公共利益在政府信息公开制度中的判定研究*

张正炎(华东政法大学,上海 200042)

公共利益在政府信息公开制度中的判定研究*

张正炎
(华东政法大学,上海 200042)

政府信息公开是公众获取政府信息的主要渠道,是保障公民知情权的重要途径。但是公民行使知情权,获取政府信息并非不受任何限制。政府信息公开不得危及公共利益是各个国家确立政府信息公开的一项重要原则,这一原则的确立是为了保证政府信息公开在满足公民知情权的同时,不因政府信息公开而损害公共利益。我国《政府信息公开条例》正是基于此目的,强调政府信息公开不得危及“三个安全一个稳定”,但是在政府信息公开实践中,行政机关往往以公共利益为由阻碍公民获取相关政府信息。因此,在政府信息公开中,如何对公共利益进行界定,处理好公共利益与知情权的关系,是保障政府信息公开制度有序运行的关键。

公共利益;政府信息公开;不确定法律概念;行政裁量

一、政府信息公开中的公共利益

信息自由权是一项基本人权,政府有义务公开其所掌握的政府信息,以满足公民行使知情权的需要,这已成为世界各国的共识。同时大多数国家也纷纷建立起完善的政府信息公开制度,政府信息公开制度的建立和完善,充分保障了公民的知情权,使其能够更好地了解政府所掌握的公共信息,促进自身发展,维护自身合法权益。从各国的立法实践来看,信息自由并非毫无限制的自由,政府信息公开也有其豁免的条件和例外。政府信息公开不得影响公共利益便是世界各国在政府信息公开制度中普遍遵循的一项原则。

(一)国外政府信息公开制度中保障公共利益的相关规定

行政信息公开固然是政治生活中的重要原则,但并不是唯一的原则。在某些情况下,行政公开可能和其他重要的公共利益相冲突。行政公开的公共利益必须和不公开的公共利益互相平衡,各种利益相互平衡是社会生活的重要基础。同时从较早实施信息公开制度的国家情况来看,信息公开制度虽然不失为实现民主政治的“良药”,同时由于政府信息公开法的滥用侵害其他公共利益的行为频发,导致公共利益之间冲突不断[1]。因此,各国在信息公开立法中,基本都采取明确例举的方式规定不予公开的政府信息范围,以避免公共利益因信息公开而受到侵害。

美国政府为了保障国家安全,在《情报自由法》中规定的第一项免除公开政府文件,就是国防和外交政策的某些文件,同时规定免除公开的文件必须符合两个条件:(1)符合总统为了国防和外交政策的利益,在行政命令中规定的保密标准; (2)行政机关根据总统的行政命令,实际上已经把某一文件归属于国防和外交政策的利益需要的保密文件[2]。

同样也是出于对公益的考量,《日本行政机关拥有信息公开法》第五条规定了不公开信息的范围,其中就包括行政机关首长有相当的理由认为公开可能危害国家安全,损害与其他国家、国际组织的信赖关系或使与其他国家或国际组织的交往受到不利益的信息[3]。

(二)《政府信息公开条例》关于维护公共利益的相关规定

在我国政府信息公开制度的构建中,同样对可能侵害到公共利益的政府信息公开行为进行了相应的限制。《政府信息公开条例》第八条规定:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。此条规定被视为政府信息对公共利益的维护[4]。同时为了确保政府信息公开对公共利益的维护,避免因政府信息公开而导致公共利益受到侵害,《政府信息公开条例》对不予公开的政府信息的范围及对拟公开的政府信息的审查程序进行了严格的规定。《政府信息公开条例》第十四条规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。其中涉及国家秘密的政府信息属于绝对不公开的范围。行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。同时,行政机关对政府信息不能确定是否公开时,应当依照法律法规和国家有关规定向有关主管部门或者同级保密工作部门申请确定。《政府信息公开条例》通过对不予公开的政府信息范围的确定以及对政府信息公开审查程序的规定,确保政府信息公开在满足公民知情权的同时,保障政府信息对公共利益的维护。

二、公共利益维护与保障公民知情权冲突分析

(一)公共利益维护与保障公民知情权的冲突

政府信息公开应当维护公共利益,同时宪法规定公民在行使自由和权利的时候,不得侵害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利。《政府信息公开条例》规定对危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息不予公开。其立法目的是为了保障政府信息公开对公共利益的维护,是为了在行政公开的公共利益和不公开的公共利益之间取得平衡,确保在促进信息自由,满足公民知情权的同时,也能维护社会公共利益。但是在行政执法实践中,行政机关通常以行政相对人所申请的政府信息涉及公共利益为由,拒绝公开相关政府信息,“公共利益”已成为公民申请政府信息公开的绊脚石。

