我国失地农民社会保障问题及对策研究

许 音

（沈阳建筑大学，辽宁 沈阳 110168）

近年来，随着我国经济的快速发展和城市化速度的不断加快，大量农村集体土地被征收，越来越多的农民失去了土地，成为“失地农民”。对农民而言，土地实际上承担了双重功能，它既是农民基本的生活资料，也是基本的生产资料。由于在我国长期城乡分割的二元经济社会结构中，城市和农村的社会保障体系是分开的，城镇的社会保障体系没有覆盖到农村，土地的征收意味着农民失去了基本保障，也代表着与土地相联系的财产权、就业权、教育权等发展权受到损失。部分失地农民成为“种田无地，就业无岗，社保无份”的边缘性群体，失地农民快速发展成为一个新的社会弱势群体。失地农民的社会保障问题，如果任其发展，不仅关系到其自身的生存和发展，势必会影响到国家的安定、团结、稳定和经济的快速增长。因此，失地农民问题值得重视，建立一个完备的失地农民的社会保障体系十分必要。

1 失地农民社会保障制度存在的问题

1.1 土地征收补偿制度不合理

目前，我国农村土地被征收后的补偿费用十分低。现有的补偿机制通常是从土地的农业用途去计算，而并非土地被征收后的实际价值，这样的补偿计算缺乏科学性。政府一般采用一次性货币补偿办法，而这并不是对失地农民的可持续生计问题的最佳解决方案。伴随着物价总体水平的不断上涨，如果不加以科学的利用这笔资金，有限的补偿金很难维持失地农民长期的生活，甚至出现了“富农转贫农”的现象。以长远的眼光来看，失地农民的安置费用一旦被用完，他们甚至不能维持原有的生活水平，社会保障问题就会突出，这必然会给社会的稳定发展留下隐患。

1.2 养老保障制度缺失

根据我国农村并没有建立完善的社会保障体系的现状，土地成为农民最低生活标准的生存保障。在养老保障方面，虽然在2009国务院推出一个新的农村社会养老保险试点，但农村养老保险制度还很落后且存在着诸多问题，例如保障水平较低，没有形成一个统一的保险体系，相关的法律法规体系不健全，缺乏专门的农民养老保险监管机制，且参保的农民占总体比例较低。现有的农村养老保险制度尚不能保证农民养老，更不用说养老失地农民。一直以来，我国农村居民的养老保障形式是家庭养老，而土地则是家庭养老的重要经济来源，农民一旦失去土地，就失去了养老保障的基本经济基础。

1.3 医疗保障制度缺失

医疗保障制度不完善，疾病的风险就会给农民带来沉重的经济负担。随着医学技术的进步，医疗服务水平有了很大提高，但与此同时，医疗费用大幅上涨，特别是严重的疾病。在我国现有的医疗体系中，医疗费用大多数由农民自己承担。虽然中央也尝试在农村地区开展“新合作医疗”试点，但由于失地农民的尴尬身份——既不是真正意义的农民，也不是制度保障中的居民，导致合作医疗并没有覆盖这一群体。失地农民的医疗问题成了谁都不管的真空地带，因此失地农民因病致贫的可能性极大。

1.4 最低生活保障制度缺失

农民的土地一旦被征收，他们的最低生活保障权利也通常会被随之剥夺。例如1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其保障范围只是有限的城市居民，不包括广大农民。最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要组成部分，是保障公民生存权的一个重要体现，而现行的政策存在着覆盖面小、保障水平不高、社会化程度低、保障金来源不稳定，管理不够科学与规范、缺乏必要的配套政策等诸多问题。

1.5 失业保障制度缺失

农民失去了土地，就失去了“农民”这一稳定的职业，这时的失地农民迫切需要一份可以满足其未来的生存和发展、获得稳定收入的新职业。一直以来，我国农民所从事的农业劳动的生产力水平低，所要求农民具备的文化水平和劳动技术相对也较低。他们大多数文化素质不高、只掌握简单的劳动技能。而现有的政策通常只发放给失地农民的一次性货币补偿，政府很少对失地农民进行再就业培训，失地农民也未被政府进行较好的职业安置。而在当今社会，就业市场竞争日益激烈，失地农民的自身特点使他们处于就业劣势，在寻找适合自己的工作时处于被动状态。由于缺少资金和知识能力有限，大多数失地农民无法自主创业，只能从事简单加工也或者重体力劳动。这种状况更使得失地农民难以从心理上转换身份融入城市。事实上，失地农民的就业面临诸多困境，甚至许多无法找到适合的职业，这就导致他们无法获得稳定的经济收入，也势必无法过多的投入于其子女的教育。而自己教育投资的减少，又将影响到下一代的素质水平，导致家庭养老也面临问题。这样的恶性循环，影响了失地农民及其后代的可持续生计。

2 完善失地农民社会保障制度的对策

2.1 设计合理的补偿机制

征地补偿金是农民失去土地的资产置换费用，是否合理，关系到能否解决失地农民的可持续生计问题。所以，应该以提升或维持失地农民的经济收入和生活水准为目标，科学制定补偿机制，落实可持续生计政策。政策的制定应该考虑到两方面，首先，征地补偿费即便不能做到对失地损失的“全额赔偿”，至少应保证及时足额支付置换农民原有资产的费用。由于现行的征地补偿金远远少于实际，科学的征地补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下三方面的因素，即土地的潜在收益和利用价值，土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况.其次，置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能弥补由此损失的时间，“迎头赶上”.要想真正实现加速发展，就必须在此之外，还向失地农民提供以发展为目的的投资。

