基于区镇合一的东台沿海地区体制机制创新研究

张里阳

摘要：在沿海地区推行“区镇合一”是优化资源配置、统筹区镇发展、提升竞争优势、加快沿海开发的战略选择。本文在实地调研的基础上，总结了区镇关系研究现状，阐述了目前推进“区镇合一”面临的问题及其原因分析，进而提出了推进“区镇合一”体制机制创新的有关对策和建议。

关键词：沿海；区镇合一；体制机制创新

一、研究背景

沿海区域一直是江苏经济发展的洼地，但其又拥有巨大的可开发资源。2009年6月10日，国务院常务会议讨论并原则通过了《江苏沿海地区发展规划》，这标志着始于上世纪90年代的江苏沿海开发战略终于上升到了国家战略层面，这是中央基于全局发展作出的一项重要战略决策，是江苏沿海乃至更广区域千载难逢的发展机遇。

为改变沿海地区的落后面貌，发挥各自的优势，江苏沿海各县（市）区都加大了沿海开发的力度。

东台市是江苏省面积最大的县级城市，位于长江三角洲北翼、江苏沿海中部，是江苏省长江以北唯一的县级中等城市，是一座全面发展的沿海现代化工商业城市，沿海城市轴的次级中心。沿海经济区和弶港镇位于东台沿海开发的最前沿，沿海经济区、弶港镇区域彼此交错，具有强强联合的基础。沿海经济区地处弶港镇腹地，无论是从沿海开发战略有效实施角度，还是着眼区域资源配置，沿海经济区都必须有弶港镇做支撑。弶港镇的综合服务功能基本齐全，具备支撑沿海经济区发展的基本条件。相信，随着区镇资源的整合、行政效能的提高，经济发展和社会民生事业都会由此步入快车道。

东台沿海地区在“区镇合一”体制的形成上主要经历了二个阶段：第一阶段是在园区开发推进过程中由沿海经济区、弶港镇分别运行，东台市政府统筹协调相关重大事项；第二阶段是通过领导班子成员交叉任职（一般是由弶港镇党委书记兼任园区管委会主任，弶港镇镇长兼任园区管委会副主任）来统筹协调重大事项。目前，东台沿海地区亟需打破现有区、镇的体制，实现两块牌子、一套班子、统一管理、联动发展的区镇合一发展体制，有效整合资源，增强发展活力，为区、镇的统筹协调发展和联动快速发展提供坚强有力的体制机制保障。

二、研究现状

党的十八届三中全会吹响了改革再出发的号角，“区镇合一”对盐城沿海地区而言是一次全面深刻的变革。当前，盐城沿海地区的发展环境、发展阶段、发展形势正在发生深刻变化。在盐城沿海地区推行“区镇合一”有利于发展新型城镇化的目标，有利于整合资源集约发展，有利于提高工作效率，对于提升区镇实力，带动区域经济发展具有重要意义。

“区镇合一”不仅能够帮助镇区对接园区，充分释放基础服务功能，而且有利于园区进一步调整机构设置，优化业务流程，提高工作效率，切实解决管理层级过多、对上衔接不畅、推诿扯皮增多等突出问题，再造体制机制新优势。同时，以简政放权为核心的行政体制改革，有助于积极探索服务“区镇合一”的行政审批服务、建设管理机制等方面的创新举措，理顺条块之间、上下层级之间的关系，为充分释放体制机制活力提供有力保障。开发区作为区域发展实现战略目标的重要基地，近年来已取得令人瞩目的成就。遗憾的是，有些地方是开发区强大的经济能力直接忽略了镇域经济社会的发展，留下了一些弊端。这既不利于发挥开发区的辐射效应，带动更大地域范围的发展，反过来也不利于开发区的自我更新和提高，从而导致未来地区发展潜力的减弱。

“区镇合一”是本着“精简、统一、高效”的原则，将开发区与周边乡镇整合，一套班子，两块牌子，整合归并政府职能，减少管理层次，有效减少行政管理越位、缺位、错位现象，进一步降低行政运行成本，提高工作效率的一种区辖镇、镇促区的科学管理模式。“区镇合一”是近年来出现的一种新型管理体制。主要以“块”管理，形成开发区与乡镇优势互补、合理分工、相互支撑的发展形态。其主要优点是可以形成开发区和乡镇合力，加快开发区建设，促进功能提升和新型城镇化建设，进一步增强发展后劲。

