新形势下林地资源管理现状与对策

潘法祥

（安徽省林业厅，合肥 230001）

新形势下林地资源管理现状与对策

潘法祥

（安徽省林业厅，合肥 230001）

本文深刻分析了当前安徽省林地资源管理工作中面临的主要五大问题，针对性地提出了加强林地资源管理的七大对策和建议，旨在更好地保护林地资源，维护区域生态平衡，促进地方经济持续发展。

林地资源；保护管理；问题；对策

森林是陆地生态系统的主体，是人类发展不可缺少的基础性自然资源和战略性经济资源，在维护国土生态安全、保障木材及林产品供给中具有核心地位，在应对全球气候变化中具有特殊地位。林地是森林资源的重要组成部分，是林业生产发展的物质基础，没有林地，林业建设就无从谈起。在当前经济社会高速发展的形势下，如何合理利用、积极保护林地资源已成为各级党委、政府十分重要和紧迫的任务之一。

1 加强林地资源管理的必要性

增加森林资源、发展绿色经济、实现绿色增长已经成为国际社会应对生态危机和经济危机的广泛共识。党的十八大将生态文明建设提升到了更高的战略层面，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，对林业建设提出了更新更高的要求，并赋予了更加艰巨的任务。建设生态文明，林业是理所当然的主体和主战场。林地是森林的载体，是林业发展的根基。安徽省委、省政府高瞻远瞩，顺应时代发展要求，提出建设生态强省的战略目标，做出实施千万亩森林增长工程的重大决策，明确提出到2016年全省新增森林面积66.67万hm2，森林覆盖率提高到33%以上[1]。目标非常明确，任务相当艰巨，加快林业发展，已成为安徽省当前一项十分紧迫的任务。全省为改善生态每年投入大量资金用于造林，以期增加森林面积，但同时每年又有大量优质林地被占用征收甚至被违法占用，在林地资源总量不足的情况下，保障经济快速发展的用地需求与加速生态建设的用地需求之间存在着非常突出的矛盾，并已成为现阶段制约全省林业发展的主要因素之一。因此，必须进一步加强林地资源管理，建立完善林地资源保护监管机制，规范林地资源管理秩序，为建设生态强省提供基础保障。

2 安徽省林地资源管理状况

多年来，安徽省始终把林地管理作为森林资源管理工作的重点和核心，健全管理制度，强化监管措施，严格依法行政，林地资源管理成效显著。

2.1 森林资源总量不断增加

长期以来，全省各级林业主管部门坚持资源培育和保护工作并重，林业建设取得长足发展，森林资源呈现快速增长的良好态势。据2009年一类清查，全省林地面积443.18万hm2；森林面积380.42万hm2，占林地面积的85.84%；森林覆盖率27.53%，林木绿化率31.69%；活立木总蓄积21 710.12万m3，其中森林蓄积18 074.85万m3，占83.26%[2]。同上次清查相比，5年来，全省林地面积净增3.78万hm2，森林面积净增20.35万hm2，森林覆盖率提高1.47个百分点，活立木蓄积净增5 451.77万m3，其中森林蓄积净增4 319.44万m3，为生态强省建设奠定了坚实的基础。特别是省第九次党代会提出建设生态强省战略目标以来，全省强力推进千万亩森林增长工程建设，2013年共完成成片人工造林20.28万hm2，森林资源总量增速迅猛。

2.2 林权管理全面加强

全省林权管理工作紧紧抓住国家大力推进集体林权制度改革机遇，全面完成了以确权发证为核心的主体改革任务[3]。全省集体林权勘界面积352.73万hm2，占应勘界面积的99.2%，涉及农户593万户；已发放林权证286.56万本，发证面积348.07万hm2，占应勘界面积的97.8%，林权到户率91.73%。

