推进生态文明制度建设路径探析——以安徽省亳州市为例

芮 琼，张文浩，曹俊岭

(中共亳州市委党校，安徽 亳州 236800)

推进生态文明制度建设路径探析
——以安徽省亳州市为例

芮 琼，张文浩，曹俊岭

(中共亳州市委党校，安徽 亳州 236800)

党的十八届三中全会站在中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略高度，指出“要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度”。习近平总书记说，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。根据亳州目前的生态环境现状，加强生态文明制度建设，建立科学完善的生态文明制度体系是实现亳州经济社会走向良性可持续发展不可逾越的阶段。课题组就亳州当前城市生态环境现状做了深入分析，并就生态文明制度建设的意义及如何推进生态文明制度建设进行了探索。

生态环境;生态文明制度;亳州

一、生态文明与生态文明制度建设

(一)生态文明

生态文明是指人们在改造客观世界的同时，积极改善和优化人与自然的关系，“建设有序的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度方面成果的总和”［1］。

人类社会经历了原始社会、农业社会、工业社会，并产生了相应的文明。有人把农业文明形象的比喻为“黄色文明”，工业文明喻为“黑色文明”，生态文明喻为“绿色文明”。工业文明建设以不计环境代价的方法掠夺式地发展经济，“高投入、高能耗、高消费、高污染，将生态环境变成了资源库和垃圾场”［2］，导致自然生态的急剧恶化。

生态文明则注重人类对于自然规律的研究和把握，强调人类在自然规律下最大极限地发挥人的主观能动性，以此来获得物质资源，而又不伤及自然本身，它以维护和尊重生态环境为主旨，着眼于人类未来社会的可持续发展。“生态文明是一种新的生存和发展理念，具有三个重要特征:一是较高的环境保护意识;二是可持续的经济发展模式;三是更加公正合理的社会制度”［3］。当生态文明逐渐发展壮大并最终成为人类文明的主导因素时，人类文明也就实现了从工业文明向生态文明的过渡。

(二)生态文明制度建设

党的十八届三中全会站在中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略高度，指出“要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度”。这一论述是对十八大报告中关于“大力推进生态文明建设”的补充和深化，从构建生态文明制度，深化生态文明体制改革的角度来推动生态文明建设的良性发展。

当前，进行生态文明建设就是要处理好经济发展与环境保护的问题，而保护生态环境和经济建设之间存在着矛盾，短期内这种矛盾又是非常尖锐的。要进行环境保护，必然要限制资源的过度开发，这就影响了经济的发展。要加快经济的发展，必然要向大自然索取大量的资源，这必然对生态环境造成破坏。虽然从长远来看，保护生态环境和发展社会经济是相互依托，彼此推动的，但就目前形势来看，人性的贪婪，尤其是一些地方政府官员为了追究短期内的GDP业绩，丝毫不顾及对环境的保护。

因此，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，把权力关进制度的笼子里才能为生态文明建设提供可靠保障。推进生态文明制度建设，最重要的是要按照中央要求，努力完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。

二、亳州生态环境现状

在紧紧围绕着促进亳州“四化同步”，努力打造“三大城市”、建设“美好亳州”，实现亳州梦的进程中，市委、市政府团结带领全市广大干部群众，以科学发展观为指导，多措并举迎难而上，全市经济社会发展迎来新局面。“全市财政收入从2000年的10多亿，到2013年的破100亿大关”［4］，超亿元项目达到了143个，粮食产量也实现了“十连丰”。伴随着亳州经济的快速发展，亳州的生态环境问题不断凸显。主要表现为以下几个方面:

一是水资源。亳州辖区内河流属淮河水系，且市内地表水系多为跨省界河流，涡河、惠济河(河南省段)汇集大量生活和工业废水，入境水质为劣五类，没有达到国家规划目标水质四类。“全市主要河流污染严重，在流经全市的淮河流域5个主要河流及支流的37个河段中，没有一类和二类水质，三类水质河段占检测河段的8%，四类水质的河段占11%，五类水质的河段占19%”［5］。

亳州污水处理设施还不完善，污水处理率低，水资源不能够得到充分的循环利用。虽然亳州及其下辖的三县一区均设有污水处理厂，在一定程度上改善了城区污水直接入河的状况，但由于污水收集率低，配套的管网建设相对不足，仍不能完全达到污水达标排放。“2007年城区污水管网改造和宋汤河清淤后，虽有较大改观，但仍为劣五类水质”［6］。随着地表水污染严重，渗透污染地下水，亳州市城区生活饮用水也有逐渐变差的趋势，这将直接影响人们的身心健康。