“区镇合一”虽然在上海、广东、山东、浙江，江苏的苏锡常、南通等地以及部分开发区已有一些探索和样本。但在本选题研究过程中，笔者通过对相关文献进行搜索、分析、比较发现，由于这种模式和体制运行时间较短，各地也没有形成成熟统一的运行模式，学界对“区镇合一”体制机制的深入研究还是很少的。因此，这一重大现实问题的理论探索亟待充分展开。

三、“区镇合一”面临的问题及其原因分析

目前，由于区镇合一管理体制改革开展的时间不长，开发区与乡镇的发展定位和阶段不同，区镇又分属两个不同特质、不同发展目标的利益和运作主体，而且没有现成经验可循，在推进“区镇合一”管理体制改革工作中不可避免的会面临一些突出问题。

（一）思想观念问题

思想观念问题是个根本问题，思想是行动的纲领，沿海开发要想取得成功，必须在思想统一上多做文章。当前，在“区镇合一”管理问题上，有些同志认识还不到位，对沿海开发的大方向、大趋势没有深刻的认识，因而没有真正树立区镇“一盘棋”的观念，习惯于站在个人角度、“小集体”利益出发考虑问题，对“区镇合一”的重大意义视而不见，对沿海开发带来的巨大变化视而不见，错误的认为区镇合一就是简单的兼并、接管，认为区镇合一将变成乡镇的简政放权，甚至认为是乡镇体制的取消，有的人生怕改革改到自己头上，生怕自己没权力、没地位，既得利益受到损害，不愿放权，缺乏自我革新、自我转变的意识，因此，在改革过程中，如何统一思想，提升信心，增强合力，将成为我们亟待解决的问题。

（二）管理体制问题

开发区与乡镇是两种不同性质的管理体制，虽然能够在表面上实现一体化，但其职能侧重点不同，必然会出现一些不协调的现象。开发区的主要职能是承担土地开发，即开发土地、安置动迁居民，将生地变成热地，然后以地招商。从管理体制上，开发区的管理机构直属所在城市的政府领导，而乡镇政府作为一级政府，它的管理职能侧重于社会管理，是一种并联式工作格局，即承担了地方经济发展、维护农民利益和社会稳定等多方面的社会职能。就目前的合并后的工作机制显得有些生硬，乡镇一些上下对口机构设置，相对于开发区规范的管理体制显得有些繁杂，影响了工作效率。由于开发区与周边乡镇分别从属不同的管理体制，因此两者在市场经济条件下必然是不同的利益主体，其间的利益磨擦在所难免。

（三）规划建设问题

开发区直属所在城市的政府领导，它的规划纳入了整个城市的总体规划，规划严谨，基础设施规划起点高，与中心城的总体规划衔接严密，但是开发区基础设施的资金直接来源所在城市的政府财政，开发区不可能将规划和建设延伸至周边的乡镇乃至农村地区。主要体现为规划工作中“重园区、轻乡镇”，普遍存在将规划重点放在园区，缺少对区镇一体化展的相关规划的现象。产业发展的特色性不明显，缺少体量大、带动力强的基地型项目。先进制造业、战略性新兴产业、海洋产业等项目较少，普遍存在产业集聚度较弱，产业链的上下游企业和配套服务企业尚未形成规模的问题。周边乡镇政府的管辖范围只包括自己的镇域范围，基础设施建设资金主要是自筹，上级政府和国家的投入很少，区此乡镇政府大多只能局限于自己的镇域搞规划和建设，基础设施的规划起点低，建设资金短缺。因此开发区与周边乡镇体制差异决定了他们各自画地为牢搞规划，规划自成体系，在乡镇功能配套上，集镇建设总体上滞后于产业，基础设施建设和港口开发、星级酒店、休闲娱乐等配套功能明显不足，金融、商务、研发设计、专业物流等行业发展滞后，随着经济的发展两者规划的不协调性愈演愈烈。

（四）合作发展问题

开发区和周边乡镇政府是不同的两个管理主体和经济利益主体，各自拥有自己的不同优势。开发区通过几年的发展，拥有发展经济的品牌优势和丰富的经济管理资源，基础设施建设投入巨大，这也使得开发区基础设施建设欠帐较大，财政体制改革中考虑开发区欠帐因素较少，开发区原有的欠帐难以落实，合并后发展任务重、还债压力大，将会使新型区镇负重前行，发展困难，同时开发区在服务农村、处理社会矛盾上相对于乡镇有点力不从心。相反，乡镇政府作为一级政府在处理社会矛盾上有完整权力体系和合法的地位，处理社会矛盾成效显著。但乡镇与开发区比较起来在发展经济上就受到信息缺乏和空间狭小的限制，大部分乡镇不能够成为区域的经济增长中心。由于双方在合作的成本与收益的分摊上存在分歧，很难形成风险共担、利益共享的经济合作发展机制。

