表的东亚模式有着巨大不同，它的大部分动力既不是来自畜力、机械带来的劳动生产率提高，也不是来自科学选种和化肥效益对人口增长的超越，而是来自食品消费变化所导致的农业结构转型，是源自非农经济发展带来的收入上升的变化。这是对中国进入以工促农、以城带乡发展阶段的理论性表述，也是对中国农村经济改革背景的总体概括。同时，还应注意到，即使与有着类似特征的印度相比，中国农村的差异特征仍十分明显。中国和印度的区别在于农村社会构成，印度农业从业人员45%是无产农业工人，其中一半处于贫穷线以下，体现出古典资本主义的两级分化特征，但无产农业工人在中国仍然比较少见，这与中国的土地承包制度不无关系。目前政府对家庭联产承包责任制的坚持和延续，使中国更可能建立一个以小规模家庭农产为主的农业制度，避免农民无产化的过程。这些事实表明，中国农村经济改革面临着特有的国情，具备实践历练的特色经验，存在着不同于传统农业革命发展逻辑，在下一阶段的农村经济深化改革过程中，唯有继续秉持开拓创新精神才能将农业农村发展推向新的高度。

3. 中国农村经济深化改革的核心是小农经济与生产效率的联合求解

农民人均收入相对较低，是中国农村经济发展中一直未得到彻底解决的顽疾。造成这一问题的原因是错综复杂的，如城乡二元经济结构带来的城乡差距、三次产业间增值效益的差异、对自然和技术因素的依赖等。虽然近年来全面放开农产品市场、取消农业税和对农民实行直接补贴等改革政策逐步落实，对农民收入的提高发挥了积极有效的作用，但从市场规律和经验来看，真正意义上的农业农村发展归根结底取决于前文所提的劳均产出或产值的提高，也就是说，改革的成效最终取决于中国农村经济发展中深层矛盾的有效解决。

相对其他国家，中国农户更多、更小、更分散，农民在生产经营过程中组织化程度较低，实现专业化和规模化经营一直被认为是中国农业问题的解决之道。但是，一方面客观上土地资源的约束、庞大农业人口的压力使中国农业生产的规模经济存在一定刚性的阻力；另一方面主观上坚持土地承包等体制性需求，也使中国农村改革存在着一定的边界，加之户籍制度对农村相对过剩劳动力的束缚，如何在保持小农经济格局和提高农业生产效率之间寻求一个恰当的均衡始终没有得到很好的回答，这也成为中国农村经济改革进程中难以回避的核心矛盾。

从中国经济社会发展的趋势来看，农村经济改革也面临着历史性的发展机遇，一是在度过20世纪七八十年代的生育高峰，当前中国正面临新增劳动力的递减；二是近年来中国保持年均1%的快速城镇化态势，这两个趋势将在未来有效缓解中国农村相对过剩劳动力的压力；三是人们食品消费和农业结构的转型，从低价值的粮食转向更多高附加值的农产品，这既是资本的密集化也是劳动的进一步密集化，而小规模家庭农产十分适合于劳动与资本双密集的新型农业生产，如小规模蔬菜生产需要频繁的小额劳动力投入，更有利于农业人口在较少的土地上实现全就业，避免就业不足的状态，并最终带来劳均产值的持续上升。因此，农村经济改革是中国全面深化改革的关键环节，也是最能释放改革“红利”的重要部分。

二、中国农村经济改革面临的新问题和新变化

“全面深化改革”意味着改革要在广度和深度两个维度上得到切实推进，“深化”要求改革要解决深层矛盾，“全面”要求改革解决现实问题，二者表里如一方能取得改革成效。在中国农村经济改革的基本构面上，农业农村发展还面临着层出不穷的新问题和新变化，如农民增产不增收、农产品价格剧烈波动、农产品质量安全堪忧、农产品买贵卖难等。这些问题和变化一方面要求在下一阶段的改革中得到有效的应对；另一方面也要求在应对的同时要同深层机制的创新和完善有机结合起来。