另外随着近几年招商引资力度的加大，一大批传统工业入驻到亳州，像重庆啤酒，都是需水量比较大的企业，这在很大程度上加剧了市内水资源危机。亳州市是严重缺水地区，生活用水和生产用水大部分抽取地下水。地下水超采将引起潜水面下移和城区地面漏斗，生态需水和地面生态安全不能保证。随着人口的继续增加，城镇化步伐和经济的快速发展，水资源危机将进一步加剧，这将影响亳州的可持续发展。

二是土地资源。在亳州三个产业当中，“2012年的统计数据显示农业的比重占到三产比重的25.3%”［7］，比重依然很大。由于近几年地方政府对于耕地保护的重视，每年都在不断新增耕地，但是由于农药和无机肥料大量使用，导致耕地质量下降，土壤内有机质较少。灌溉水源的污染及企事业单位的三废排放也是导致耕地污染的重要原因。

“亳州境内，许疃、涡北、孙疃、杨柳、刘店、袁店、青东、徐广楼、板集和展沟等煤矿开采导致地表沉降，塌陷严重制约着耕地的利用率”［8］。就亳州大建设进程来看，建设用地还在不断增加，在城市建设进程中，由于地方政府的重视，一批现有旅游景区和城区公园得到了保护，像花戏楼、天静宫、庄子祠等，同时又新建一批生态园，像郑店子养生园、老子生态园等。总体来看我市土地利用布局还不完善，没有形成生态用地、建设用地、农用地的合理布局。

三是林业资源。近几年来，亳州市委、市政府在省林业厅的大力指导下加快了林业建设步伐，“仅2012年就完成人工造林7.36万亩，绿色长廊建设689公里，长防林重点工程建设1.8万亩，绿化示范新村20个，新建完善农田林网91.8万亩，林木种苗繁育1.512万亩，在森林保护方面开展了‘绿盾2012’林业职务检疫执法专项行动”［9］，并加大力度开展打击破坏森林资源的“春季行动”、“秋风行动”，使我市森林资源得到有效保护，但是我市林业资源及使用方面依然存在许多不足，如林种树种单一、产业发展滞后、综合效益不高、林业作为生态环境的主体功能没有得到充分发挥等。

四是大气环境和噪声污染。由于亳州是个农业市，工业起步晚，空气污染较轻。采用《环境和空气质量标准》(GB3095-1996)中的二级标准［10］，大气环境质量总体为良好。但是近几年随着亳州的大发展大建设步伐的不断迈进，招商引资力度的不断加大，一批大型企业进驻亳州，虽然还没有监测数据表明亳州空气环境污染，但是也要有这方面的危机感。噪声污染主要来源于工业噪声、交通噪声、社会生活噪声和建筑施工噪声，随着城市建设和经济发展，城市噪声有逐年加重的趋势。

五是城市垃圾污染。近几年随着亳州城市的快速扩张，流动到亳州的人口逐年加大，这必然导致城市垃圾产量的增加。目前来看，亳州垃圾中转站中转能力和地方环卫处理能力还很有限，处理设施远远落后于城市建设发展的需求。在农村可以随处见到生活垃圾乱堆乱放，铁路、公路、河岸、城区、景区周边脏乱差现象严重。

为改变亳州现状，我市从去年5月以来围绕着“凡土必绿、凡水必清、凡地必净、凡村必洁”的“四凡”目标在全市1.4万个村庄组织了“向垃圾开战”，全面建立保洁体系，积极探索建立农村垃圾处理公共服务机制。去年12月13日我市又召开了“三线三边”环境整治工作汇报会，并把“三线三边”工作与城市网格化管理、农村清洁工程结合起来，在一系列整治工作中，我市城村环境面貌有了明显改观。

综上所述，生态环境问题，归根结底是发展问题，或者说是发展不当带来的问题。要从根本上解决经济发展中存在的重速度轻质量、重规模轻结构、重眼前轻长远、重经济效益轻环境效益等问题，离不开相关制度的建立与完善。

三、亳州推进生态文明制度建设的必要性

习近平总书记说，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。根据亳州目前的生态环境现状，加强生态文明制度建设，建立科学完善的生态文明制度体系是实现亳州经济社会走向良性可持续发展不可逾越的阶段。