在周某诉上海市人力资源和社会保障局政府信息公开决定案中,周某向上海市人保局提出政府信息公开申请,要求获取上海市人保局于2008年9月开始启动的高级职称社会评定中对申请人职称评定的评委组成人员、评审经过和评审结果。2009年9月24日,上海市人保局根据《政府信息公开条例》第八条,《上海市政府信息公开规定》第六条、第二十三条第(五)项规定作出政府信息公开申请答复,告知周某其要求获取的高评委组成人员信息,公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定,该信息不属于公开范围;其要求获取的评审经过和评审结果的信息不属于上海市人保局公开职权范围,建议其向相关评委会办公室咨询[5]。

在上述案例中,上海市人力资源社会保障局认为高评委组成人员信息的公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定,拒绝了周某申请政府信息公开的请求。从这一理由来看,行政机关作出上述决定是依据《政府信息公开条例》以及相关行政法规,是为了维护公共利益的需要。但仅一句简单的“政府信息公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”而拒绝行政相对人申请政府信息公开的请求,不仅阻碍了公民行使知情权,获取政府信息的需求,而且不利于政府信息公开制度的发展与完善。

(二)公共利益维护与保障公民知情权冲突原因分析

1.不确定的法律概念致使公共利益内涵不确定

不确定的法律概念是指未明确表示而具有流动特征之法律概念,其包含一个确定的概念核心以及一个多多少少广泛不清的概念外围[6]。“公共利益”就是一个不确定的法律概念。《政府信息公开条例》第十四条虽然提及“公共利益”这一概念,但是对“公共利益”的内涵与外延并没有进行相应的规定。该条例第八条规定:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。而该条内容被视为政府信息公开应当维护公共利益的具体体现。因此,对公共利益的界定也主要体现在国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定这四个方面。正是由于不确定的法律概念不确定性,其抽象解释在具体案件中的适用存在着很大困难。在周某诉上海市人力资源和社会保障局政府信息公开决定案中,上海市人力资源与社会保障局认为公开高评委组成人员名单,将导致专家名单泄露,容易引发打击报复,或是事先打招呼、递条子的情况,影响评审工作的公平公正。因此上海市人力资源与社会保障局据此认为公开高评委组成人员,可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。但是法院在对案件审查过程中认为,行政机关所持理由并不能充分地推导出公开名单会危及社会稳定的结论。正是由于“公共利益”这一概念的不确定,行政机关在作出决定时,不能依据相关法律的规定,对某一政府信息公开是否危及公共利益进行准确的认定,而需要行政机关全面考虑,评估公开政府信息可能带来的风险,从中进行权衡以决定是否公开相关政府信息。同时一旦行政机关未能全面而详细地考量相关情况,就有可能导致维护公共利益与保障公民知情权之间产生冲突。

2.行政裁量的滥用

《政府信息公开条例》第八条赋予行政机关在政府信息公开中行使行政裁量权,即行政机关依据自己的专业来认定政府信息公开是否危及公共利益,以决定是否公开相关政府信息。但是行政裁量并没有给予行政机关自由或任意,行政裁量也有其界限[7]。行政机关没有遵守裁量规范的目的,即逾越了裁量的界限,构成裁量的滥用。在周某诉上海市人力资源与社会保障局政府信息公开案中,法院认为行政机关所持理由缺乏客观依据,行政机关对社会稳定的认定,存在行政裁量滥用的情况。行政机关不遵守裁量规范的目的,逾越裁量界限,滥用行政裁量权,致使行政机关对公开政府信息可能对公共利益带来的影响作出错误的评判,引起维护公共利益与保障公民知情权之间的冲突。

三、国外在审查涉及公共利益信息公开案件的有益借鉴

世界各国的政府信息公开制度在充分保障行政相对人知情权的同时,也注重对公共利益的保护,避免因为信息公开滥用而侵害公共利益,因此在各国的政府信息公开的相关法律法规中都对可能损害公共利益的政府信息免于公开。同时为了使政府信息公开利益与不公开的利益之间平衡和协调,一些国家对行政机关公开可能损害公共利益的政府信息行政裁量行为作了严格规制,避免因行政机关裁量行为的滥用而阻碍公民行使知情权。