2.3 林地占用征收管理进一步规范

一是完善相关政策。依据《森林法》、《森林法实施条例》等有关法律法规，制定了《安徽省林地保护管理条例》，并根据国家林业局印发的《占用征用林地审核审批管理办法》、《占用征用林地审核管理规范》等规章，确定了全省林地保护与开发利用的原则，规范了占用征收林地的申请及审核审批的权限和程序。二是严格公益林地管理措施。切实加强对生态公益林地的管理，专门印发《安徽省林业厅关于做好占用征收林地中公益林管理工作的通知》，进一步规范了建设项目占用征收生态公益林林地管理工作。三是建立并完善全省林地定额管理制度。实行“统分结合，总量控制，突出重点，有效监管”的分级管理，制定并印发《安徽省占用征收林地定额管理办法》，努力做好平衡协调，以确保重点和兼顾地方经济发展为原则使用林地指标。

2.4 林地监管力度不断加大

一是持续开展林地保护管理清理整顿活动。连续多年在全省范围内开展了林地保护管理清理整顿活动，对严重非法占用林地项目在全省通报批评并限期整改，对较为严重的非法占用林地项目实行内部督办。针对整改效果不明显的，专门约谈相关县的政府负责人，专题督办，促进整改。二是组织开展监督检查工作。开展经常性占用征收林地监督检查工作，并会同国家林业局驻合肥森林资源监督专员办事处，对国家林业局审核（批）的占用征收林地行政许可项目，开展年度被许可人监督检查工作。通过监督检查工作，进一步提高了各级林业主管部门对重点项目占用林地的监管能力与服务水平，提升了项目用地单位依法合规使用林地意识。三是针对国家林业局对安徽省年度占用征收林地情况检查中发现的问题，积极组织开展整改。

3 林地资源管理工作面临的问题

3.1 森林资源总量不足，林地逆转呈上升趋势

根据第八次全国森林资源清查统计，安徽省森林覆盖率、森林面积、森林蓄积分别列全国第18、21和19位，位次比较靠后[4-5]。人均森林面积仅0.055 hm2，大大低于全国人均0.15 hm2的平均水平，不到世界平均水平的1/10。由此可以看出，安徽省森林资源总量不足，林地资源十分宝贵。但是，林地逆转反呈上升趋势。经统计，2009至2012年4年间，全省占用征收林地面积达13 522 hm2，且呈逐年上升态势。同时，由于国家对耕地实行最严格的保护政策，大量项目的用地不断向林地转移，导致违法占用林地案件逐渐增加，进一步加大了林地逆转的趋势。

3.2 林地观念和意识仍较淡薄，案件查处难以到位

通过开展林地清理整顿和监督检查等行动，违法占用林地现象虽得到了有效遏制，但并未从根本上解决。由于一些干部群众对保护林地资源的重要性和必要性缺乏足够认识，法制观念比较淡薄，违法违规占用林地、随意改变林地用途的现象时有发生。特别是涉及一些重点工程的违法占用林地案件在有的地方还相当突出，尽管案件发生次数不多，但发生规模和危害程度不容忽视。一些地方的林业主管部门在监管和查处此类案件时，往往有畏难情绪，执法不严格，依法履行职责难以到位。

3.3 采石采矿违法占用林地点多面广，仍然是破坏林地的棘手问题

近年来，随着经济社会的快速发展，各类建设对非煤矿产资源尤其是石料的需求日益增大，采石采矿违法违规占用林地等现象屡禁不止。2011年度林地清理整顿结果显示，全省采石采矿类违法占用林地项目227宗，违法面积达403.83 hm2，占全部违法项目的34.7%、面积的66.2%，涉及31个县（市、区）。