(一)推进生态文明制度建设是完善市场机制实现经济可持续发展的必然要求

建立公平和合理的市场机制是社会主义市场经济发展的必然要求，是维护社会公平正义的试金石。体现市场供求关系、资源稀缺程度和生态产品公平分配原则的市场机制要求加快推进生态文明制度建设，建立操作性强的资源有偿使用制度、排污权交易制度和生态补偿制度，不断深化资源性产品价格和税费改革。通过市场竞争机制来节约集约利用各种生态资源，以此来达到保护生态环境的目的，倒逼经济产业结构转型升级，加快转变经济发展发展方式，实现经济的可持续发展。

推进生态文明制度建设与经济可持续发展是互相促进的，是彼此互相依存的。生态文明制度建设的根本目的是为了经济的可持续发展，经济的可持续发展反过来又为生态文明制度建设提供了更加牢固的物资基础和雄厚的财力保障。目前亳州经济正处于从粗放型向集约型、从高耗能高投入低产出向低耗能低投入高产出的转型期，生态环境的承受能力不能满足经济快速发展需求，这就导致生态环境进一步恶化、经济发展后劲不足。因此，必须加强生态文明制度建设，才能建立完善的充满活力的市场经济体制，才能为经济可持续发展增加新的动力，才能让改革开放的成果惠及全体亳州人民。

(二)推进生态文明制度建设是提高政府对生态文明建设领导力的迫切需要

经验告诉我们，如果片面地追求GDP，搞形象政绩工程，忽略生态文明建设的重要性，就会导致公众的环境权益受到损害，人民的生命健康受到威胁，最终导致政府的公信力下降，这将不利于社会的和谐稳定。推进生态文明制度建设有利于加快政府职能转变，实现政府职能由管理型向服务型转变，使政府权力运作更加“为民、务实、清廉”，促进权力在阳光下运行。

通过不断提高决策的民主化和科学化水平，加快推进生态文明制度建设，将生态文明建设的领导权掌控在政府手中，才能扩大政府对生态文明建设的影响力和领导力。目前亳州在推进生态文明制度建设方面各项规章制度还不够完善，各项机制还不健全，危害生态文明建设的行为时有发生，这就要求按照党中央建设“五位一体”总体布局要求，在生态文明建设中，推动现有各种法律法规的生态化调整，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，用制度保护生态环境。

(三)推进生态文明制度建设是建设人文亳州的客观需要

亳州历史文化悠久，是国家级历史文化名城和对外开放城市，也是全国首批优秀旅游城市。这里有着“三朝古都”的美誉，孕育了老子、庄子、曹操、华佗等一大批先哲名流，不仅是“药材之乡”还是美酒产地，古井贡酒、高炉家扬名海内外。随着亳州经济社会发展，国内外一大批商贾游人必将汇集于此。因此我们不单要传承好、发展好亳州悠久的历史文化，亳州的生态环境也显得尤为重要，如果亳州不能改变“脏、乱、差”的城市形象，那么亳州的人文资源再多，也很难成为优秀旅游城市。这就要求加快推进生态文明制度建设，形成具有亳州特色的生态文化，使生态文明制度建设与人文亳州相得益彰、交相辉映，以此促进亳州各项事业又好又快发展，实现“美丽亳州、活力亳州、幸福亳州”。

(四)推进生态文明制度建设是全面建成小康社会的必然选择

生态环境质量的好坏直接关系到人民群众的生命质量和生活质量的高低。生态文明建设水平越高，人民的环境权益就维护得越好，社会就会更加和谐稳定。要实现全面建成小康社会的宏伟目标就必然要求加快推进生态文明制度建设，全面改善和保障民生，维护好广大人民群众的根本利益，使广大人民群众人人都享有人生出彩的机会。

推进生态文明制度建设也要走群众路线，要使人民群众积极参与到生态文明制度建设中来，在全社会树立牢固的生态文明理念，树立人与自然和谐发展的理念，不断培育现代公众的环境公益意识和环境权利意识，切实增强节约意识、环保意识、生态意识，形成合理的生产生活方式，把节约能源资源、保护生态环境落实到行动上和实践中去。

四、推进生态文明制度建设的路径

(一)把生态文明建设业绩纳入我市干部考评制度

完善干部考评体制，把生态文明政绩与干部的提拔任用挂钩，把干部在任时的生态文明建设业绩纳入到每年的考评中去，并加大生态文明业绩所占比重。引导领导干部树立“绿色政绩”观，让干部从思想上真正做到把“GDP”政绩和生态文明建设政绩有机结合起来，科学制定一套符合亳州实际情况的生态文明建设发展规划方案，依据我市各单位各部门工作特性分配不同的生态文明建设任务，对于生态文明建设业绩突出的干部要嘉奖，采用积分制，并作为提拔任用的硬性指标。对于片面追求政绩，致环境恶化、忽视民生、损害环境、贻误生态文明建设的要严肃处理，性质恶劣的要追究刑事责任。