2.2 建立失地农民养老保险制度

养老保险制度是解决失地农民老有所依的基本保障。保障内容应就失地农民的不同情况而制定。对于失地时尚未就业的失地农民，应建立有别于城镇的统帐结合的保险模式；对于已经就业的失地农民，应同城镇职工养老保险制度并轨。失地农民养老保险资金的来源渠道应由当地政府、村集体和个人共同出资筹集。政府承担部分应纳入每年年度财政预算，村集体承担部分可从土地补偿费中支付，个人承担部分可从安置补偿费中列支，总之，制度的设计和实施应具有优越性和可操作性。

2.3 建立失地农民医疗保险制度

医疗保险解决失地农民病有所医的基本保障。我国大多数农村经济发展水平较低，尚不能把所有失地农民的医疗保障都纳入社会医疗保险制度。因此，应该根据各地区的不同实际情况，在国家，集体和个人共同投入、风险共担的基础上，建立多形式，多层次的医疗保障体系。该体系可包括以下内容：第一，由社会保障部门牵头为失地农民建立相应配套的医疗救助制度，由政府出资，加之企业、慈善机构的捐助，按照互助共济、权得相当、规范管理、封闭管理的原则为失地农民提供医疗救助服务。第二，鼓励失地农民参加商业医疗保险。各地政府应加大宣传力度，普及相关保险知识，鼓励失地农民投保商业保险保障自己的健康，解除其可能因病致贫的后顾之忧。第三，目前，将失地农民全部纳入农村新型合作医疗保障政府框架，待条件成熟后再与城市居民基本医疗保险制度并轨。

2.4 建立失地农民最低生活保障制度

没有最低生活保障是失地农民中弱势人群面临的一个切实问题。首先，政府应逐渐扩展失地农民最低生活保障覆盖范围，合理界定保障对象，做到“应保必保”。第二，从维持基本生活的物质需要、当地人均收入、地方财政等多方面考虑科学设定失地农民最低生活保障标准。第三，资金来源渠道还应该坚持地方政府、乡村级组织为主，以社会化帮扶为辅。第四，加强最低生活保障制度的监管，做到公开、公平、公正切实做到“雪中送炭”。第五，政府广开就业渠道，切实增加农民收入，从根本上消除失地农民的贫困问题。

2.5 建立失地农民社会保障基金

建立失地农民社会保障基金，是落实失地农民养老、医疗最低生活保障制度的再保障制度设计，也是失地农民的迫切需求。失地农民社会保障基金的高效运作必须建立健全相关的管理制度。第一，资金有来源。失地农民社会保障基金仍需要地方政府从土地出让金，村级集体从土地补偿费，个人从征地安置补助费中按比例筹集。第二，基金运营安全有保障。发挥好基金的作用就必须考虑好基金运营收益问题，确保未来能放大基金的倍数，发挥更大的保障作用。第三，加强对社会保障基金的监管，做到专款专用，收支两条线，要建立健全相应的法律法规，做到有法可循，有法可依。落实监督主体，将失地农民社会保障基金管理机构与经营机构分开设置，保证监管机构的权威性、公开性、科学性和独立性。

2.6 建立失地农民就业培训制度

地方政府应当加强对失地农民的教育培训，提高失地农民的素质水平和劳动技能。建立完善的失地农民就业培训体系，提高在当今社会中失地农民文化适应力和就业竞争能力，使其具有自我发展的能力真正成为向上流动的群体。关于进入城市的失地农民的教育培训体系具体来说可以包含三部分内容：首先，对失地农民进行职业技能培训。把培训和产业发展、社区建设联系起来，以市场的需求和农民的需求来确定培训项目，增加投入。引入竞争机制，采取招标等方式选择培训机构。将培训和就业直接挂钩，鼓励农民积极参与。在对失地农民进行职业技能培训时，要多渠道运用公共资源，建立完善的合理的培训体系，注重年龄阶段和文化水平的差异性，因材施教进行培训，让失地农民真正拥有一门可适应城市生活的非农职业技能，提高他们的就业水平。第二，将失地农民的培训体系与城镇下岗人员再就业培训体系联系起来，将二者有机结合，同时将失地农民纳入城镇劳动力的管理范围，将城市下岗职工的优惠安置办法应延伸到失地农民。第三，完善城乡劳动力市场，作好服务工作，按照统一、开放、竞争、有序的目标，逐步建立和完善城乡一体化的劳动力市场，畅通信息渠道，打击非法职业中介，促进失地农民通过市场竞争就业。

［1］徐雷.有关建立新型失地农民社会保障制度问题的探析[J].中国集体经济,2010(19).

［2］李冬梅,钟永圣.论我国城市化进程中失地农民的社会保障问题[J].财政研究,2010(05).

［3］王珊珊,郝勇,张现同.我国失地农民社会保障问题研究综述[J].社会保障研究,2010(02).

［4］史卫民.土地承包经营权抵押制度探析[J].经济体制改革,2009(05).