1. 农产品流通

“小农户”如何对接“大市场”带来了农产品流通问题，农产品价格波动剧烈、买贵卖难等现象频繁发生，使农产品流通环节近年来备受关注。20世纪末之前，在中国农产品短缺时代，农业大丰收就意味着农民增收，农产品的生产是重点，而2000年以后，农产品生产水平得到极大提高，甚至频繁出现相对过剩局面，农产品“卖”比“种”更重要，往往农业丰收就意味着农民“减产”。因此，“流通环节过多”、“流通商攫取大部分利润”等质疑纷纷而起。

事实上“两头叫、中间笑”问题应该说是个伪命题。首先，中国农产品流通环节的利润主要来源于量，也就是周转利润率，单就利润率来讲生产环节比流通环节要高，即使在一些发达国家，流通环节利润率高于生产环节，也是符合“微笑曲线”利润分配规则的，如出口至美国的产品，如果售价1美元，在美国流通环节形成的价格往往占到55美分。其次，流通渠道的长度取决于市场规律的自动调节，无论在国外还是国内，特别是在WTO框架下，流通环节的人为垄断现象是极为少见的，在中国农产品生产者和消费者高度分散的背景下，农产品流通环节已经不多了——经纪人常常是联系农户的第一个环节，然后到产地市场、销地市场，再到二级批发市场和零售商采购，最后到达消费者，每一个环节都会产生费用，而流通环节怎样减少也不过如此。再次，必须注意到农产品全国大流通的形势变化必然带来流通成本的增加，以北京“新发地”市场为例，这个承担北京80%的蔬菜水果供应量的批发市场，在2013年每天交易量约1.6万吨，其中80%靠外阜供应，只有20%靠自给。20世纪60—80年代，北京蔬菜水果供应是以近郊为主、远郊为辅、外阜调节，而现在每天46个国家水果进入“新发地”市场，淡季时90%以上靠外阜供应，其中南方蔬菜(两广、两南)占50%，北方蔬菜占20%左右，河北周边蔬菜占23%，冬天海南的豆角，假设农民不要钱，运到“新发地”市场的价格也要1.1元一斤。*根据作者调研而得。

流通成本高企带来的农产品价格上涨是由多种因素推动的，其中至少四个难以逆转的趋势应得到充分认识：(1)随着城镇化的推进，农产品消费规模相对生产在较快增加，许多农产品生产者转变为消费者。(2)农产品生产基地对城市的供给距离越来越远，运输费用所占比例必然越来越高。(3)一些必要的生产资料如能源、种子、农药、化肥等价格在不断上涨。(4)人工成本的增长不容忽视，由于农民工的从业选择存在比较收益，城市工资水平的增加已然拉动农业生产者人工成本的上涨。因此，在买方市场情形下，中国的农产品流通问题和变化比之前任何一个时期要更加突出和复杂，需要得到清醒的认识、综合的考量。

2. 农产品安全

农产品质量与安全是中国近些年来比较突出的问题，因为关系到百姓的健康和生活质量而常被诟病，而且这个问题牵涉部门和行业众多、关系错综复杂，并贯穿农产品从生产到储运再到销售的全部供应链条。我们在一些调研过程中了解到，中国的18亿亩耕地，并不都是稳产、高产田，其中约10亿亩是靠天吃饭的耕地，产量不稳定，这一不足常常由化肥、农药的过度施用来补偿，目前中国土地已经严重透支，并且污染严重，铅等重金属元素严重超标。另外，由于农产品天然的易腐性，不便长期保存，农产品安全在流通环节也存在巨大隐患，生鲜农产品在储运过程中各种化学保鲜制剂的滥用乱用，已严重威胁到终端农产品的品质，虽然近年来国家对冷链物流大力扶持，但由于成本高昂，成效相对缓慢。

农产品安全存在隐患的背后，更令人堪忧的问题在于中国相关的质量安全保障机制。农产品安全问题的解决有赖于引导、支持、监管和惩罚四位一体的综合治理机制，但目前中国的监管机制显然还未达到这样的系统要求，在农产品进入市场之前全部划归农业部门负责管理，进入市场之后则全部划归工商、食品药品监督部门负责管理，这带来了监管缺位和“九龙治水”的综合问题。归根结底，安全农产品是种出来的，不是检测出来的，因而首先要从生产环节入手来解决根本问题，但这需要全链条的应对。如更多的质量安全问题可能出在投入品环节，水的问题、土壤污染问题如何解决？农药销售有没有专卖制度，哪个部门负责管理？用药的管理谁来监督？近年来，建立质量追溯体系的呼声较高，但是，一方面对技术要求较高、成本较难控制，大范围推广有较大难度，尤其是生产与流通的分割、政府行政管理的职能分割使得有效的追溯难以实现；另一方面质量追溯不能直接解决质量问题，只能解决责任问题。质量追溯中企业和政府应各负其责，质量追溯体系建设更多应当是企业来完成，政府部门应当注重追责，而不应当管理具体的质量追溯体系问题。