四、原因分析

在现实的经济社会发展过程中，开发区与一般乡镇在发展上并没有实现真正意义上的融合，存在一些差异，主要表现在发展目标、发展水平以及管理体制等方面，在今后的进一步发展中逐步消除，实现真正意义上的区镇合一发展。

（一）发展目标不一致

开发区与乡镇的发展目标具有较大的不一致性，开发区作为区域发展的重点，必须明确重点发展的产业，通过产业招商、驻点招商、以商引商等多种招商方式并举，招引产业项目落户，加快产业项目建设，实现产业转型升级，使经济社会又好又快发展，最终实现区域发展战略目标；而乡镇却是以追求公众利益的最大化为目标，发展经济只是乡镇工作中的一块，解决民生、发展乡村经济、维护社会稳定等基层工作，占去大量的时间和工作精力，行政占主导。概括起来说，开发区和乡镇双方所涉及的领域不相同，一个主要涉足经济管理，一个则是专注于行政管理和社会管理。

（二）发展水平不一致

开发区和乡镇在融合的过程中出现了不同的步调，开发区的发展在发展过程中，得到政策等方面的重点扶持，资本、能源、资源、劳动力等生产要素不断向开发区聚集，使得开发区经济得以实现跨越式发展，直接推动经济指标的数据快速增长。在重点扶持开发区发展的同时，乡镇逐步沦为非重点发展的区域，大量的生产要素被重点发展的开发区吸收，逐渐失去“造血”功能，发展步伐缓慢，甚至出现严重的经济衰退现象。所以开发区在快速发展的同时，不能忽视乡镇发展，不能简单的“输血”，而是开发区起带头发展作用，通过区域协调发展、错位发展、相互补充等方式，区镇一起发展，最终实现区镇合一。

（三）管理体制不一致

开发区和乡镇的发展定位不一样，就决定了他们的管理体制的不一致。省级开发区由县级管理，省级经济开发区党工委、管委会作为同级党委、政府的派出机构，根据同级党委、政府的授权，在辖区内行使同级党的建设和经济、行政、社会事务等管理权限。乡镇是农村社会生活的枢纽，现行乡镇管理体制的建立，是随着我国农村经济体制的不断变革，并在以“政社合一”为特点的人民公社体制的基础上，逐步建立和完善起来的一级政权组织。它是由乡镇党委、人大、政府和县直延伸机构组成的有机系统。但是，由于它在运作上仍然受着传统体制的影响，在管理上受着习惯管理方式的束缚，使得在整个管理机制的运转中，乡镇一级政权组织负荷过重。乡镇机构和上层延伸机构在运转中出现的紊乱，乡镇政府功能不全，基层政权组织疲软。开发区和乡镇双方有各自的管理体制，当它们出现分歧需要各自的管理层来调节时，大多表现为双方管理层对需要协调的问题不一致，各执一词，造成双方矛盾的激化、协调成本的上升等严重问题。

五、创新“区镇合一”体制机制的对策与建议

推行“区镇合一”，必须坚持“以区为主、以区带镇、以镇促区、融合发展”的总体思路，全力实现沿海经济区与沿海乡镇有机结合，有效理顺共同发展的目标、管理与服务的关系以及新型城镇化建设与项目发展、产业布局的关系，使沿海经济区成为区域发展的龙头，相互支撑，形成合力，努力把沿海地区打造成盐城经济社会快速增长的重要增长极。

（一）创新管理体制

根据沿海地区开发和发展的需要，实行“区镇合一”管理体制。园区党工委、管委会与镇党委、政府合署办公。园区党工委书记、管委会主任按副处职配备。根据工作需要配备若干名党工委副书记、委员和管委会副主任，按正科职配备。园区党工委、管委会有关领导按干部管理权限确定后，兼任镇党委、政府领导班子成员。按照精简统一效能的原则，园区党工委、管委会可设置若干个副科级内设机构。镇充分利用现有人员编制资源，创新人员配置方式，探索灵活科学的用人制度，进一步调动区镇干部投身沿海开发的积极性，吸引更多能力强、水平高的同志到沿海地区一线工作。