(二)建立以“以防为主”的源头防控制度

源头防控就是要把破坏生态环境的行为扼杀在摇篮中，建立生态环境保护的预警机制，进而从源头上防控破坏生态环境的行为发生。首先，要建立科学的决策机制提高决策的科学性和执行力。要在充分调查的基础上，充分考虑生态环境的承受能力，将经济社会发展与生态环境承受力有机结合起来，提高对生态文明建设的政治领导力。其次，强化法治管理制度建立生态文明建设的法律法规体系。立法部门应加快制定生态文明建设的法律法规，尽快出台生态文明建设的地方条例，使生态文明建设有法可依，为生态文明建设提供法律保障。最后，加大生态文明建设的宣传力度，营造生态文明建设的良好氛围。加强对人民群众关于生态文明建设的宣传教育，不断提高广大人民群众的生态保护意识，提高全社会生态文明建设的自觉践行力，形成“保护生态，人人有责”的主流社会风气。

(三)划定我市重点生态主体功能区保护红线

结合我市特点，划定出符合我市长远发展的重点生态主体功能区建设保护红线，生态环境脆弱区要重点防护，实施严格的生态重点区域的管制，取消政府干部生态环境脆弱区的GDP考核，对于危害到脆弱区的单位和个人实行“零容忍”。坚持发现一列，查处一例，对于造成严重后果的要追究其法律责任，必要时追究其刑事责任。

“生态环境脆弱区，一般来说指那些不同生态系统交错的区域，这些区域抗外界干扰能力差，极易遭到破坏”［11］。重点建设生态环境主体功能区，以主体功能区为核心，向四周辐射。从我市城市发展状况来看，基本形成了由北至南的发展格局。自然风景区、文化主体功能区、旅游区基本分布在城北，傍涡河两侧顺流而下，以涡河为主轴，形成了独特的涡河文化旅游带。像郑店子中华养生园、陵西湖湿地公园、大寺生态休闲旅游度假区、涡阳老子文化生态园、蒙城庄子文化园，目前在建的西淝河生态水乡休闲度假区、白鹭洲国家水利风景区、蝴蝶泉休闲观光农业产业园(马店孜镇)、祥隆生态农庄(张村镇)、印象江南生态园等。对于这些重点生态主体功能区要加大保护力度，划定保护红线，切实保护好我们的家园。

(四)建立生态文明建设评价体系，对相关领导干部实行终身审计制

一是要建立健全我市生态文明建设评价体系，对我市的生态经济、生态环境、生态文化建设、生态政策制度方面不仅要定性还要定量。调整我市经济产业结构，加快转变经济发展方式，突出生态经济的主导地位，对企事业单位污染减排，节能降耗，对资源的循环利用等设置指标，进行不定期督查，奖优罚劣，切实保障好生态经济的稳步推进。

二是要对我市的生态资源进行确权登记，形成责权明确，归属清晰自然资源资产产权制度，坚持谁使用谁买单，谁污染谁治理的原则，把自然资源形成生态产品，以市场价格来反映自然资源的稀缺程度。

三是要把生态文明创建，向群众普及生态文化知识作为常态化工作来抓。在一个工作年中定好宣传普及次数，对于宣传效果，民众满意度做调查分析，统计在册。加强生态县、生态镇、生态村、生态社区的创建工作，并将我市生态村镇建设完成率，完成效果逐一统计，年终评比。依据以上评价指标对干部实行终身审计制度，即离任审计，让我们的干部从思想上重视，行动上才能出成果。

(五)建立严格的生态文明建设监管机制

建立生态文明建设监管机制也是生态文明建设的重要方面，一套完善的监管机制能够准确客观地反映我市生态文明建设的状况，是推动生态文明建设又好又快发展的重要保障，对我市“十二五”规划顺利实施具有重要意义。

首先，这套监管班子要和执法队伍严格分开，决不允许某些单位部门既当裁判又当运动员的事情发生。从市里到县区，再到各个村镇，设置监管机构，建立完善的监管机制，加强像办公用房、监管器材、环境检测仪器、生态方面的书籍等监管硬件设施建设。

其次，要选派一批素质好、觉悟高、生态文明理念强的同志充实到监管队伍中去，多请生态方面的专家给监管队伍授课，让监管队伍的同志到其他一些监管工作做得好的地方学习考察，提升监管队伍的监管水平。