3. 农民专业合作社

20世纪七八十年代改革中建立起的家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制，在三十多年的改革后变成了“分田单干”，统分结合中“统”的作用未能有效发挥[3]。尽管国家从20世纪90年代提出发展农业专业合作社，在2006年颁布了《农民专业合作社法》，使中国的农民专业社近年来获得快速发展，但对数据上的快速增长应理性看待，实际中中国农民专业合作社对农户的覆盖率和带动效应并不理想，农民专业合作社的性质和功能也与西方存在较大差异，其对农民尤其是多数“小农”的积极作用并不显著。

解决“小农户”对接“大市场”问题的两条基本途径是农民加入各种专业协会(组织化)以及社会化服务体系的确立。近年来中国在农业生产经营领域的支持举措主要在后者，如农业财政补贴、税收和流通费用减免、科技创新支持等，而农民组织化问题是更深层次的体制机制难题，相关的政策、法规等支持举措仍处于探索阶段。2012年党的十八大提出要发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，而2013年中央“一号文件”也聚焦农业经营体制，着力解决组织化生产和社会化服务问题，由此可见，中国加快推进农业生产经营组织化的方向得到进一步明确，而如何有效实现这一过程则是现阶段迫切需要探讨和回答的重要问题。

4. 农业发展的支持与服务

农产品的市场机制中是否应该有计划的成分，是这几年来相关学者和业内人士比较热衷的疑问，如农产品公共信息、批发市场的公益性等问题，实际上是对农业发展社会化服务体系的关注。中国一些农产品价格的剧烈波动现象，一方面存在农业生产自然规律的影响——以上一期销量决定下一期产量的“蛛网效应”，造成了农产品价格波动的常态化，也可以说是市场机制的系统决定部分；另一方面价格的剧烈波动则更多来源于生产分散格局、信息高度不对称的推动，中国的农业生产既存在耕地不是稳产田、受气候影响较大的天然缺陷，也存在小农户、分散化、无组织的格局特征，如果政府对农业生产缺乏引导和规划，将很难避免市场失灵效应的放大，这方面日本针对7种农产品制定不同的价格体制的做法有重要的参考意义。

批发市场的公益性问题也值得关注。农产品批发市场由于其集约化、规模化的流通功能定位，在一定地域范围内存在自然的垄断属性。一方面盲目地引进竞争机制，容易导致重复建设、恶性竞争的局面；另一方面僵化于行政管理和布局，也难免会滋生权力寻租、背离市场的行为，如一些地方“换市长就换市场”的现象。从国外经验来看，发达国家一直保持对生鲜农产品的批发市场、冷库等设施的公共投入。日本在批发市场建设之前就已经有了立法，建成之后保证了具有公益性的积极作用，而中国在农场品市场全部放开之后，批发市场已经完全市场化，如何才能找回公益性、划定公益性的适用范围是中国农产品市场发展面临的新课题。

农产品信息平台、信息市场建设也十分重要。目前中国在农业信息平台建设方面投入巨大，如中央7套农业专属频道的农产品信息发布、各种地方媒体对菜价粮价信息的持续跟踪关注。但是，简单的信息跟踪和公开对农业生产的指导作用十分有限，信息跟踪和开发多集中在农产品的销售终端，而对农民生产具有直接引导作用的信息不足、滞后和零散。因此，建设和发展社会化的信息市场，保障信息的真实性、实用性、及时性和系统性仍是悬而未决的问题。

