东京新宿建设城市副中心的经验与启示

马海涛+罗奎（等）

摘 要：网络化大都市成为国内外城市地理与城市规划界讨论的热点，城市副中心的建设也成为国内一批特大城市面临的重大现实问题。国际上城市副中心建设有不少成功经验，日本新宿就是成功典型之一。东京都政府在1958年提出建设新宿副中心的决定，并成立专门机构、编制研究报告、制订多项针对性措施，经过半个世纪的发展，商业商务服务功能高度集聚，人口集中明显，已经成为东京名副其实的副中心。其经验可概括为：合理规划并执行到位，交通先行与精心设计，政府作用与市场机制充分结合，生产性服务与生活性服务协同发展，土地供应始终瞄准定位，科研人才充分保障。这启示我国大城市副中心的建设应科学编制发展规划、重视轨道交通建设、依托地方优势合理确定功能定位、有效发挥市场作用机制并务需切合国情市情。

关键词：城市副中心；东京；新宿；经验

中图分类号：F119.9 文献标识码：A

1 引言

城市副中心是与城市中央商务区（CBD）在空间上相呼应，功能上相补充，同时又有相对独立性的城市次级商业商务中心，与CBD有一定隔离，是CBD人口和生产要素在向外扩散的过程中形成的新节点，也是城市空间结构由单核向多核演变的结果[1]。在国内外特大城市的空间规划中，发展副中心、建成网络化多中心大都市已成为一种理想模式[2-4]。新一轮北京市城市总体规划以及上海、广州、南京、武汉等城市的空间发展战略都十分重视城市副中心的建设[5，6]。然而，上述城市在副中心的建设中仍存在很多问题，真正意义的副中心很少建成，要么被主城吸纳为一部分，要么综合功能不完善[7，8]。国际上网络化大都市的发展及其副中心的建设已有不少成功的经验，有必要进行梳理和提炼，以资借鉴。

新宿是日本东京国际大都市的一个副中心，其发展历程和成功经验值得借鉴。新宿是日本东京都内23个特别区之一，面积为18.23平方公里，位于东京市区内中央偏西的地带，紧靠东京老CBD（千代田、港区、中央区），距离千代田CBD（银座所在地）约7千米，南临涉谷地区，北接池袋地区，是东京市内主要繁华区之一（图1）。2012年人口32.81万人，人口密度达到17998人/平方公里。

20世纪50年代，随着日本经济的发展，东京都中心三个区作为全国的政治、经济和管理中心，人口急剧膨张，城市畸形发展，各种机构高度集中，交通堵塞，建筑拥挤，防火困难。为解决这些矛盾，分散东京都中心的功能，1958年成立了“东京整备委员会”，作出开发新宿、涩谷和池袋三个副中心的决定[9]。经过半个世纪的发展，新宿已经真正成为东京的副中心，在疏解东京功能方面发挥了重要作用，并具有相对独立的城市职能。本文对新宿建设副中心的历程、成效与经验进行探讨，希望能对我国特大城市建设城市副中心有所启发。

2 新宿副中心建设的历史阶段

2.1 副中心发展前期阶段（1885年～1947年）

1885年（日本明治维新后）新宿火车站的建设是新宿城市发展的开始。此前，出入东京的长途牛车运输和带着自家产品进城兜售的农民，经常往返于此。建设火车站时那里还是郊区农村。1898年，在火车站以西不远处，建成了服务东京城区的第一个自来水厂—淀桥水厂。1915年，东京建成环行铁路线（现山手线），新宿火车站成为郊区铁路与环行线的交叉点和重要的换乘总站。此后，新宿得到快速发展，在火车站和自来水厂附近，逐渐形成了大片的街区。1923年的关东大地震后，东京老城区居民向西迁移，新宿的发展更为迅速。二次世界大战后，东京都西部人口急剧膨张，住在西部的工作人员，利用长期月票交通往返于工作地点和住宅区之间，使新宿成为东京都中心与西部住宅区间的交通要冲。

2.2 副中心建设实施阶段（1947年～1991年）

新宿区政府成立与副中心建设计划的实施推动了新宿副中心的建设。1947年新宿区政府成立。1958年东京都成立了“东京整备委员会”，作出开发新宿、涩谷和池袋三个副中心的决定，是新宿建设副中心的开始。1959年东京建成丸内线地铁，把新宿、池袋和都中心联系起来。1960年提出将占地达34公顷、阻碍副中心建设的淀桥自来水厂搬迁计划，并公布新宿副中心建设计划。同年成立新宿副中心建设公社，组织民间投资，承担水厂搬迁和副中心道路、公园、西口广场等建设工作[10]。1964年通过新宿的高速道路4号线建成。同年，车站大楼地下街及东口地下街建成开放。自此，新宿火车站成为全日本旅客流动量最大的车站之一，这里的商业业务以及市政建设也迅速发展起来。为了协调组织各部门进行开发活动，保障当地居民权益，1968年还成立了新宿新都心开发协议会。