3.4 重点建设项目占用征收林地管理中存在一些具体困难和问题

一是临时使用林地的恢复和监管难度大。基层林业部门普遍反映没有有效的抓手和制约措施，监管压力很大。如用以取土的临时用地（尤其是丘陵地带），用地结束后，就地恢复成本太高，基本没有可能。一些施工便道、搅拌站以及堆料厂等临时用地地面使用了水泥固化，恢复难度很大，监管难以到位。二是协调服务压力大。高速公路和铁路等线型工程点多、线长，施工队伍较多且跨区域建设，各标段和施工队常常各自独立施工，如果监管不能及时跟进，或者施工方依法用地意识不强，极易造成违规使用林地。由于这些项目往往由地方政府负责组织协调，为了赶进度，有时可能边施工边办理相关手续，林业部门协调服务的压力很大。

3.5 林地供需矛盾日益突出

安徽省2011至2020年林地占用征收定额为22 378 hm2[6]，按照国家林业局推荐的数学模式测算，全省每年实际需要林地定额都在4 500 hm2以上。尤其是近年来，随着皖江城市带承接产业转移示范区、国家技术创新工程试点省、皖北振兴等重大战略平台的加快建设，安徽省各类建设项目的用地需求激增，对林地的需求也急剧增大，林地占用征收定额与实际需求相比存在很大缺口。

4 建议和对策

4.1 实施森林增长工程，增加森林资源总量

紧紧抓住建设生态强省的战略主题，把增加森林资源总量作为林业工作的根本目标，采取超常规的措施和办法，努力解决当前森林资源总量不足的问题。按照“主攻丘陵、巩固山区、提升平原”的原则，加快创建森林城镇、森林村庄、森林长廊，大力开展植树造林，组织开展“三边三线”绿化提升行动，扎实推进千万亩森林增长工程的实施，促进森林资源总量不断增长。

4.2 加强宣传教育，全面落实《全国林地保护利用规划纲要》

加大林业尤其是林地管理法律法规的宣传力度，教育广大干部正确处理好保护林地资源和发展地方经济的关系、当前利益与长远利益的关系，坚决杜绝以牺牲林地资源和生态环境为代价来换取短期经济效益的行为。有针对性地加强对林地所有者和林地使用者的宣传，不断增强全社会自觉保护和依法使用林地资源的意识。切实落实《全国林地保护利用规划纲要》，把林地与耕地放在同等重要的位置，实施最严格的保护管理制度和措施。将林地保有量、占用征收林地定额执行情况、森林资源增长指标纳入政府目标考核，建立考核体系和考核办法，定期进行考核，确保林地面积只增不减。

4.3 从严控制采石采矿占用征收林地的审核审批

按照林地保护利用规划和矿产资源开发利用规划等相关规划，加强采石采矿使用林地管理，禁止滥采乱挖乱占林地，避免森林资源和生态环境遭受破坏。自然保护区、森林公园、风景名胜区、湿地公园、革命纪念地、名胜古迹、重点公益林及生态特别脆弱的敏感区域内，严禁办理采石采矿项目占用征收林地审核审批手续。高速公路、国道省道公路、铁路等重要交通干线两旁直观可视范围内，市县政府驻地城镇和居民密集区周围可视范围内，大江、大河两侧及大型湖泊和大水库周边的第一重山以内，原则上不得批准办理采石采矿项目占用征收林地审核审批手续；确需占用林地采石采矿的，必须先规划、后开采，做到集中、适度、限期有序开采。使用林地条件不具备的采石采矿项目，一律不得办理占用征收林地审核审批手续。

4.4 进一步加强重点项目使用林地的管理

一是加强临时使用林地恢复林业生产条件的管理。由项目业主单位缴纳一定数额的林地恢复生产条件保证金，林地生产条件恢复后，经验收合格的，退还用地单位保证金。用地单位恢复林业生产条件不符合要求的，由林业部门使用保证金，组织恢复。临时使用林地结束后，要及时恢复森林植被。二是完善机制，提高服务监管水平。加强协作机制，林业部门提前介入，参与项目建设前期规划，引导节约使用林地，指导完善报批材料；健全监管制度，不定期的开展林地使用情况检查与指导，及时跟踪问效。强化培训制度，对项目经理、施工标段负责人等一线施工人员开展培训，变被动监管为主动预防；建立奖惩制度，定期与项目用地单位召开工作协调会，对在项目占用征收林地管理中成绩突出的单位和个人进行表彰，对因工作不得力出现违规使用林地行为的单位予以通报批评。