“政府文件公开是原则、不公开是例外”是美国情报自由法的一项基本原则,政府拒绝提供申请人要求的文件,必须负责证明拒绝所依据的理由。情报自由法规定政府拒绝提供文件时,政府首先负证明责任,政府不能证明拒绝的理由时,必须依照申请人的要求提供文件,申请人不负证明责任。不仅如此,《情报自由法》中还规定了法院重新审查的权力。在一般的司法审查中,法院对行政机关的事实裁定不进行第一次审查,只审查行政机关的裁定是否合理,法院必须接受行政机关有合理证据支持的事实裁定。而在行政机关拒绝提供政府文件、申请人请求司法救济时,法院对行政决定所依据的事实可以重新审理,按照法院的观点裁定事实[8]。除了事实问题外,法院还可以不公开审查行政机关拒绝提供的文件是否属于免除公开的情况。由于英国《信息自由法》的基本假定是相关主体应公开“除了第三部分所规定的免于公开信息外”的所有政府信息,因此该法第十七条明确规定,政府机关拒绝某项信息公开申请应负有说明该信息属于“例外公开”范围内的举证责任。《2004年环境信息条例》对公共机关拒绝相对人政府信息公开的说明理由制度进一步规范化,包括:申请事项是否属于例外公开的范围;政府机构如何对公开和不公开的公共利益进行权衡[9]。显然信息公开的例外并非绝对僵化的制度领域,除了少数“绝对例外”的信息,在大多数情况下,政府或相关公共机构对信息是否公开有不同程度的裁量权,为防止裁量权被滥用,就必须通过解释的方法,对信息公开裁量确立相对明确的判断标准。

四、完善制度建设,确保公共利益与知情权的平衡

(一)从《政府信息公开条例》的立法目的出发,严格对行政裁量进行限制

裁量并没有给予行政机关自由或任意,根据授权的目的行使裁量,遵守法律规定的裁量权限,是避免裁量瑕疵的主要途径。行政机关在对行政相对人申请政府信息公开是否损害公共利益进行衡量时,应当从相关法律法规的立法目的出发,对相关政府信息公开与不公开的利益进行衡量。

《政府信息公开条例》第一条就条例的立法目的作了详细的阐述:“为了保障人民、法人或其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对经济、社会活动和人民群众生产生活的促进作用,制定本条例”。因此,推行政府信息公开,是保障公民知情权,促进自身发展的需要。推行政府信息公开是推进社会主义民主,建设法治政府的重要举措,是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。虽然《政府信息公开条例》出于维护公共利益的目的,规定行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定,同时,公民行使权利和自由不得侵害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的权利自由,这是我国宪法所确定的一项基本原则。但是维护公共利益与推行政府信息公开之间并不存在必然的矛盾。正如《政府信息公开条例》的立法目的所述,推行政府信息公开不仅可以促进公民自身发展,而且可以提高政府工作的透明度,完善对政府工作的监督,促进依法行政。从这一意义来说,推行政府信息公开同样也有利于公共利益的维护。

在行政执法实践中,行政机关滥用行政裁量,对《政府信息公开条例》第八条所规定的内容做不适当的解释,以“公共利益”为借口,阻碍公民获取相关政府信息,妨碍公民行使知情权,不仅侵犯了公民的合法权益,同时也不利于公民对政府活动实行监督,不利于政府的自身建设与发展。因此,行政机关在作出政府信息公开答复时,应当将立法目的作为作出行政决定的考量因素之一,行政机关所作的政府信息公开决定不应该与《政府信息公开条例》的立法精神相冲突。行政机关在对涉及公共利益的政府信息进行审查,决定是否公开时,应当从《政府信息公开》的立法精神出发,严格衡量政府信息公开所带来的影响,合理限制行政裁量,避免因行政裁量滥用而侵害公民合法权益,阻碍政府信息公开制度的完善与发展。

(二)完善政府信息公开审查机制建设

《政府信息公开条例》为了确保维护公共利益与保障公民知情权这二者之间的平衡,在程序上作了较为具体的规定。《政府信息公开条例》第十四条规定,行政机关在公开政府信息前应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定,对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报主管部门或者同级保密工作部门确定。因此,在实践中行政机关对行政相对人所申请的政府信息是否危及公共利益不能确定时,都会按照《政府信息公开条例》第十四条所规定的程序进行审查。虽然这一规定对维护公共利益起到了积极的作用,但是这一程序的弊端在于政府信息公开与否的决定完全由行政机关自行决定,而没有将行政相对人的意见纳入其中进行考虑。