2.3 副中心功能提升阶段（1991年至今）

东京都政府办公机构搬迁到新宿以及新宿产业振兴战略为新宿副中心功能提升提供了极大动力。1991年，东京都政府机关——东京都厅迁往新宿区内（西新宿）。随着东京都厅的迁入，大量办公及商业设施在其附近迅速发展，周边土地以超高层的复合式大楼和超高层公寓大厦为中心继续进行开发。1999年，新宿设立了地区产业振兴委员会，负责制定区产业振兴战略，并为区内商务型企业的发展提供各种咨询和帮助。2003年在西新宿六丁目建成新宿产业会馆，为中小企业发展提供包括产业发展信息发布、产业咨询、招商咨询、企业诊断、业务商谈、经营讲座和人才培训等服务，成为CBD内外中小企业进行交流的主要场所。

3 新宿副中心建设的主要成就

3.1 建成东京新的CBD

经过近30年的建设，新宿副中心已经在东京都的西部形成。建成的商务区总用地面积为16.4公顷，其中商业、办公及写字楼建筑面积为300多万平方米；超高层建筑群共有40余栋大厦，其中不乏百米以上的摩天大楼，形成东京的一大景观。

以新宿车站为中心，新宿副中心包括三个功能区。“西新宿”是东京政府新规划的行政与商务新都心，东京都的行政中心东京都厅舍就位于此；除此之外周边还包围了许多大型企业总社所使用的摩天大楼，此超高层建筑群是东京地区最早形成的区域之一。“新宿车站南口”则是百货公司与商店街云集的商业地区，其中最著名的包括高岛屋百货公司的旗舰店“高岛屋时代广场”与日本连锁书店“纪伊国屋”的总社。相对于西新宿的现代化与整齐，新宿车站以东的东新宿地区则是最热闹的传统商业街地区。

3.2 销售营业额位列东京第二

新宿有东京乃至于整个日本最著名的大型繁华商业区，繁华商业区的集客人数约为164万人，在全日本排名第一；每天的利用者数约为364万人，是吉尼斯世界纪录认定的最繁忙车站（若将徒步圈周边车站也加入计算，新宿地区车站每天的乘降人数超过403万人），因此百货公司的业绩和商品销售金额是全日本第一个超过一兆日元的巨大商圈。2010年零售业销售额达到13492.97亿日元，占东京都7.81%，仅次于中央区，在所有特别区的排名第2位（图2）。

3.3 商业商务服务功能高度集聚

1980年至今，新宿第一、二产业就业比重不断降低，第三产业与其他类就业比重不断增加。目前，新宿副中心的经济、行政、商业、文化、信息等部门云集于商务区；就业主要集中在批发零售业（15.0%）、医疗保障业（10.0%）、信息通讯业（9.8%）、餐饮住宿（9.6%）、学术研究与专门技术服务业（8.4%）和科学技术等行业（8.3%）；人口就业构成已接近东京都中心三区，起到了对东京老CBD的疏解功能。最显著的是金融业，仅在以新宿站为中心、半径为7000米的范围内，就聚集了160多家银行，新宿已成为日本“银行战争”的缩影。

行业就业区位熵较高的产业有情报通讯业、房地产与物品租赁业、学术研究与专门技术服务业、金融保险业和餐饮酒店业（图3）。零售业就业比重虽然低于全国，但产出远高于全国，说明其效益非常可观。

3.4 周边地域人口集中趋势明显

1920年后伴随日本城市化进程，新宿人口快速增加。1945年由于战败导致经济崩溃，人口回流农村导致新宿人口大量减少。二战以后新宿人口变化可分为三个阶段：快速城市化时期（1950年～1970年），总人口快速增长；郊区化时期（1970年～1995年），人口向东京远郊区迁移，新宿区人口持续减少；再城市化时期（1995年～2010年），通过各种手段恢复新宿居住功能，当地居住人口增加，总人口出现回升（图4）。