4.5 严格林地用途管制和定额管理

推行集约节约使用林地，落实林地用途管制。科学分配和合理使用林地定额，将定额指标用在最需要的项目上。重点保障国家和省级重点工程建设、重大民生工程、公益性事业建设项目，适当安排和考虑地方经济发展项目，并按照轻重缓急安排其他工业和商业项目。严格依据林地保护利用规划审查建设项目使用林地，对不符合规划和超定额的不予审核审批。完善定额分配和使用的方式方法，探索建立林地定额管理鼓励性政策，妥善处理好经济建设用地和生态文明建设用地的矛盾，切实做到既有利于加强生态建设，又给地方经济发展留有用地空间。

4.6 提高执法能力，加大执法力度

加强林地管理执法队伍建设，提高执法队伍综合素质，实现林地执法队伍的正规化、专业化。加大执法力度，不间断地开展林地清理检查活动，严肃查处各类破坏林地资源案件。建立林地违法重大案件督查机制，对重大案件，特别是占地规模大和社会影响大的重大案件，要力排干扰，坚决严厉查处；必要时，实行挂牌督办，并在媒体上公开曝光。

4.7 采取有效措施，不断提高管理水平

建设生态文明，打造生态安徽，是推动科学发展的必然要求，也是广大人民群众的迫切愿望[7]。在不断提高森林资源总量和质量的同时，进一步强化对林地资源的保护，实现山更绿、水更清、环境更秀美。一是严格依法治林。认真贯彻执行林业法律法规，强化林地“红线”意识，坚决制止乱批、乱占、乱用林地现象，实现经济与环境协调发展。二是加强林木采伐管理。坚持以采伐限额为核心，凭证采伐、凭证运输为重点的森林采伐运输管理制度，进一步优化采伐限额管理机制。改革采伐管理服务方式，简化审批程序，逐步建立以森林经营方案为基础的森林可持续经营的新体制，实现由限额指标管理转向森林可持续经营、多功能发挥和多目标管理。三是强化重点区域保护。自然保护区、国有林场、森林公园和重要湿地是物种、资源最丰富、最密集的区域，是森林资源保护的重中之重，同时也是最具有开发价值的区域，要从严控制，坚持在保护中开发、以开发促保护的思路，科学规划，合理适度开发，让人民群众共享生态文明建设成果。

[1]安徽省人民政府.安徽省人民政府关于实施千万亩森林增长工程推进生态强省建设的意见[Z].皖政〔2012〕106号.

[2]安徽省林业厅.第八次全国森林资源清查安徽省森林资源清查成果[Z].2014.

[3]安徽省林业厅.安徽省集体林权制度改革统计表[Z].2013. [4]国家林业局.第八次全国森林资源清查结果[Z].2014.

[5]联合国粮农组织.2005年全球森林资源评估报告[Z]. 2005.

[6]国家林业局.全国林地保护利用规划纲要（2010－2020年）[Z].2010.

[7]赵树丛.在全省林业工作会议上的讲话[Z].2010-03.

（责任编辑：杨婷婷）

Forestland Resource Management Actualities in New Situations and Coping Strategies

PAN Faxiang
（Anhui Provincial Forestry Department，Hefei 230001，China）

In this paper，5 main problems faced in forestland resource management in Anhui Province were analyzed in depth and 7 targeted strategies and suggestions on strengthening forestland resource management were put forward aimed at bettering protecting forestland resources，maintaining regional ecological balance and promoting sustainable local economic development.

Forest land resources；Protection management；Problems；Coping strategies

F326.2

A

2095-0152（2014）03-0003-04

2014-03-08

2014-03-21

潘法祥，男，安徽省林业厅党组成员、副厅长，分管森林资源管理工作。Tel:0551-62664192