正当程序原则是我国行政法上的基本原则之一。正当程序原则的基本含义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为,必须遵循正当程序,包括事先告知行政相对人,向相对人说明行为的根据理由,听取相对人的陈述、申辩,事后为相对人提供相应的救济途径等[10]。诚然,健全政府信息发布保密审查机制是政府信息公开工作的重要内容,是政府职责之一。但是从保障行政相对人依法获取政府信息的立法目的以及正当程序原则来看,充分听取行政相对人的意见,不仅是实现政府信息公开立法目的的重要保障,同时也是正当程序的基本要求。因此,行政机关从维护公共利益的角度来考量行政相对人所申请要求公开的政府信息时,应当尽量听取行政相对人的意见。

行政机关在对政府信息进行审查时可以借鉴其他国家的有益经验,对行政机关拒绝行政相对人的政府信息公开申请的说明制度应进一步规范化,向行政相对人说明政府机关如何在公开与不公开之间进行取舍和平衡,使行政相对人知晓行政决定形成的过程和主要依据,避免行政争议的产生。严格规范政府信息公开的审查机制,不仅可以避免因行政裁量的滥用而侵害行政相对人的合法权益,而且可以避免因政府信息审查机制的不完善而导致相关政府信息泄露,危及公共利益。因此,建立完善的政府信息公开审查机制,可以使行政机关在维护公共利益与保障公民知情权之间取得平衡。

(三)完善法院对政府信息公开案件的审查

行政诉讼是保障行政相对人合法权益的最后一道防线,完善法院对政府信息公开案件的审查,对保障公民知情权,促进政府信息公开具有十分重要的意义。《政府信息公开条例》第三十三条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。虽然条例规定行政相对人可以对行政机关在信息公开中侵犯其合法权益的行为提起诉讼,但是由于政府信息公开案件,尤其是在涉及到对影响公共利益的政府信息进行审查时,法院如何对“公共利益”这一不确定的法律概念范围进行界定,如何对行政机关在认定政府信息公开是否涉及公共利益中的行政裁量权的审查,这是法院在审查政府信息公开案中的难点之一。

巴霍夫的判断余地理论认为,行政机关通过适用不确定的法律概念获得了一种判断余地,即独立的、法院不能审查的权衡领域或判断领域;行政法院,必须接受在该领域内作出的行政决定,只能审查该领域的界限是否得到遵守。不确定的法律概念赋予行政机关以自负其责,只受有限司法审查的决定权,法院的司法审查不能审查行政机关决定中独立自主的领域,而只能审查该领域的界限是否得到遵守[11]。在具体的政府信息公开案件中,法院对涉及公众利益的信息公开案件认定中,不必再审查该政府信息根据相关规定是否应当公开,而应重点审查行政机关在作出相应的行政决定时是否遵循了相应的边界界限,即行政机关在作出决定时是否滥用行政裁量权。正如在周某诉上海市人保局政府信息公开决定案中,法院审查始终围绕上海市人保局所提出来的公开高评委组成人员的信息,可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的理由来进行,在行政机关的理由缺乏充足的依据,难以成立的情况下,即判决撤销上海市人保局所做政府信息公开申请答复,并判令上海市人保局重新作出具体行政行为,并未对周某所要求获取的政府信息是否应当公开作明确回答。从上述法官的思路来看,法院在对行政机关作出以“申请公开政府信息可能危及公共利益”为由而拒绝公开相应的政府信息进行审查时,要充分尊重法律所赋予行政机关的行政裁量权,审查的重点应当是行政机关是否就其所认定危及公共利益作了合理的解释,其所持理由是否充分,而不是行政机关如何运用行政裁量最为得当。如果行政机关据以作出的理由缺乏充足的依据,难以成立,那么,行政机关对公共利益的行政裁量权则存在滥用的情形,行政机关在此情况下作出的不予公开政府信息的决定,也不能为人民法院所支持。

五、结语

政府信息公开应当维护公共利益,对公共利益的尊重与保护,同样也有助于对公共安全的维护,有助于对公民个人的保护。“公共利益”这一不确定的法律概念,需要行政机关在具体的政府信息公开案件中,运用行政裁量对政府信息公开是否危及公共利益进行判断。因此,从《政府信息公开条例》的立法目的出发,我们应完善政府信息公开审查机制,确保政府信息公开维护公共利益,促使行政机关在维护公共利益与保障公民知情权之间取得平衡。

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10.3969/j.issn.1672-9846.2014.01.005

D922.11;D925.3

A

1672-9846(2014)01-0019-05

2013-12-20

张正炎(1988-),男,安徽宣城人,华东政法大学硕士研究生,主要从事宪法与行政法研究。