新宿2010年总人口达到32.81万人，在东京各区中名列第12位；人口密度排名第七；外籍人口达到2.57万人，在东京各区中排名第一；昼间人口达到75万人，夜间常住人口为32.6万人，昼夜人口比达到230%。从人口流动看，新宿同周边地域的人口流入与流出差额为41.46万人，同邻接区的差额为0.24万人，同千代田、中央和港区的差额为-2.20万人；整体表现为向东净减、其它净增，可见新宿起到了对东京老CBD的疏解功能，已经成为了东京都心的重要枢纽。

4 新宿副中心建设的经验总结

4.1 合理规划并执行到位推动新宿副中心建设

1958年东京都政府提出建设副中心的设想，并首先从新宿着手。副中心的规划范围是新宿车站以西由青梅大街、甲州大街和十二社街所包围的扇状用地，包括水厂迁出后的空地在内，面积共约96公顷，拟建设成为白天能容纳30万人口、城市设施完备的综合业务中心。主要规划建设工作包括三部分：一是超高层建筑区；二是西口广场及其地下部分；三是新宿中央公园。超高层建筑区总用地为16.4公顷，被划分为十一个街区，主要供给各企业单位作事务所、商店、旅馆等建筑用地。新宿CBD的规划和建设是很细致的，规划方案充分体现了“新宿新都心开发协议会”所确定的原则，为了地域的环境美化和街区景观的保持提出了一系列管理办法，为地区治安及安全管理出台了一系列针对性对策。它避免了房地产开发商为主导的建设，而是对商务、居住及商业用途规划比较合理，且执行到位[11]；且现代服务业集聚规模达到日本最大，这主要得益于日本经济的发展和新宿政府的管理服务水平。

4.2 交通先行与精心设计保障商务与客流的集聚

在东京都副中心的发展过程中，中央政府和东京都政府设计合理的交通系统起到了重要作用[12]。东京地铁系统建设由中央政府和东京都政府共同投资，主体工程完工后交由独立公司运营。建设与运营分离，提高了地铁系统运营的效率。几个副中心基本上位于山手线与各个铁路放射线的交汇处，充分利用了交通枢纽对商务以及人流的聚集效应，特别是轨道交通的作用更为明显。

新宿是东京市区西侧最重要的交通要冲之一，包括JR山手线、JR中央本线、JR总武线与私人铁路公司京王电铁都经过新宿车站，周围还有数条地下铁路线行经（图5）。此外，日本各地往来东京的长途巴士也大多停靠新宿，或以新宿为起站、终站。此外，新宿不断完善的综合交通规划以及对新宿站的详细规划与考究设计也是新宿副中心形成的关键因素。新宿通过地下空间的开发利用以及人行天桥等步行回路的设计，将交通枢纽带来的分割效应减小到最低程度，充分利用了交通枢纽的集聚经济[13]。

4.3 政府作用与市场机制充分结合催生发达的经济

东京都新宿城市副中心的发展是政府积极规划与市场经济充分结合的结果。政府设计合理的交通规划为副中心的崛起奠定了良好的基础；政府的政策导向以及功能定位促进了生产性服务业向副中心的集聚，使规划落地；东京都政府高起点、高投入建设新宿副中心，甚至迁入新宿，以增强新宿的吸引力，促进新宿的发展；可见政府通过积极的规划和政策引导有效促进了老城市中心功能的疏解，极大推动了新宿副中心的建设。它还通过土地供应调控、增强企业服务能力和优化产业发展环境来引导产业发展，充分尊重和发挥市场经济的配置作用，来增强新宿经济的活力和整体竞争力。

4.4 生产性服务与生活性服务协同发展注入持续活力

新宿在产业空间布局上，避免单纯地发展生产性服务业或者商业服务业，而是充分将二者有机结合。一方面利用商务办公功能集聚高品质的商务人群；另一方面利用商业集聚人气，避免CBD昼夜人口差距过大，沦为空城。休闲娱乐业、宾馆酒店业、餐饮业的发展为生产性服务业以及零售商业提供了配套服务，生活性服务业和生产性服务业形成了密切的关联效应，共同为新宿服务业的发展注入持续活力[14]。

4.5 土地供应始终瞄准城市副中心的功能定位

土地供应是东京和新宿政府推进副中心建设的主要手段之一。在东京层面，为了疏解东京老三区的功能过度集中问题，“东京集中问题调查委员会”在编制的《最终报告》中提出，“有必要通过城市规划特别是土地利用规划的改善，来抑制东京市老CBD办公设施的用地，保护和促进住宅用地的布置”。在新宿层面，新宿政府通过土地供应措施促进副中心的建设和形成，包括围绕主体功能供应土地，保证副中心的发展空间；为解决交通压力供应土地，保障交通发展；为解决本地居住供应土地，努力推进良好居住街区的建设和职住平衡；在适合的地区引导都市型产业的发展；推进新宿商业多样性发展及城市魅力的塑造；保护城市开放空间等。