再次，在监管过程中，根据村镇和市县区生态文明建设的不同侧重点，采取不同的监管目标考核制度，各村镇、各县区之间进行评比，并把评比的结果公示出来，作为干部提拔任用的参考依据。

最后，建立完善生态文明建设监督机制要走群众路线，让人民群众参与监督，对于群众的举报要及时受理，并建立相关的约束机制。最大限度地扩大人民群众对干部生态文明建设的知情权，可以采取实地调查，通过公开评议、个别访谈、问卷调查等方式衡量干部政绩中的含“绿”量，并把调查结果在亳州影响广泛的媒体平台公示。

五、结语

过上幸福的生活，这是人类追求的目标。不同时代不同文化背景的人对幸福有不同的理解。幸福实际上就是一种理想的生存与发展状态。

20世纪以来，我们孜孜以求的实际上就是一种优于农业文明的生存与发展状态，然而百年的屈辱史使20世纪的中国人的追求染上了急于求成的色彩，“跑步进入共产主义”、“赶英超美”、对GDP增长速度的片面追求等就是这种急于求成心理的典型表现。在20世纪的大部分时间里，我们认为工业文明就是我们所知的最好的生存与发展状态。当工业文明的弊端暴露无疑时，我们理应实现对工业文明的扬弃，接受一种新的生存与发展理念——生态文明。

然而这个世界充满了太多的诱惑，作为个体的人在向着一个目标前进时，常常会在忙忙碌碌中迷失方向，忘了自己最想要的到底是什么。一个国家的发展因为充满了更多的干扰因素，比个体的人更容易陷入这种状态，中国一度就是如此，为了工业化而工业化，为了现代化而现代化，为了追赶西方发达国家而追赶西方发达国家，忘了我们的初衷——追求一种更好的生存与发展状态，我们只有走生态文明的发展道路，推进生态文明制度建设，才能建成幸福美好家园。

［1］生态文明建设读本编撰委员会.生态文明建设读本［M］.杭州:浙江人民出版社，2010:202-212.

［2］贾卫列，杨永岗.生态文明建设概论［M］.北京:中央编译出版社，2013:19.

［3］贾卫列，杨永岗.生态文明建设概论［M］.北京:中央编译出版社，2013:25.

［4］亳州年鉴编撰委员会.亳州年鉴［M］.合肥:安徽人民出版社，2013:15.

［5］亳州市地方志编纂办公室.亳州市志［M］.合肥:安徽人民出版社，2009:106.

［6］亳州市地方志编纂办公室.亳州市志［M］.合肥:安徽人民出版社，2009:108.

［7］亳州年鉴编撰委员会.亳州年鉴［M］.合肥:安徽人民出版社，2013:6.

［8］亳州年鉴编撰委员会.亳州年鉴［M］.合肥:安徽人民出版社，2013:358.

［9］亳州年鉴编撰委员会.亳州年鉴［M］.合肥:安徽人民出版社，2013:216.

［10］亳州年鉴编撰委员会.亳州年鉴［M］.合肥:安徽人民出版社，2013:258.

［11］严耕.中国省域生态文明建设评价报告［M］.北京:社会科学文献出版社，2010:28.

［责任编辑:朱子］

Exploration of Path of Promoting Ecological Civilization System Construction——Taking Bozhou of Anhui Province as an Example

RUIQiong，ZHANGWen-hao，CAO Jun-ling
(The Party School of the CPC Bozhou Municipal Committee，Bozhou 236800，China)

Itwas indicated that the construction of environment-friendly institution should be accelerated with the reform of China's deepening the ecological civilization system as the center during the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee.This indication is based on the″five-in-one″general layout of the cause of socialism with Chinese characteristics.General Secretary of the CPC Central Committee Xi Jinping said that to protect the ecological environment is to protect the productivity and to improve the ecological environment is to develop productivity.According to the current situation of Bozhou's ecological environment，to strengthen the construction of ecological civilization system，and to build up scientific and thorough ecological civilization system is unavoidable for the sustainable development of Bozhou's economy and society.The research group gives deep analysis of Bozhou's current ecological environment in urban areas，and explores themeaning of constructing ecological civilization system and how to carry forward it.

ecological environment;ecological civilization system;Bozhou

C912

A

1672-9706(2014)02-0013-06

2014-03-25

2014年度安徽省亳州市党校系统重点课题(BZDXKT2014003)阶段性成果。

芮 琼(1981-)，女，安徽亳州人，双学士，中共亳州市委党校讲师。研究方向:思想政治教育。