三、中国新一轮农村经济改革趋向和政策解读

2013年底，中央经济工作会议在提出2014年经济工作的总体要求和主要任务时，将“切实保障国家粮食安全”列为六大任务之首，紧随其后的中央农村工作会议(以下简称会议)得到全体党和国家领导人的高度重视，再度强调国家粮食安全战略，并就“国家粮食安全、农村基本经营制度、农产品质量、谁来种地、农村社会管理”等重点问题进行了明确要求。2014年1月2日，中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》正式发布。这是自2004年至2013年，中央连续十年发布以“三农”(农业、农村、农民)为主题的一号文件后，再次强调农村工作在中国经济社会发展中“重中之重”的地位。

1.国家粮食安全：“稳”住自给能力，提高产品质量

对于国家粮食安全，会议指出“要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全”，“坚持数量质量并重，更加注重农产品质量和食品安全”。

在粮食生产“十连增”、农民收入增长“十连快”的背景下，粮食安全被提高到国家战略层面展露出中央部署新一轮改革的决心和深意。“民以食为天”、“手中有粮，心中不慌”，从这一角度讲，“切实保障国家粮食安全”的战略考虑已超出了应对粮食供需现状的政策意义，而是中国经济社会发展大局保持稳定的重要前提，事关中国下一阶段“全面深化改革”大计的战略实施，这是在大刀阔斧的新一轮改革之前，划定战略的根本底线。

理解保证自给能力这一要求，首先，要深刻认识中国粮食供需的基本现状。2012年中国粮食产量58 957万吨，谷物进口(包括玉米、小麦和稻米等)近1 400万吨，进口量占总产量的比率不到2%，基本实现谷物自给，但是必须注意到从2011年开始，中国已成为小麦、稻米和玉米等农产品的净进口国，同时进口量快速增长。这表明，虽然中国在口粮上的安全程度相当高，但挑战也是巨大的。一方面“十连增”之后，继续增产的难度非常大，粮食增产幅度还不能完全满足刚性消费的增长幅度；另一方面随着城镇化推进、城镇人口增加，粮食的消耗量逐年提升，同时资源环境约束加剧，长久来看，中国的粮食供求处于紧平衡状态。其次，从中国的经济社会发展趋势来看，“城镇化战略”可能是下一阶段中国改革进程中的最大“红利”，而释放城镇化“红利”的过程蕴藏着农民减少、耕地流失等潜在的对农业生产不利的冲击。由此看来，强调粮食安全不仅是未雨绸缪的战略考虑，更是稳住改革进程“大后方”的基本要求，关系到中国全面深化改革进程能否扎实推进。

关于“农产品质量和食品安全”的要求放在粮食安全战略之中，是“牵一发而动全身”之举。粮食生产“十连增”来之不易，但必须正视中国粮食生产方式粗放、过度消耗农业资源、农业生产要素资源绷得很紧这一现实。农产品供给充足的背后，不乏农药、化肥滥用行为，这样的粮食生产难以持续。因此，在有限耕地资源约束和保证稳产增产压力下，“数量质量并重”要求要有良种、良田和良法，要求资源要集约利用、农业生产要走科技支撑的现代化之路。总而言之，“口粮安全”是根，18亿亩耕地红线必须坚守，自给能力必须切实保障，而“质量安全”是干，将引领改革大格局，打一场转变农业发展方式的翻身仗。

2.农村基本经营制度：“稳”住承包权，放开经营权

关于坚持和完善农村基本经营制度，会议指出“坚持家庭经营基础性地位，……其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位，……土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，这是中国农业生产关系变化的新趋势，……要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。

改革开放初期小岗村的家庭联产承包责任制带来了其后三十余年农业生产力的大解放、大发展，在新的历史起点上，人们对农村土地改革寄予更多期望，十八届三中全会则强调了“赋予农民更多财产权”的指导思想，因此，“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”为新一轮农村改革开启了大格局。小农经济形态一直是制约中国农业生产的大问题，人均2—3亩田的生产方式带来了诸多难题，如经济效益低、生产积极性差、农业科技推广难、抵御风险能力弱等，因此，实现适度规模化经营，进一步释放粮食增产的潜力是中国农业发展大势所趋。但是，规模化经营背后的农地流转不能盲目放开、随意发展，不能演变为资本下乡、农民失地的“圈地运动”，这是中国在推动农业生产适度规模化过程中对工商资本下乡有所戒备的根本原因。目前，很多农民不愿进行土地流转正是因为他们还要依靠土地来养老，因此，“坚持家庭经营基础性地位，……其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位”就是“扎实”农民基本权益的根。只有明确农民的土地承包权，才能为后续土地流转机制改革、实现农地流转市场化提供符合初衷的改革空间，才能在深化改革过程中不至于投鼠忌器，大力创新以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