4.6 科研、教育与人才积极助力副中心发展

新宿有着非常全面的统计调查数据和相关研究，这些基础数据和材料便于发现新宿副中心建设中取得的进展、存在的问题，也便于寻找解决对策。例如，新宿区“新宿自治创造研究所”2013年发布的《新宿区国势调查》，其中有新宿及内部各单元的人口、居住、就业、交通、教育、产业等各个方面的调查数据，为新宿制定规划和政策提供了很好的支撑。新宿的高等教育也极为发达，拥有工学院大学、东京医科大学、东京女子医科大学、东京理科大学、早稻田大学、法政大学等多所高等院校，为新宿的发展提供了充足的技术及人才支持。

5 新宿经验对我国大城市副中心建设的启示

东京新宿副中心的建设虽然强调规划和政策，而且合理规划和积极政策的确发挥了重要作用，但并没有制定专门针对具体行业的特别优惠的政策，也没有通过行政手段安排产业布局，而是通过交通基础设施改善、服务完善和用地引导等手段完成商业、商务等功能的提升。其经验总结如下：

5.1 依据全面客观数据，科学编制发展规划

我国大城市发展面临越来越严重的人口、交通和环境压力，发展思路逐渐从“一极式扩张”向“网络大都市”转变。在这种转变过程中，通过编制规划引导主城功能的疏解和城市副中心的建设是一种必要的路径。而编制规划的首要原则是科学性。新宿成立专门课题研究组提供全面客观的调查数据和基础性研究成果，例如提出收容界限理论服务于功能疏解，提出东京成长管理策略[15]，这种做法是值得借鉴的，可以为制定规划和解决问题提供基础支撑，可以保障规划的科学性。

5.2 交通基础设施先行，重视轨道交通联系

综合交通枢纽是城市副中心建设的前提条件，因此强调交通基础设施先行。交通基础设施是城市副中心汇聚人气、有效承接主城部分职能和分担主城服务功能的最基础条件，特别是对特大城市而言，多条轨道交通（地铁和轻轨）的交叉往往是城市副中心成长的首要推动力。因此，在确定城市副中心发展战略之后，应该尽快编制新的城市综合交通规划，通过交通枢纽的建设来保障城市副中心的发展[16]。

5.3 积极依托地方优势，合理确定功能定位

城市副中心功能的确定与发展都必须紧密结合本地优势和资源禀赋。所处区位、产业基础、机场、港口、交通枢纽、土地资源、生态环境质量等都是选择发展城市副中心和确定城市功能的重要条件，城市副中心功能的确定不是简单的在规划图纸上的圈定，而是建立在已有优势基础之上的科学判断。城市副中心的产业发展也是如此，一旦早期的区位优势形成以后，产业的发展就具有很强的路径依赖，在原有产业的基础上发展壮大一个产业比开创新产业具有更高的成功几率。

5.4 充分尊重经济规律，有效发挥市场机制

要重视城市副中心的集聚力，尊重经济不均衡发展规律，把提高土地效率和严控污染排放作为城市副中心产业选择的重要标尺。政府在公共服务和民生方面可以加大干预力度，但在经济发展方面要适度减少过度干预，着重于市场的规范与管理，营造良好的市场环境，纠正要素价格的扭曲，谨慎使用过于优惠的政策与区位优势进行竞争。

5.5 借鉴国际先进经验，务需切合国情市情

在深入分析国际城市副中心发展经验的同时，要进行冷静思考，他们的经验不可直接拿来，而必须与中国国情和城市实际紧密结合，既吸收发达国家的先进经验，又符合国情和市情，这样的策略和政策才能真正推动城市副中心的快速发展。

参考文献：

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[14] 李仙德，侯建娜. Sub-CBD产业空间组织研究--以东京都新宿区为例[J].现代城市研究，2011（2）：71-77.

[15] 张忠国，吕斌.东京空间政策中的成长管理策略研究及其借鉴[J].城市规划，2006，30（6）：65-68.

[16] 李胜全，张强华.高速铁路时代大型铁路枢纽的发展模式探讨——从“交通综合体”到“城市综合体”[J].规划师，2011（7）：26-30.