（二）扩大管理权限

以转变职能、增强效能为重点，按照权责一致、能放即放的原则，在服从和执行县（市）区统一规划和政策的前提下，赋予沿海区在产业发展、规划建设、城市管理、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面的副中心城市（副县级）经济社会管理权限。沿海区镇可扩大至周边乡镇，要积极创造条件，充分做好下放权力的承接工作。下放、委托给沿海区镇的行政许可、行政审批和公共服务事项，原则上进入政务服务中心，实行“一站式服务”。沿海区镇成立综合行政执法机构，实行综合行政执法。减少行政审批和许可，规范审批程序，提高行政效率。理顺条块关系，鼓励县（市）区以上垂直管理部门在沿海区镇设立派驻机构，其主管部门要充分授权，能下放的管理、审批权限，要充分下放到派驻沿海区镇的机构。

（三）增强发展活力

坚持财力与事权相匹配，进一步完善财政管理体制，建立有力的财政保障机制，强化激励制约机制。在财政收入分成、规费和土地出让金留成等方面向沿海区倾斜，引导支持沿海区镇加快发展。发挥各级专项资金的作用，加大对沿海区镇交通基础设施、城镇规划建设、人才引进、环境保护与污染治理和特色产业、中小型科技企业发展、农村金融等方面的支持。在新一轮土地利用总体规划修编中，充分考虑沿海区镇发展需要，合理调整用地布局，统筹安排。支持鼓励沿海区镇开展农村土地综合整治、城乡用地增减挂钩试点工作，稳妥推进土地整理、荒地和废弃地开发利用，提高土地利用效率。进一步探索农村集体建设用地的流转方式，保障集体建设用地依法依规流转。鼓励和支持金融机构在沿海区镇设立分支机构，改善对小企业、个体工商户和农户的融资服务。鼓励吸引各类资本以多种方式参与沿海区镇基础设施、社会事业和产业功能区建设。

（四）加强配套改革

按照统筹沿海区镇发展的目标要求，不断深化改革，做好相关配套工作。深化户籍制度改革，放宽沿海区镇落户条件，鼓励创业、创新型人才落户沿海区镇，引导更多农村居民有序转为城镇居民；制定农业转移人口在沿海区镇就业、医疗卫生、社会保障等配套政策，逐步使农业转移人口享受与城镇居民相同的待遇；探索建立农村股权和产权交易市场，推进村级集体经济股份化，探索建立农民积累财富、进入城镇的制度和机制；大力推进农村宅基地置换安置房，制定城乡社保制度转换、接续办法，促进农民向镇区集中，向园区产业工人转化。

现阶段，在我国特定的体制背景下，推进“区镇合一”必须充分发挥政府的作用。同时，开发区（经济区）的建设过程是一个不断发展的地理过程，开发区（经济区）的组织管理体制具有多变性、过渡性和不稳定性，因此要因地制宜、因时制宜地选择不同的组织管理体制适应开发区（经济区）发展的需要。

1.新常态下江苏地方体制机制的新探索，开发区（经济区）的发展进入了一个新的阶段。这一阶段，开发区（经济区）的突出问题在于开发区（经济区）与周边乡镇多方面的矛盾冲突以及日益加大的城乡二元结构差异，开发区（经济区）现有管理体制与发展要求的不适应、。“区镇合一”是由地方政府实施，试图推进园区与周边乡镇一体化发展的政策措施。在“区镇合一”的框架下，构建科学合理的区域管理组织体系和区域协调机制是确保区域整体协调发展的基本前提。

2.开发区与乡镇联动发展的管理体制是经济社会发展起来的必然要求。区镇合一的模式是形势发展引起的，是地方政府为解决某一特定的问题或实现某一特定的目标而实施的跨越行政区划界线的区域性管理。实践告诉我们，一定区域范围内的相互独立的区划单元，鉴于相互之间密切的经济社会联系，在一些区域性事务的处理上，可以考虑区域合作。

3.“区镇合一”管理体制是区域经济社会发展到一定阶段的产物。“区镇合一”不是开发区与乡镇的简单“合并”，更不是接管，而是根据江苏沿海大开发和东台经济社会发展的现实需要而作出的战略选择。区镇两者进行资源整合，既延伸了开发区（经济区）的发展空间，又充分利用了镇的资源优势，实行统一管理，联动发展，利益共享，最大限度地调动了各方积极性，提升了区域整体发展水平。当然，本文的探索仅是整个沿海开发的一个点，不足以说明全部，在实践中区镇合一如何能够做到整合中的同心同德，做到整体中的合而不同，分工有序，还有大量的问题需要探讨，在实践中进一步完善。（作者单位：中共盐城市委党校）

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