3.农产品质量：“稳”住监管力度，拓宽治理方式

关于农产品质量和食品安全，会议强调“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验”，这是对当前人民突出愿望的郑重回应。当前，在保证“吃饱”的基础上，百姓如何能够“吃好”，是目前中国农业面临的最大挑战。近年来，毒韭菜、毒大米、毒生姜等农作物安全事故频发，农产品源头污染严重，如养殖业的抗生素滥用、蔬菜水果业的农药残留超标等，已严重摧毁消费者对农产品质量和安全的信心，相关部门的“救火式”监管成效甚微、备受诟病。因此，会议对于农产品质量和食品安全问题，首先划定了一条监管力度的红线，“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责” ，用四个“最严”来确保广大人民群众“舌尖上的安全”，不仅体现了本届政府在治理食品安全问题上的决心，也开启了重塑中国食品安全监管机制的改革冲锋。会议随后强调的“食品安全，首先是产出来的……也是管出来的”突破了以往“响应式”监管局限，体现了加强综合协调联动，落实从田头到餐桌的全程监管责任，健全农产品质量安全和食品安全追溯体系的改革思路，同时“充分发挥群众、舆论监督作用”、“大力培育食品品牌”等要求则勾勒出未来对农产品质量和食品安全的多元化、系统化治理布局。

4.谁来种地：“稳”住农民信心，培育新型主体

关于“谁来种地”的阐述，是会议的新提法，也是具有新意的亮点之一。“谁来种地”讲的是人的问题、农民的问题，与以往强调农民增收不同，“谁来种地”是在中国城乡一体化、城镇化进程背景下，站在改革立场上关乎战略基础的一问。虽然解决“谁来种地”问题的核心还是富裕农民，但已超出满足农民增收单一指标的政策视野，其中暗含的前提是必须有人来种地、必须有人种好地，这是一切改革得以顺利开展的基础。为了增加农民收入，提高农业生产效益是比较漫长和艰难的，而直接给予补贴、鼓励农民进城务工增加工资性收入，虽然会较快改变农民生活面貌，但是可能会付出冲击中国农业基础的风险和代价。因此，会议指出“解决好这个问题对中国农业农村发展和整个经济社会发展影响深远”，不只要富裕农民，还要“提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”。可见这其中“稳”住的首先是农民的信心，核心是以现代农业为目标使农业生产成为同样被认同、被向往的现代化职业。在确保了农业生产基础之后，下一阶段中国农业生产经营才能进一步放开搞活，会议为此强调“要把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略”、“鼓励发展、大力扶持家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型主体”，这正是充分解放生产力、充分重视基层创新、充分动员一切组织力量的大踏步改革之举。

5.农村社会管理：“稳”住民生方向，优化治理机制

中国的农村社会管理是长期城乡二元经济结构以及快速城镇化背景下的问题，其特殊性是在市场的自发作用下，农业和农村本已相对缺乏的土地、资金、劳动力等生产要素会迅速向工业和城市流动，特别是向大城市聚集，从而使农村社会成为改革进程中问题相对聚集的洼地，“空心村”、“三留守”、社会矛盾等问题体现出“三农”没有充分分享改革开放带来的利益。从十八届三中全会的改革精神来看，被赋予更多财产权的农民应成为新一轮改革的最大受益者，也是中国实现全面小康社会的战略关键。会议为此强调“要以保障和改善农村民生为优先方向，树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理理念，确保广大农民安居乐业、农村社会安定有序” ，就是农村民生改革方向必须要坚守，城乡要素不平等交换和基本公共服务均等化等问题必须要得到全面彻底的解决。农村落后，很大程度上表现为社会事业、公共服务和基础设施的严重落后。过去很长时期，在城乡分割的经济社会体制下，城市的基本公共服务由政府提供，而农村的基本公共服务则主要靠农民自己积累、自己建设。在“稳”住了农村改革的民生方向之后，遵循系统治理、依法治理、综合治理、源头治理理念的改革将铺开农村社会治理机制全面优化的大局面。

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