Experience and Inspiration of Building Sub-CBD：

The Case of Shinjuku， Tokyo

MA Hai-tao1， LUO Kui1， SUN Wei1， WANG Yu1，2

（1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， CAS， Beijing 100101， China； 2. College of Geography， Northeast Normal University， Changchun 130024， China）

Abstract： Network metropolis becomes a hot topic of domestic and foreign planners； the construction of Sub-CBD has also become important issues faced by the number of mega-cities in China. There are lots of successful experiences about the construction of Sub-CBD internationally， Shinjuku is one of them. In 1958， Tokyo Metropolitan Government decided to build the Shinjuku deputy center. Via established specialized agencies， compiled research reports， formulated a number of targeted measures， after half a century of development， now the retail turnover of Shinjuku ranks second in Tokyo， and it has a high concentration of commercial business services function and population， Shinjuku has become a veritable Sub-CBD of Tokyo. Its experiences can be summarized as the following： rational planning and implementation in place， transport comes first and well-designed， the role of government is fully integrated with the market mechanism， coordinated development of producer services and the life service， land supply is always aimed at positioning， the full guarantee of scientific research talents.

Key words： Sub-CBD； Tokyo； Shinjuku； experience

[12] 舒慧琴，石小法.东京都市圈轨道交通系统对城市空间结构发展的影响[J].国际城市规划，2008，23（3）：105-109.

[13] John Zacharias，Jun Munakata，许玫.东京新宿车站地下和地面步行环境[J].国际城市规划，2007，22（6）：35-40.

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[15] 张忠国，吕斌.东京空间政策中的成长管理策略研究及其借鉴[J].城市规划，2006，30（6）：65-68.

[16] 李胜全，张强华.高速铁路时代大型铁路枢纽的发展模式探讨——从“交通综合体”到“城市综合体”[J].规划师，2011（7）：26-30.

Experience and Inspiration of Building Sub-CBD：

The Case of Shinjuku， Tokyo

MA Hai-tao1， LUO Kui1， SUN Wei1， WANG Yu1，2

（1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， CAS， Beijing 100101， China； 2. College of Geography， Northeast Normal University， Changchun 130024， China）

Abstract： Network metropolis becomes a hot topic of domestic and foreign planners； the construction of Sub-CBD has also become important issues faced by the number of mega-cities in China. There are lots of successful experiences about the construction of Sub-CBD internationally， Shinjuku is one of them. In 1958， Tokyo Metropolitan Government decided to build the Shinjuku deputy center. Via established specialized agencies， compiled research reports， formulated a number of targeted measures， after half a century of development， now the retail turnover of Shinjuku ranks second in Tokyo， and it has a high concentration of commercial business services function and population， Shinjuku has become a veritable Sub-CBD of Tokyo. Its experiences can be summarized as the following： rational planning and implementation in place， transport comes first and well-designed， the role of government is fully integrated with the market mechanism， coordinated development of producer services and the life service， land supply is always aimed at positioning， the full guarantee of scientific research talents.

Key words： Sub-CBD； Tokyo； Shinjuku； experience

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[13] John Zacharias，Jun Munakata，许玫.东京新宿车站地下和地面步行环境[J].国际城市规划，2007，22（6）：35-40.

[14] 李仙德，侯建娜. Sub-CBD产业空间组织研究--以东京都新宿区为例[J].现代城市研究，2011（2）：71-77.

[15] 张忠国，吕斌.东京空间政策中的成长管理策略研究及其借鉴[J].城市规划，2006，30（6）：65-68.

[16] 李胜全，张强华.高速铁路时代大型铁路枢纽的发展模式探讨——从“交通综合体”到“城市综合体”[J].规划师，2011（7）：26-30.

Experience and Inspiration of Building Sub-CBD：

The Case of Shinjuku， Tokyo

MA Hai-tao1， LUO Kui1， SUN Wei1， WANG Yu1，2

（1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， CAS， Beijing 100101， China； 2. College of Geography， Northeast Normal University， Changchun 130024， China）

Abstract： Network metropolis becomes a hot topic of domestic and foreign planners； the construction of Sub-CBD has also become important issues faced by the number of mega-cities in China. There are lots of successful experiences about the construction of Sub-CBD internationally， Shinjuku is one of them. In 1958， Tokyo Metropolitan Government decided to build the Shinjuku deputy center. Via established specialized agencies， compiled research reports， formulated a number of targeted measures， after half a century of development， now the retail turnover of Shinjuku ranks second in Tokyo， and it has a high concentration of commercial business services function and population， Shinjuku has become a veritable Sub-CBD of Tokyo. Its experiences can be summarized as the following： rational planning and implementation in place， transport comes first and well-designed， the role of government is fully integrated with the market mechanism， coordinated development of producer services and the life service， land supply is always aimed at positioning， the full guarantee of scientific research talents.

Key words： Sub-CBD； Tokyo； Shinjuku； experience